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        關于財政審計一體化條件下部門預算執(zhí)行審計方法的探討

        2010-02-15 20:15:56徐克廣史曉玲
        中國國土資源經濟 2010年2期
        關鍵詞:財政資金中央財政

        ■ 徐克廣/史曉玲

        (審計署資源環(huán)保審計局,北京 100083)

        1 進一步提高對財政審計大格局的認識

        一般而言,財政可以概括為“為國理財、以財施政”。國家公共財政,亦是政府管理的資金。我國現(xiàn)階段政府所管的資金屬于政府財政范疇,包括一般預算、基金預算、國有資本經營預算、債務預算等。要搞好財政審計,一是要樹立國家財政審計大局的理念,拓寬審計視野;二是必須學習財政理論,熟悉掌握財政知識;三是全面提高財政審計的能力。

        財政審計一體化是審計署新的五年審計工作發(fā)展規(guī)劃關于實現(xiàn)財政審計“兩個并重”、“兩個轉變”的重要探索。我們要堅持財政審計“揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、提高效益、維護安全”的工作思路,進一步明確財政審計目的,深化財政體制改革,強化財政管理,建立和完善財政體制,防范財政風險,提高財政資金使用效益,更好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。

        國家財政審計是國家審計永恒的主題。實現(xiàn)財政審計一體化,要樹立財政審計“一盤棋”的觀念,要不斷深化財政審計內容;實現(xiàn)財政審計一體化,要不斷創(chuàng)新財政審計方法和途徑;要不斷加強財政審計隊伍的建設;要以效能建設為先導,構建和諧審計機關。

        中央部門預算執(zhí)行審計是財政審計的一部分。財政審計一體化下,給中央部門預算執(zhí)行審計帶來了積極的變化。部門預算執(zhí)行審計應適應這些變化,要用新的審計思路,指導審計實踐;改進審計技術和審計方法。本文擬結合實際,著重探討財政審計一體化下的中央部門預算執(zhí)行審計的方法。

        2 正確認識財政審計一體化為中央部門預算執(zhí)行審計帶來的新變化

        財政審計一體化,給中央部門預算執(zhí)行審計的政策、目標、主體、客體、重點、內容、評價意見、方式等帶來了較大變化。

        (1)財政審計大格局的提出對中央部門預算執(zhí)行審計目標產生了重要變化(影響),使審計目標更加明確、審計思路更加清晰、審計評價和審計建議更有高度。

        (2)財政審計大格局下由中央部門審計向財政政策審計轉變。以前的審計,較少關注政策執(zhí)行的效果;而現(xiàn)代審計,更應關注部門、關注單位執(zhí)行政策的效果,這樣才能符合當前財政審計大格局下面臨的新形勢、新任務的要求。

        (3)審計主體和客體發(fā)生變化。預算執(zhí)行審計任務由原來派出審計局承擔轉變?yōu)榕沙鰧徲嬀?、特派辦共同承擔;審計客體由一個部門(單位)向多個不同執(zhí)行部門(單位)轉變。

        (4)審計方式發(fā)生變化。由原來派出審計局對某一個部門進行 審計向由派出審計局、特派辦采用“上下聯(lián)動”審計方式轉變。

        (5)審計重點、內容和評價意見發(fā)生變化,揭示問題也有所深化。由原來單一查處幾個違法違規(guī)問題,向按“支出功能分類科目”或預算科目反映財政資金管理、使用和績效情況進行審計。按會計科目“項”逐項匯總審計中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題,重點反映部門本年度預算(包括分配、管理)及其執(zhí)行(使用)情況,在審計范圍內對應分析和說明兩者差異的主要原因轉變,按審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題從經濟類別還原到功能類別(還原支出科目),列示審計查出的問題金額與各科目的對應關系及對預算執(zhí)行金額的影響,減少和避免以往出現(xiàn)的年度概念不清或以前年度事項過多等現(xiàn)象。評價意見由對審計情況做簡單評價,向對整體的中央部門預算執(zhí)行結果發(fā)表評價意見轉變。

        (6)審計成果反映方式發(fā)生變化。要充分利用審計成果,由原來單一審計報告、審計情況向審計報告、專題審計報告、效益審計調查報告、聯(lián)網審計報告、綜合信息等轉變。

        3 積極探討財政審計一體化下的中央部門預算執(zhí)行審計方法

        構建財政審計大格局,對派出審計局而言,是深化部門預算執(zhí)行的一個良好契機,也使我們審計思路更加清晰,審計方式更加創(chuàng)新,審計評價和審計建議更有高度。

