胡存智

（1.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074；2.國(guó)土資源部，北京 100812）

土地收購(gòu)儲(chǔ)備對(duì)于增強(qiáng)政府統(tǒng)一供地，穩(wěn)定土地市場(chǎng)，調(diào)控土地供應(yīng)量，具有極其顯著的作用［1-2］。2001年5月國(guó)務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)［2001］15號(hào)文）中明確要求，“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。土地收購(gòu)儲(chǔ)備不僅能有效平抑市場(chǎng)波動(dòng)、調(diào)劑市場(chǎng)余缺，而且在收購(gòu)儲(chǔ)備的具體活動(dòng)中，還通過(guò)“低買(mǎi)高賣”、“低收高放”的天然調(diào)節(jié)機(jī)制，為政府帶來(lái)可觀的土地收益。因此，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度從誕生之日起就顯示出了強(qiáng)大的生命力，并在調(diào)控土地市場(chǎng)方面發(fā)揮了重要作用。從1996年上海第一家土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立至今，全國(guó)已建立的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)達(dá)2000多家，幾乎所有的城市政府都開(kāi)展了土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作。然而，土地收購(gòu)儲(chǔ)備在調(diào)控土地市場(chǎng)中發(fā)揮作用、相關(guān)制度在全國(guó)基本建立的同時(shí)，也存在許多不足和問(wèn)題［3］，必須進(jìn)一步規(guī)范和完善。本文試圖從加強(qiáng)中央對(duì)土地的宏觀控制力、用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)中央地方土地收益、拓展外資民資投資新領(lǐng)域的角度，提出克服土地收購(gòu)儲(chǔ)備缺陷和從根本上完善收購(gòu)儲(chǔ)備體制的一些建議與設(shè)想。

1 土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度存在的不足和問(wèn)題

1.1 偏離調(diào)控目的進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備

土地收購(gòu)儲(chǔ)備的宗旨是調(diào)控市場(chǎng)。市場(chǎng)上可供建設(shè)的土地過(guò)多時(shí)，開(kāi)展收購(gòu)以減少市場(chǎng)中土地供應(yīng)潛在數(shù)量；市場(chǎng)上可供建設(shè)的土地過(guò)少時(shí)，將儲(chǔ)備的土地釋放出來(lái)，緩解需求壓力。此過(guò)程類似國(guó)際上各國(guó)中央銀行為穩(wěn)定匯率而做出的反應(yīng)。雖然運(yùn)行規(guī)則都是“低買(mǎi)高賣”，而且最終結(jié)果都是要贏利的，但沒(méi)有一家中央銀行是以牟利為目的而介入?yún)R市的。土地收購(gòu)儲(chǔ)備的作用也是相似的，倘若在土地儲(chǔ)備期間，恰逢市場(chǎng)地價(jià)上升，土地又經(jīng)開(kāi)發(fā)、整理，收購(gòu)儲(chǔ)備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標(biāo)甚至是惟一目標(biāo)來(lái)運(yùn)作，則有違土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度建立的初衷。

目前，不少地方政府把土地收購(gòu)儲(chǔ)備當(dāng)成了牟利工具。在此情況下，土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相應(yīng)地演化成為一個(gè)經(jīng)營(yíng)土地的實(shí)體，并且不可避免帶上濃厚的“與民爭(zhēng)利”特征。由于有政府的強(qiáng)勢(shì)支持，其余參與經(jīng)營(yíng)土地的市場(chǎng)主體均無(wú)法與收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備不僅無(wú)益于土地市場(chǎng)培育和建設(shè)，反而極大抑制了土地市場(chǎng)機(jī)制的正常發(fā)揮。

1.2 違反市場(chǎng)公平交易原則強(qiáng)制收購(gòu)

在實(shí)際土地收購(gòu)中，不少地方的收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求，過(guò)度使用政府強(qiáng)制力，強(qiáng)迫原有土地使用者必須接受政府收購(gòu)?fù)恋氐男袨椤６?，在確定收購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也并非嚴(yán)格按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)［2007］277號(hào)文）所要求的“由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國(guó)土資源管理、財(cái)政部門(mén)或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)”的程序來(lái)確定收購(gòu)價(jià)格。因此，收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購(gòu)?fù)恋貢r(shí)，或者補(bǔ)償價(jià)格不合理，或者在“定金儲(chǔ)備”、“紅線儲(chǔ)備”、“規(guī)劃儲(chǔ)備”的名義下，以行政手段剝奪原有土地使用者開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓土地的法定權(quán)利，使接受政府收購(gòu)儲(chǔ)備和政府單邊收購(gòu)價(jià)格成為利用原有建設(shè)用地的惟一途徑，這些收購(gòu)方式極易發(fā)展成為“巧取豪奪”式的侵占原有土地使用者合法權(quán)益的行為，擾亂了土地市場(chǎng)的公平交易秩序。

