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        土地財(cái)政的形成、危害及改革措施

        2010-02-15 20:15:56
        中國國土資源經(jīng)濟(jì) 2010年2期
        關(guān)鍵詞:出讓金財(cái)政土地

        ■ 林 燕

        (解放軍76410部隊(duì),廣西 541001)

        土地財(cái)政的形成、危害及改革措施

        ■ 林 燕

        (解放軍76410部隊(duì),廣西 541001)

        一直以來,土地收入作為財(cái)政收入來源中的重要一項(xiàng),在各地方政府財(cái)政中占有很大份額。在財(cái)權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下,地方政府積極謀求其他方式來增加收入,土地增值稅便成為增加地方財(cái)政收入的法寶。“土地財(cái)政”造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展,并易于滋生腐敗。打破“土地財(cái)政”必須改革財(cái)政分稅制,統(tǒng)一整合房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅,重構(gòu)政績考核體制。

        土地財(cái)政;形成;危害;改革措施

        1 “土地財(cái)政”復(fù)活了

        一般地,“土地財(cái)政”是指中國現(xiàn)有的體制造成的地方財(cái)政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正?,F(xiàn)象,即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資,促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展,以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收,另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金,并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資,以此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

        按照業(yè)內(nèi)人士說法,“土地財(cái)政”屬于預(yù)算外收入,又叫第二財(cái)政。一直以來,土地收入作為財(cái)政收入來源中的重要一項(xiàng),在各地方政府財(cái)政中占有很大份額。一些城市的城市GDP、官員的政績、地方的建設(shè)與發(fā)展都與土地收入綁在一起,欲罷不能。

        在一些地方,土地財(cái)政早已成為第一財(cái)政,僅土地這一項(xiàng)所帶來的收入已超過50%。據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志調(diào)查,在許多發(fā)達(dá)縣、市,由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收,是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè),增幅高達(dá)50%至100%。這兩項(xiàng)稅收占到地方稅收的37%以上,使得地方政府的“土地財(cái)政”模式發(fā)揮了明顯的作用。

        不少地方試圖擺脫土地財(cái)政。比如上海,2008年7月,上海市統(tǒng)計(jì)局在新聞發(fā)布會(huì)上稱,2007年上海證券業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)對(duì)全市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到19%,而2008年上半年上海證券業(yè)的增長貢獻(xiàn)率為零,房地產(chǎn)業(yè)的增長貢獻(xiàn)率為負(fù)數(shù),導(dǎo)致GDP少增加0.4個(gè)百分點(diǎn)。樓市對(duì)GDP增長貢獻(xiàn)為負(fù),該消息一出,備受輿論激賞,人們認(rèn)為這有利于政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴癥。

        2009年,樓市快速回暖帶動(dòng)土地市場升溫,在“地價(jià)升浪”和開發(fā)商的新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”中,2009年部分城市財(cái)政的土地收入急速增長。截至9月底,北京、上海等城市土地出讓金已超過前兩年的全年水平。根據(jù)北京土地整理儲(chǔ)備中心的數(shù)據(jù),2009年年初至9月底,北京共出讓土地184宗,土地收入價(jià)款共計(jì)511.74億元。而2008年共出讓土地148宗,土地收入價(jià)款共計(jì)502.69億元。前三季度北京市土地收入價(jià)款已經(jīng)超過去年全年水平。由于四季度仍有多塊重要地塊等待入市,因此業(yè)界普遍預(yù)期2009年北京的土地收入將達(dá)到700億元,創(chuàng)歷史新高。土地收入預(yù)計(jì)將占北京地方財(cái)政目標(biāo)的三分之一強(qiáng)。這將是北京歷史之最,也有望成為全國之最。

        除了北京,還有不少地方,2009年以來的土地財(cái)政突飛猛進(jìn)。上海2009年全年預(yù)計(jì)可供住宅用地1597公頃,分別比2007年、2008年增加5.7%、16.0%。從年初至2009年9月,上海市公告出讓的土地收入已高達(dá)526.1141億元,其中住宅土地收入為291.9147億元,處于全國領(lǐng)先水平。而上海2008年土地出讓金收入為398.1842億元,2007年為481.294億元。目前上海市的土地收入已經(jīng)超過前兩年的全年水平。

        從全國來看,2006年全國土地出讓金收入約為7000億元人民幣,2007年猛增至1.3萬億元人民幣,其中,招拍掛出讓土地收入超過9000億元人民幣,同比增長約6成。2008年,房地產(chǎn)市場走勢低迷,土地市場降溫,但全國土地出讓總收入仍高達(dá)9600多億元。2009年,由于土地市場表現(xiàn)活躍,業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)將較2008年同期有大幅提高。