        圍繞構建國家財政審計大格局,實現(xiàn)財政審計一體化,要堅持“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一報告、統(tǒng)一考核”的原則。中央部門預算執(zhí)行審計中,要在財政審計大格局下按照審計署對派出審計局“嚴格查處,立足整改,規(guī)范提高”的工作方針,對財政資金進行實時跟蹤審計監(jiān)督,財政資金使用到哪里,審計就跟蹤到那里,不僅查到部門,還要跟蹤審計到項目具體執(zhí)行的單位,甚至到使用人,真正實現(xiàn)“守土有責”的目標。

        要注意查找在當前財政審計新形勢下審計方法方面的差距。如在依法全面履行職責方面還不完全適應和符合科學發(fā)展觀的要求,深度和力度不夠;審計層次不高,比較狹隘。要針對存在問題,結合實際,提出整改措施。特別要在財政審計大格局下,認真貫徹落實科學發(fā)展觀,深化中央部門預算執(zhí)行審計,努力把握總體,突出重點,抓好六個環(huán)節(jié)(財政預算編制環(huán)節(jié)、資金來源環(huán)節(jié)、經費使用環(huán)節(jié)、財政資金的結算環(huán)節(jié)、政府性基金的管理和使用環(huán)節(jié)),掌握政府收支分類相關科目的“類、款、項”含義,將預算執(zhí)行審計關口前移,加大中央部門及所屬二、三級單位的審計力度。部門本級(各司、局)項目與所屬單位項目相結合,按支出功能科目的“類、款、項”,選擇重點資金、重點項目,對其進行審計。在審計中,不僅要關注財政資金的安全和使用效益,更要關注政策執(zhí)行效果。

        另外,要按功能分類的預算資金流向為主線,縱向延伸審計部門項目經費,橫向延伸審計委托項目經費,查處和揭示部門、單位不同類別的資金在預算執(zhí)行中存在的突出問題和重大違法違紀問題線索,并提出改進意見和建議,促進被審計單位整改提高,更好地發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

        (1)在審計中,要關注事權和財力之間的匹配問題。檢查中央部門年度預算編制情況。年度預算編制是否符合預算編制程序,是否將所屬單位的財政財務收支全部納入預算,預算是否細化到具體的單位和項目,以及分析預算不完整、不科學對資金管理和使用產生的影響,并提出完善預算管理制度的建議。要根據(jù)財政部核定的中央部門基本支出定員定額標準和人員編制數(shù)、編制內實有人數(shù),審查其基本預算的編制是否規(guī)范。審查基本支出預算編制要對“一上”預算所報人員編制數(shù)和實有數(shù)進行核實;并根據(jù)“一下”預算的控制數(shù)核實“二上”和“二下”預算的真實性和完整性,核對有無多報人員經費的問題。

        還要關注部門單位內部控制制度的建立和執(zhí)行情況,特別注意不相容職務(崗位)的分離。運用內控測評方法,檢查內部控制制度的建立和執(zhí)行情況,減少審計風險。

        (2)在財政審計一體化下,“守土有責”、“上下聯(lián)動”,整合資源,形成合力,發(fā)揮整體效能。建立良好的內外部溝通協(xié)作機制,審計系統(tǒng)實行“上下聯(lián)動”,點面結合,上下結合,形成整體合力;開展項目費用支出的真實性、合法性和效益性審計工作,注意核查項目申報、財務、成果資料的真實性和完整性;針對不同項目的特點開展分層次、分階段的效益審計。

        一是核對預算內容,對實際支出的內容與預算申報的支出內容進行核對,審查是否按預算內容開展 工作;二是核對各種費用類型的支出金額,對實際支出金額與申報預算的目級科目支出金額進行核對,審查是否存在異常的費用類型;三是核對工作開展情況,對預算申報的工作地點、工作時間與實際工作地點、工作時間進行核對;四是核對發(fā)票情況,將發(fā)票開具地點、開具單位、開具時間、發(fā)票號碼與實際工作情況進行核對,充分利用稅務部門面向社會提供服務的發(fā)票查詢系統(tǒng),審查是否存在虛假發(fā)票或記載虛假經濟業(yè)務的發(fā)票;五是核對資金真實去向,在落實虛假發(fā)票及套取資金量的基礎下,落實資金真實去向,審查是否存在貪污腐敗等違法犯罪行為;六是分析相關單位財務管理、內部控制方面存在的薄弱環(huán)節(jié),提出具有一定的針對性、建設性的審計建議。

