鄭 衛(wèi)

（浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

近年來，中國城市化速度加快，因城市建設(shè)而實施的房屋拆遷規(guī)模急劇增加，拆遷沖突頻繁發(fā)生，不但對城市建設(shè)造成了不良影響，還直接危害社會的穩(wěn)定秩序。

拆遷補償問題是導(dǎo)致拆遷沖突發(fā)生的一個主要原因。目前對城市房屋拆遷補償政策的研究視角主要聚焦于20世紀(jì)90年代以來的國家立法層面。筆者認(rèn)為，有必要放大研究的時間跨度，從城市政府層面研究拆遷補償政策的變遷軌跡，因為城市政府處于拆遷的第一線，其制定的拆遷政策也更為詳細(xì)和有針對性。同時，只有對拆遷政策的演變歷程作深入分析，方能揭示拆遷補償問題背后深層的制度性根源。本文以杭州市為例，運用歷史研究法對建國以來的城市房屋拆遷補償政策進行研究。由于城市政府獨立制定拆遷政策主要從20世紀(jì)80年代開始，因此，之前時間段的分析主要還是根據(jù)國家立法。

2 杭州市城市房屋拆遷補償政策變遷

杭州市城市房屋拆遷補償政策變遷大致可劃分為3個階段：土地所有權(quán)無償剝奪時期，產(chǎn)權(quán)調(diào)換時期和貨幣補償時期。

2.1 土地所有權(quán)無償剝奪時期

1953年，政務(wù)院公布施行《國家建設(shè)征用土地辦法》，后經(jīng)1957年修訂，一直沿用到20世紀(jì)80年代初期。這部法規(guī)是計劃經(jīng)濟時期全國各級政府進行土地征收的主要依據(jù)。

當(dāng)時，城市中存在大量所有權(quán)私有的土地，其中大部分是居民的宅基地?！秶医ㄔO(shè)征用土地辦法》（1958）規(guī)定：“征用城市市區(qū)內(nèi)的房屋地基，如果房屋和地基同屬一人，地基部分不另補償；如果分屬兩人，可以根據(jù)地基所有人的生活情況酌情補償。市區(qū)內(nèi)沒有收益的空地，可以無償征用?！痹摋l文反映出政府對城市居民私有宅基地的征收補償主要是針對房屋的補償，包含房屋建造價值和一定的土地使用權(quán)價值，而居民擁有的土地所有權(quán)則在土地征收過程中被剝奪了。1967年，國家房管局、財政部稅務(wù)總局在《關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中提到私人地產(chǎn)一律收歸國有的內(nèi)容時，特別指出“其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”，明確宣布以無償方式把私有宅基地收歸國有。

改革開放以后，各地相繼出臺了城市房屋拆遷政策。1980年5月，杭州市發(fā)布《關(guān)于城市房屋拆遷問題的若干規(guī)定》，規(guī)定拆除私房應(yīng)給予房屋征購費，拆遷戶可承租公房或購買新房。磚木結(jié)構(gòu)私有產(chǎn)權(quán)房屋征購價從24—32元/m2分為3級，木結(jié)構(gòu)房屋從18—24元/m2分成4級，各級按新舊破損程度折減10％—30％。這樣，磚木和木結(jié)構(gòu)房屋的實際征購價最高僅為28.8元/m2和21.6元/m2。據(jù)統(tǒng)計，杭州市1980年全市城鎮(zhèn)單位職工月平均工資為64.8元［1］，因此，房屋實際征購價最高也只占月工資的44％或33％，補償標(biāo)準(zhǔn)之低由此可見一斑。

這一時期，政府排斥市場機制，否認(rèn)土地價值，用行政指令進行土地資源配置和調(diào)節(jié)，土地市場在很長的一段時期內(nèi)并不存在，加上將私有財產(chǎn)與私有制混同的錯誤認(rèn)識，導(dǎo)致在實際土地征收過程中，政府除了無償剝奪私有宅基地的土地所有權(quán)外，對土地使用權(quán)的補償費用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是無償取得。

2.2 產(chǎn)權(quán)調(diào)換時期

1981年到2001年可以劃分為產(chǎn)權(quán)調(diào)換期，期間杭州市拆遷補償政策由三部拆遷管理法規(guī)進行規(guī)范。

1980年12月發(fā)布的《杭州市革命委員會關(guān)于國家建設(shè)拆遷城市房屋暫行辦法》規(guī)定房屋所有人如要保留私房產(chǎn)權(quán)，建設(shè)用地單位可用面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)墓窟M行調(diào)換，或用新建公房調(diào)換產(chǎn)權(quán)并結(jié)算差價。