        2 地方政府在“土地”中受益大

        2009年兩會(huì)上,全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)在《我國房價(jià)何以居高不下》的書面發(fā)言稿中提出,房地產(chǎn)開發(fā)的總費(fèi)用支出一半流向政府是房價(jià)高企的主要原因。工商聯(lián)在北京、上海、廣州、深圳、青島、西安、成都、蘇州和呼和浩特等9個(gè)城市,選取62個(gè)不同規(guī)模、不同所有制的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的81個(gè)項(xiàng)目就“房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)費(fèi)用”進(jìn)行了深入調(diào)查和分析研究,向全國政協(xié)十一屆二次會(huì)議遞交了《關(guān)于我國房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)費(fèi)用的調(diào)研報(bào)告》的書面報(bào)告。調(diào)研報(bào)告指出,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)中,土地成本占直接成本的比例最高達(dá)到58.2%;而在開發(fā)項(xiàng)目的總費(fèi)用支出中,大約一半(49.42%)流向政府;開發(fā)項(xiàng)目的總銷售收入中,政府份額占37.36%。

        據(jù)報(bào)道,重慶市2007年房地產(chǎn)稅費(fèi)收入400余億元,占全市財(cái)政收入的50.8%;鄭州市2007年前三季度房地產(chǎn)和建筑安裝行業(yè)稅收收入40.6億元,占全市稅收總量48.6%。從三個(gè)一線城市來看,流向政府的份額上海的開發(fā)項(xiàng)目最高,為65%。其次是北京,為48%。最低的廣州也達(dá)到了47%。地方政府在房地產(chǎn)業(yè)中受益程度可見一斑。

        工商聯(lián)的調(diào)研報(bào)告指出,房地產(chǎn)稅費(fèi)偏高且呈增加趨勢也是房價(jià)走高的一個(gè)重要原因。報(bào)告以北京為例,開發(fā)企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)過程中需要與20多個(gè)政府部門打交道,需要繳納的各種費(fèi)用多達(dá)20多種;廣州的開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中需要與30多個(gè)政府部門打交道,繳納多達(dá)20多種收費(fèi)。地方政府應(yīng)該在房地產(chǎn)業(yè)中受益,但受益方式要合理。目前,包括土地收益和稅收,政府都是一次性收完,這導(dǎo)致土地價(jià)格高漲,房價(jià)也居高不下。

        以土地財(cái)政為核心的地方財(cái)政顯然是并不健康,在土地財(cái)政的魔棒指揮下,政府必然把地價(jià)抬到盡可能高的位置。多年來,“經(jīng)營土地”一直是一些地方官員的口頭禪,在經(jīng)營土地的冠冕堂皇口號(hào)下,賣地生財(cái)成了他們自覺的追求和強(qiáng)烈的利益選擇。因此,在一些時(shí)候,有人驚呼:地方政府成了最大開發(fā)商。

        尤需提及的是,開發(fā)商不是傻瓜,他們不會(huì)做賠錢的買賣,他們花越多的錢買地就必然想賺最多的錢。換言之,地價(jià)越高,他們就必然越抬高房價(jià)。在2009年兩會(huì)上,全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)在《我國房價(jià)何以居高不下》的書面發(fā)言稿中指出,房地產(chǎn)開發(fā)的總費(fèi)用支出一半流向政府是房價(jià)高企的主要原因。針對(duì)全國工商聯(lián)直指的“土地財(cái)政是高房價(jià)首因”,2009年3月11日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥表示,各地區(qū)影響房價(jià)的主要因素之一是土地成本。

        為什么地方政府熱衷于土地收益。因?yàn)樨?cái)政虧空,在這種情況下就靠壟斷土地資源,一方面不讓農(nóng)民直接賣,一方面政府在城市里拍地王。

        3 “土地財(cái)政”的形成

        土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)源自1994年實(shí)行的分稅制改革,當(dāng)時(shí)把土地“出讓金”作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有,這導(dǎo)致地方政府成為高地價(jià)的直接受益者。

        3.1 現(xiàn)行稅制的制度性缺陷

        1994年實(shí)行分稅制改革以后,那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央,企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75:25的比例分成;除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外,其他稅收原則上劃為地方固定收入。由于一方面,在分稅制改革中沒有明確省以下的財(cái)政體制,大多數(shù)地方效仿中央與省的做法,采取增大省級(jí)財(cái)力、市級(jí)財(cái)力的做法,導(dǎo)致收入層層集中,基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政缺乏。另一方面,地方政府又承擔(dān)了相當(dāng)大的事權(quán)。在財(cái)權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下,地方政府積極謀求其他方式來增加收入,土地增值稅便成為增加地方財(cái)政收入的法寶。

        我國現(xiàn)行稅制體系中與土地相關(guān)的稅收主要有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等10個(gè)稅種按照現(xiàn)行分稅制的設(shè)計(jì),由房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展帶來的營業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長,屬于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入部分。而在增值稅、消費(fèi)稅、所得稅與中央分成,地方政府只占很小比例的情況下,營業(yè)稅已經(jīng)成為地方稅收的最主要部分。為此,在地方政府選擇開掘和擴(kuò)大能快速增長財(cái)政收入的稅種征收渠道中,發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。