        (3)大力推動信息化手段,實施“聯(lián)網審計”,提高審計效率。在審計事項中運用AO,經常性跟蹤審計與年度預算執(zhí)行審計相結合,注重聯(lián)網審計與傳統(tǒng)審計的有效結合,審計師方法和審計人員職業(yè)判斷的有效結合,注重財務數(shù)據(jù)審核與業(yè)務數(shù)據(jù)分析的有效結合。要創(chuàng)新審計方法,摸索新的審計程序,對審計經驗要編制SQL語句,對經驗要及時總結、記錄。通過用友ERP-U8企業(yè)標準套件對前置服務器取得電子數(shù)據(jù)的完整性進行檢驗。

        日常審計時,可將審計人員經驗隨時形成審計師方法,引入前置服務器預警系統(tǒng),在啟動預警時對電子記錄進行篩查,生成疑點供審計人員核實。重點篩查會計核算方面的問題。

        每月(季)第一天(取系統(tǒng)時間),將基本支出按月(季)、按科目歸集,進行趨勢分析,生成趨勢分析圖表,從中發(fā)現(xiàn)不合乎規(guī)律的現(xiàn)象,通過分析發(fā)生突變的原因發(fā)現(xiàn)問題。

        年度終了,將各項預算資金的基本支出累計實際發(fā)生額分別與預算進行對比,針對差異分析原因,摸清部門解決經費不足的資金渠道。

        (4)重點關注事關國民經濟長期發(fā)展和國家安全等重大戰(zhàn)略性、前沿性、前瞻性高技術研究的科學技術項目管理和經費使用情況,延伸審計科研項目委托經費,防范資金使用風險。以資金安全、健康、完整為前提,提高項目支出預算執(zhí)行率;選用合適的審計方法,檢查財政項目支出費用的真實性、合法性、效益性,避免(減少)經濟損失,保障項目資金的安全、健康、完整。

        另要重點審查項目實施單位有無未按預算和財政制度的規(guī)定使用資金,資金的使用不符合規(guī)定的范圍和標準,有無擠占和挪用專項資金以及財政資金滯留、閑置、損失浪費、使用效益低下的問題。

        (5)對項目可行性研究結論再審計,就是把住運用審計監(jiān)督方法來控制項目管理的關口。從目前較為普遍的對項目績效與實施階段的審計管理前移到前期對項目源頭的可行性研究階段,對可行性研究的主要內容進行審計,通過項目評估和可行性研究審計的“雙保障”措施來確保項目決策的準確科學與操作程序的規(guī)范,這是從源頭治理項目決策失誤的一條極其有效的途徑。

        (6)財政審計與預算執(zhí)行審計相結合。財政審計與財政決算(草案)相結合,績效審計與經濟責任審計相結合。在實施審計時,對財政資金支出的真實性、合法性和效益性進行審計,關注資金的使用效果,評價資金管理效益。關注預算與決算差異,分析其產生差異的主要原因。檢查項目成果的共享(互相利用)情況,減少或避免財政資金的重復投入和浪費;對項目支出經費績效進行考核,提高財政資金使用效益和社會效益。

        4 正確處理好財政審計與中央部門預算執(zhí)行審計之間的關系

        當前,要運用科學審計理念,整合國家審計資源和內部審計資源,樹立公共財政“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念。正確處理好財政審計一體化下的財政審計與中央部門預算執(zhí)行審計之間的關系,達到兩者之間的審計目標包括總目標和分目標的統(tǒng)一。

        財政審計點多面廣;我們要將財政審計、中央部門預算執(zhí)行審計、農業(yè)與資源環(huán)保審計、社會保障資金審計、政府投資保障性、節(jié)能減排專項資金審計等列入財政預算執(zhí)行審計范圍,使中央財政審計與各專業(yè)審計緊密結合,以達到財政審計總目標。財政審計目標是圍繞財政資金安全,防范財政風險,以促進規(guī)范預算管理,提高財政資金使用效益,建立和完善社會主義公共財政體系。中央部門預算執(zhí)行審計目標是監(jiān)督財政及有關預算執(zhí)行部門正確運用宏觀經濟調控手段依法有效調節(jié)經濟運行,注意預算分配是否體現(xiàn)公平與效率原則,提高部門和單位使用財政資金績效。

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