1.3 收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作加大了金融風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)

土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金除一部分來(lái)自政府土地出讓金和國(guó)有土地收益基金的財(cái)政撥款外，目前多數(shù)周轉(zhuǎn)資金來(lái)自銀行貸款或其他金融機(jī)構(gòu)貸款［4-5］。由于收購(gòu)儲(chǔ)備所需資金往往額度巨大，銀行的金融資產(chǎn)高度集中于收購(gòu)儲(chǔ)備的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)較好、房地產(chǎn)價(jià)格逐步攀升時(shí)，資金循環(huán)尚可維持。而一旦陷入地產(chǎn)低潮，特別是全局性地產(chǎn)低潮時(shí)，收購(gòu)儲(chǔ)備資金鏈條就會(huì)被打斷，從而造成大量的呆帳、壞帳。與此同時(shí)，由于土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位，操作人員也非職業(yè)經(jīng)理人，所以，當(dāng)每年、每月、甚至每日都在調(diào)處、協(xié)商收購(gòu)各方利益，而且都存在大量資金調(diào)度操作的情況下，現(xiàn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理機(jī)制和管理制度的缺陷將使得收購(gòu)儲(chǔ)備在人員素質(zhì)和廉潔行政等方面存在著巨大的行政和道德風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 收購(gòu)儲(chǔ)備范圍的擴(kuò)大容易造成建設(shè)用地閑置浪費(fèi)

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度在建立之初主要是面向存量建設(shè)用地，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地市場(chǎng)逐步建立健全，土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍和對(duì)象不斷擴(kuò)大，也帶來(lái)了始料不及的負(fù)面影響。不少地方都將收購(gòu)儲(chǔ)備用于征轉(zhuǎn)農(nóng)用地，取得并開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備新增建設(shè)用地，這對(duì)于足額、及時(shí)支付農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)、統(tǒng)一管地供地、實(shí)施城市規(guī)劃和保障必要建設(shè)是極有幫助的。然而，當(dāng)收購(gòu)儲(chǔ)備獲得的大量借貸資金涌入農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征地過(guò)程，促使原來(lái)農(nóng)地征轉(zhuǎn)中普遍存在的資金“瓶頸”問(wèn)題迎刃而解時(shí)，也使得政府的新增建設(shè)用地儲(chǔ)備量過(guò)大。在此情況下，一旦擬投資建設(shè)的項(xiàng)目情況稍有改變，已形成的新增建設(shè)用地極易產(chǎn)生閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

1.5 土地收購(gòu)儲(chǔ)備只能調(diào)控當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)

由于土地資源具有空間位置固定的特點(diǎn)，加之當(dāng)前尚不能實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)的區(qū)域間流轉(zhuǎn)，地方政府收購(gòu)儲(chǔ)備的土地只能在其所轄范圍內(nèi)進(jìn)行收放。因此，土地收購(gòu)儲(chǔ)備在穩(wěn)定市場(chǎng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面所發(fā)揮的作用主要是局部的，無(wú)法對(duì)多個(gè)城市組成的區(qū)域土地市場(chǎng)或全國(guó)土地市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控。另外，由于收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬于當(dāng)?shù)卣?，其供地行為和?duì)行業(yè)的宏觀調(diào)控效果，往往只能隨當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)政策的理解和行政偏好而改變，因而也就很難在中央政府層面實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋的統(tǒng)一調(diào)控。

2 將收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)改造為股份公司的建議

為從根本上完善現(xiàn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，克服收購(gòu)儲(chǔ)備操作上的問(wèn)題，應(yīng)將各地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)改組、改造為中央控股，面向外資民資開(kāi)放、當(dāng)?shù)卣畢⒐傻耐恋厥召?gòu)儲(chǔ)備股份公司。這些公司不以牟利為目標(biāo)，而專司土地市場(chǎng)供應(yīng)調(diào)控之職。較之目前的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這些股份公司具有以下優(yōu)勢(shì)。

2.1 中央控股有助于穩(wěn)定市場(chǎng)和降低金融風(fēng)險(xiǎn)

在土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司的構(gòu)架中，實(shí)行中央控股有利于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的土地調(diào)控體系，形成和提高通過(guò)調(diào)控土地市場(chǎng)干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，防止各地在土地調(diào)控上各行其是，遏制“與民爭(zhēng)利”式或“巧取豪奪”式收購(gòu)儲(chǔ)備行為對(duì)土地市場(chǎng)穩(wěn)定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金主要來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和其他國(guó)有商業(yè)銀行，因此，中央?yún)⑴c并控股并不會(huì)比現(xiàn)有收購(gòu)儲(chǔ)備方式帶來(lái)更多的金融風(fēng)險(xiǎn)，反而在一定程度上因?yàn)楸O(jiān)管加強(qiáng)而有助于此類風(fēng)險(xiǎn)的降低。