1988年5月，杭州市政府發(fā)布實施《杭州市城市房屋拆遷管理辦法》，規(guī)定拆除私有產(chǎn)權(quán)房屋，拆遷人應(yīng)用新建房屋歸還產(chǎn)權(quán)。新建房屋按成本造價，被拆除房屋按重置完全價結(jié)合成新進行結(jié)算。超過原房面積部分，按商品房價格結(jié)算；不足部分按重置完全價結(jié)合成新結(jié)算。

1991年7月發(fā)布的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定償還建筑面積與原建筑面積相等的部分，新建房屋按重置價格，被拆除房屋按重置價格結(jié)合成新，進行資金結(jié)算；超過部分，在安置標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，按重置價格結(jié)算，高于安置標(biāo)準(zhǔn)的，按商品房價格結(jié)算；不足部分按重置價格結(jié)合成新結(jié)算。1998年，該條例進行了修訂，規(guī)定償還面積等于拆除面積部分，新區(qū)安置的按60％重置價格算，原地段安置的按重置價格；超出拆除面積但小于安置面積的部分，新區(qū)安置的按重置價格算，原地段安置的按成本價算；超出安置面積部分按商品房價格結(jié)算；不足部分按安置房屋成本價結(jié)算。

這三部拆遷法規(guī)的演進情況可以大致反映出當(dāng)時城市拆遷補償?shù)奶攸c。

（1）1980年12月的《杭州市革命委員會關(guān)于國家建設(shè)拆遷城市房屋暫行辦法》初步確立了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的拆遷補償模式。該補償模式的核心在于產(chǎn)權(quán)面積交換，屬于以物易物的補償方式。在產(chǎn)權(quán)面積上，它所注重的是建筑面積，而非建筑所附著的土地面積，因此，被拆遷房屋的面積大小和建筑質(zhì)量就成為衡量房屋價格的主要因素，而房屋的區(qū)位條件以及土地的潛在容積率等因素都被忽略了，致使被拆遷人的經(jīng)濟利益受到嚴(yán)重侵害。以1991年《杭州市城市房屋拆遷管理條例》為例。首先，償還建筑面積超過原建筑面積的部分，按照商品房價格結(jié)算，而不足部分卻是按照重置價格結(jié)合成新結(jié)算。所謂重置價格，是指按上一年重新建造與所拆房屋相同結(jié)構(gòu)、相同建筑標(biāo)準(zhǔn)、相同質(zhì)量的房屋所需要的價格。由于重置價格低于商品房價格，這就在補償上實行了雙重標(biāo)準(zhǔn)，明顯不利于被拆遷人一方。其次，償還建筑面積與原建筑面積相等以及不足的部分，均按照重置價格結(jié)算結(jié)構(gòu)差價，而沒有考慮土地因素。由于被拆遷地的土地價格普遍高于安置地，這就極大地?fù)p害了被拆遷人應(yīng)有的經(jīng)濟利益。

（2）1988年的《杭州市城市房屋拆遷管理辦法》中土地價值開始顯現(xiàn)，這是城市房屋拆遷政策變遷中非常重要的一個變化，與計劃經(jīng)濟體制向市場體制轉(zhuǎn)型而引起的土地制度變革——建立土地市場機制的改革目標(biāo)密切相關(guān)［2］。成本價、重置價和商品房價格等不同的價格概念開始引入補償價格結(jié)算體系。此后的1991年《條例》和1998年修訂的《條例》進一步反映了土地市場機制對拆遷補償政策的影響。以一套建筑面積為100m2、成新率為60％的拆遷住宅為例，假設(shè)重置價格為10萬，按照1991年的條例，被拆遷人需要再加4萬元，方能換取相同面積的新房（不管新房位于何處）。而按照1998年的修訂條例，被拆遷人如采取新區(qū)安置方式可直接換取相同面積的新房，再加4萬元則可換取原地段相同面積的新房。顯然，1998年的修訂條例對新區(qū)安置和原地安置制定不同補償標(biāo)準(zhǔn)的目的是為了加大土地級差地租調(diào)節(jié)力度，充分反映了房屋拆遷中土地價值因素日益突出。

2.3 貨幣補償時期

2002年，杭州市政府頒布了新的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》，規(guī)定拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補償金額以政府公布的貨幣補償基準(zhǔn)價為基本依據(jù)，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定。

該《條例》承襲了2001年國家《城市房屋拆遷管理條例》的立法精神，在拆遷補償模式上從產(chǎn)權(quán)調(diào)換向貨幣補償轉(zhuǎn)變，在補償價格結(jié)算方法中對土地和房屋自身的層次、裝修等因素作了比較詳細(xì)的考慮，較以往規(guī)定更為合理。但是由于補償基準(zhǔn)價與土地實際出讓價之間的巨大差價，被拆遷人的經(jīng)濟利益仍受到侵害。

被拆遷房屋的貨幣補償基準(zhǔn)價，是由房屋拆遷主管部門會同政府價格主管部門按半年度同類地段、同類用途新建房屋市場交易的平均單價確定的。但是，這一價格基本上都低于實際成交的平均單價。以杭州市2005年出讓的杭政儲出［2005］41號宗地為例，該宗地位于錢江新城，當(dāng)時屬于杭州市區(qū)三級土地等級，貨幣補償基準(zhǔn)價為5700元/m2，土地出讓后的樓面地價為5002元/m2。樓面地價，由土地開發(fā)成本、級差地租和市政配套費等三部分組成，是各土地級別內(nèi)“五通一平”土地開發(fā)程度下的完整土地使用權(quán)平均價格。也就是說，它并不包含建安成本在內(nèi)。如果再加上各項成本，新建房屋成本單價要大大超過5700元/m2，因此，在政府設(shè)定房屋貨幣補償基準(zhǔn)價的時候，被拆遷人的利益就已經(jīng)受損。如果被拆遷房屋屬于杭州市一級或二級土地，或是房屋質(zhì)量較差而折算系數(shù)較小的話，那么被拆遷人的經(jīng)濟損失還將進一步放大?？梢姡ㄟ^巧妙的制度設(shè)計，在房屋拆遷中營造了巨大的利益空間。實際上，無論對補償方案做什么修正，設(shè)計多么精巧的換算方法，在很大程度上都是為了更好、更隱蔽地攫取經(jīng)濟利益，只要拆遷補償?shù)闹笇?dǎo)思想沒有真正改變，被拆遷人總是處于弱勢的地位。

2007年6月，根據(jù)《物權(quán)法》立法精神，杭州市房產(chǎn)管理局發(fā)布《關(guān)于進一步做好我市城市房屋拆遷評估工作的通知》，指出應(yīng)采用市場比較法來評估確定被拆遷房屋的貨幣補償金額，即根據(jù)替代原則，將所評估房屋與在較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似房屋交易實例進行對照比較，并依據(jù)后者已知的價格，參照該房屋的交易情況、日期、區(qū)域以及朝向等因素等差別，修正得出所評估房屋的價格。該《通知》引入公平市場價值的概念，初步確立了市場經(jīng)濟的等價交換原則，房屋拆遷補償價格開始根據(jù)房地產(chǎn)市場價格確定，這是拆遷政策從不公平補償向公平補償轉(zhuǎn)變的一個起點。但壓低被拆遷房屋補償價格的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在，政策規(guī)定與實際操作之間仍有一定差距。

3 城市房屋拆遷補償政策演進規(guī)律及機制

3.1 城市房屋拆遷補償政策演進規(guī)律

縱觀杭州市城市房屋拆遷補償政策的演進過程，可以得出以下結(jié)論：

（1）拆遷補償模式經(jīng)歷了從貨幣補償向產(chǎn)權(quán)調(diào)換演變，再回歸貨幣補償?shù)陌l(fā)展過程。土地所有權(quán)無償剝奪階段采用的是貨幣補償模式。20世紀(jì)80年代開始逐步推廣產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式，起初是比較機械的面積互換，主導(dǎo)思想是用相當(dāng)建筑面積和質(zhì)量的房屋來進行交換。由于這種交換方法實施難度較大，更為重要的是城市土地市場逐步建立，于是政府引入重置價、成本價和成新率等概念來增強產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式的可操作性，后來又對原地安置和新區(qū)安置進行了區(qū)別對待。這些變化說明帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式與市場經(jīng)濟體制之間的沖突日益突出，在舊模式自身內(nèi)部進行的修修補補雖能緩解一時矛盾，卻無法解決根本問題，因此突破舊模式約束成為歷史發(fā)展的必然，向貨幣補償模式的回歸正是對這一轉(zhuǎn)變的詮釋和結(jié)果。