2.2 允許外資民資進(jìn)入有利于提高投資效率

土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司中允許外資、民資進(jìn)入，不僅拓展了外資、民資在中國(guó)的投資新領(lǐng)域，加大了引進(jìn)外資、啟動(dòng)民資的力度；而且，由于土地開(kāi)發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機(jī)會(huì)；另外，對(duì)投資來(lái)源的開(kāi)拓也有利于擺脫當(dāng)前收購(gòu)儲(chǔ)備主要依靠借貸維持運(yùn)轉(zhuǎn)的局面，有助于降低商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，這種做法目前在各地都已現(xiàn)雛形，如澳大利亞地產(chǎn)基金進(jìn)入上海房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、南京市民投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上海市民入股磁懸浮列車項(xiàng)目、北京由大公司進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等等均屬此類。

2.3 地方政府參股能夠調(diào)動(dòng)積極性并規(guī)范操作

在土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司中，除了接受中央和外資、民資的控股、參股外，地方政府的參股也是非常重要的。地方政府擁有一定股份的做法，仍然可以確保當(dāng)?shù)卣畯闹蝎@得相應(yīng)的土地收益。這樣一來(lái)，由于切身利益所在，加上監(jiān)管加強(qiáng)，當(dāng)?shù)卣环矫嫒詴?huì)積極支持和繼續(xù)推動(dòng)土地收購(gòu)儲(chǔ)備，協(xié)調(diào)減少當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)收購(gòu)儲(chǔ)備土地的阻力，另一方面也不再傾向于過(guò)度使用行政權(quán)力，以及不再破壞市場(chǎng)規(guī)則干預(yù)土地收購(gòu)。

3 建立具有宏觀調(diào)控能力的收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的設(shè)想

由于各地的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)均由中央控股，加之又被定性為非牟利實(shí)體，公司的重大決策和日常運(yùn)行就可以由中央統(tǒng)一調(diào)度，其實(shí)際操作行為及其結(jié)果也就完全可以預(yù)期。當(dāng)宏觀局勢(shì)上有要求時(shí)，服從中央是第一位的，對(duì)中央的土地宏觀調(diào)控政策可以保證做到令行禁止。也就是說(shuō)，對(duì)土地供應(yīng)數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等的控制都可以做到收放自如，從而有助于形成和提高符合市場(chǎng)機(jī)制的、真正的土地宏觀調(diào)控能力。

在中央控股前提下，土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中所產(chǎn)生的收益將按股進(jìn)行分配。這樣，中央就可以通過(guò)市場(chǎng)化方式而非行使財(cái)政體系調(diào)整等行政手段的方式，重新劃分中央和地方的土地收益，實(shí)際上強(qiáng)化了中央對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)局勢(shì)、甚至是對(duì)財(cái)政關(guān)系的控制力。較之以前，這一做法將從根本上改變地方政府“多占地、多收益”的狀況，也就在很大程度上遏制了地方政府的占地沖動(dòng)。

4 創(chuàng)新管理方式提高土地開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)水平的考慮

首先，改造后的土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司應(yīng)考慮引入基金管理公司的方式進(jìn)行管理。隨著外資、民資等資本的紛紛進(jìn)入，土地收購(gòu)儲(chǔ)備可以減少對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行貸款的依賴，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，這些資本也必定會(huì)要求按國(guó)際慣例聘請(qǐng)基金管理公司，并由基金管理公司引入職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行操作。為確?；鹩蟹€(wěn)定可靠的回報(bào)，這些管理公司必然會(huì)鼎力推出高水平的土地開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)的布局構(gòu)想和規(guī)劃設(shè)計(jì)，并按土地市場(chǎng)需求和最佳經(jīng)濟(jì)利用模式有計(jì)劃地適時(shí)、適量推出土地。這種管理方式和運(yùn)行模式既促使各地遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求集約用地、規(guī)范土地供應(yīng)的行政行為，也確保了收購(gòu)儲(chǔ)備的土地能得到最大程度地增值。

最后，需要指出的是，雖然土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒(méi)有盈利能力。根據(jù)筆者的設(shè)想，只要操作得當(dāng)、監(jiān)管有力，在社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中所獲得的利潤(rùn)將足以確保外資、民資的回報(bào)，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經(jīng)濟(jì)利益。

（References）：

［1］呂世娟.土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作存在的問(wèn)題與對(duì)策淺析［J］.管理觀察，2009，25：297-298.

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