（2）補償?shù)牟还匠潭炔粩嗫s小。就補償公平性而言，新中國成立以來的城市房屋拆遷補償，呈現(xiàn)出從不公平向公平逐步演進的軌跡。土地所有權(quán)無償剝奪階段是補償不公平程度最大的時期，被拆遷人不但失去了土地所有權(quán)，而且得到的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)補償也很少，當(dāng)然這種補償?shù)牟还叫耘c此后兩個階段有著本質(zhì)的區(qū)別。在產(chǎn)權(quán)調(diào)換階段和貨幣補償階段，補償面積計算雖然一直以建筑面積為準(zhǔn)，但隨著補償價格逐步與房地產(chǎn)市場接軌，土地價值因素逐漸得到反映。不過，政策規(guī)定與實際操作背離的現(xiàn)象仍然存在，在不同的城市其背離程度也不盡相同。

3.2 城市房屋拆遷補償政策演進機制

就城市房屋拆遷補償政策演進機制而言，它主要受土地制度和經(jīng)濟體制演變的影響。

（1）20世紀(jì)80年代初以前的城市房屋拆遷屬于土地征收的范疇，是在中國建立土地公有制制度的大背景下進行的。伴隨城市土地國有化運動的是城市土地收益的逐漸隱化，土地租金、土地價格等在社會經(jīng)濟生活中消失［3］，這也造成這一時期城市房屋拆遷鮮明的土地所有權(quán)無償剝奪特征。此后，由于土地所有權(quán)已經(jīng)全部收歸國家所有，房屋拆遷也只涉及土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，中國建立起獨特的城市房屋拆遷制度，來區(qū)別以取得土地所有權(quán)為特征的土地征收。拆遷補償政策的演變折射出城市土地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離理論探索的不斷深化，補償模式的轉(zhuǎn)變和補償標(biāo)準(zhǔn)的提高與城市土地市場的復(fù)興和逐步完善密切相關(guān)。

（2）中國城市房屋拆遷補償政策演進跨越計劃經(jīng)濟和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型兩個發(fā)展階段，自然也受到經(jīng)濟體制的強烈影響，這種影響突出表現(xiàn)在土地價值上。計劃經(jīng)濟時期，中國政府長期忽視土地作為生產(chǎn)要素的存在，土地價值無法得到體現(xiàn)，造成被拆遷人利益的巨大損失。改革開放以后，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，城市房屋拆遷中公平補償?shù)闹匾砸踩找嫱怀?。因為在市場?jīng)濟體制下，資源的配置和經(jīng)濟的運行都是以價值規(guī)律為依據(jù)的，這就決定了拆遷補償也應(yīng)該遵循價值規(guī)律。此外，所有權(quán)是市場經(jīng)濟體制的重要基石，這也要求房屋拆遷必須保障被拆遷人的經(jīng)濟利益。在這種背景下，2007年《物權(quán)法》的出臺成為促使拆遷補償政策規(guī)定從不公平向公平轉(zhuǎn)變的重要觸發(fā)因素。

4 結(jié)語

雖然自改革開放以后，中國就開始經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的探索，但是計劃經(jīng)濟思維模式的影響長期存在，財產(chǎn)與所有制關(guān)系的錯誤認(rèn)知未能及時扭轉(zhuǎn)，漠視公民所有權(quán)的思想并未得到根本改變。而且，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型在很大程度上還激發(fā)了政府的經(jīng)濟人意識，導(dǎo)致城市政府在社會經(jīng)濟生活中表現(xiàn)出鮮明的追逐利益最大化的特征。在城市房屋拆遷中，城市政府的行為模式從計劃經(jīng)濟體制下的“代理型”轉(zhuǎn)向“謀利型”，具有“政府+謀利集團”雙重角色［4］，它通過制度收益和交易成本的不斷權(quán)衡，控制拆遷政策變遷的節(jié)奏，盡可能地為自己謀利，這是拆遷補償矛盾屢見不鮮的主要原因，同時也解釋了為什么政策層面確立的等價交換原則在具體實施過程中會走樣。因此，在今后較長一段時期內(nèi)，拆遷補償矛盾還將在一定程度上存在，公平補償仍是城市房屋拆遷補償?shù)呐δ繕?biāo)。

（References）：

［1］杭州市統(tǒng)計局.杭州統(tǒng)計年鑒（2007卷）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2007：376.

［2］汪利娜.中國城市土地產(chǎn)權(quán)制度研究［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006：104.

［3］中國社會科學(xué)院財貿(mào)經(jīng)濟研究所、美國紐約公共管理研究所.中國城市土地使用與管理（總報告）［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1992：93-94.

［4］蘇紅，陳金永.土地征用與地方政府的行為［DB/OL］.http://faculty.washington.edu/kwchan/Land-expro-local-govt.pdf.