        3.2 土地出讓金的誘惑

        政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時(shí)規(guī)定,在進(jìn)行必要扣除后,土地出讓金實(shí)行中央與地方四六分成。但是,由于無法核實(shí)土地開發(fā)的成本,中央所得實(shí)際很少。從1994年至今,土地出讓金不再上繳中央財(cái)政,全部留歸地方。于是,地方政府通過征地,以低價(jià)將土地從農(nóng)民手中拿走,轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓,地價(jià)上升幾十、幾百倍以上。土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源,在土地嚴(yán)管之前的兩三年,東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元,多則近20億元,土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60%以上。而在中西部地區(qū),預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長。

        3.3 與土地相關(guān)的其他收費(fèi)的誘惑

        與土地相關(guān)的其他收費(fèi)大體可分為三類。一是土地部門的收費(fèi),如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是與土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的服務(wù)收費(fèi),例如土地登記費(fèi),即對(duì)原用地進(jìn)行地籍測量、調(diào)查、驗(yàn)線、登記和發(fā)證時(shí)收取的費(fèi)用;土地權(quán)屬和用途變更費(fèi);土地評(píng)估費(fèi)等。三是財(cái)政、林業(yè)、郵電、農(nóng)業(yè)、水利、文物、房產(chǎn)等部門收取的相關(guān)費(fèi)用。這些與土地相關(guān)的收費(fèi)透明度低,往往數(shù)額巨大。

        4 “土地財(cái)政”的危害

        4.1 不具備可持續(xù)性

        在城市建設(shè)的初期階段,政府主導(dǎo)的土地經(jīng)營模式可以形成房地產(chǎn)市場和土地市場互相帶動(dòng)的雙贏局面,有利于政府增加財(cái)政收入,加大城市建設(shè)投入,正是憑借著收取的土地出讓金,很多城市才完成了最初的原始積累。其實(shí),“土地財(cái)政”在其他國家也存在。但他們大都是對(duì)存量土地征收物業(yè)稅和房產(chǎn)稅。而不是像中國這樣通過對(duì)增量土地的操作來獲取收益?!巴恋刎?cái)政”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是不可持續(xù)的,土地總是有限的,土地賣完了怎么辦?正如有論者所剖析的那樣,賣地沖動(dòng)會(huì)將數(shù)十年后的公共財(cái)政收入提前透支,一旦大規(guī)模的城市化進(jìn)程結(jié)束,可供開發(fā)的土地日益減少,未來的公共財(cái)政狀況將會(huì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。現(xiàn)在這樣干,實(shí)際上是不負(fù)責(zé)任的,是拿后代的幸福開玩笑。作為特定時(shí)期權(quán)宜之計(jì)或無奈之舉的“土地財(cái)政”絕不應(yīng)該成為我國財(cái)政的常規(guī)模式。因?yàn)槲覈硕嗟厣伲邔萌腥珪?huì)也傳達(dá)出今后土地調(diào)控政策還會(huì)進(jìn)一步緊縮的政策信號(hào)。

        4.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展

        “土地財(cái)政”這種模式已經(jīng)造成了我國許多城市稅收超常規(guī)增長,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展,各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生G D P和財(cái)政收入的房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展,以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度“工業(yè)化”與“城市化”。并且這個(gè)制度對(duì)地方政府形成一種“驅(qū)趕”效應(yīng),即地方政府將收入的重點(diǎn)由依靠企業(yè)的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入,由側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)到側(cè)重城市化。

        4.3 土地財(cái)政易于滋生腐敗

        土地財(cái)政的背后往往隱匿著土地腐敗,比如有的房地產(chǎn)商之所以能拿到地,是因?yàn)楹蜋?quán)力有千絲萬縷的關(guān)系,或者說有些房地產(chǎn)商本身就具有政府背景。土地交易沒有市場化之前,土地的交易往往是在臺(tái)下進(jìn)行,其土地如何定價(jià),定價(jià)多少完全是非市場的因素。如果非市場化因素過大,必然有著地方政府官員權(quán)力尋租的黑幕。面對(duì)土地這塊大蛋糕,那些有機(jī)會(huì)腐敗的人都想切一塊,因此,房地產(chǎn)行業(yè)腐敗現(xiàn)象最為突出。

        4.4 土地財(cái)政缺乏監(jiān)管

        實(shí)際上,如果地方政府真的能夠做到把賣地收入大部分用之于民,去建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房,或者改善群眾福利的話,所謂“土地財(cái)政”也就不是問題了。但現(xiàn)實(shí)卻是,這些賣地所得都屬于預(yù)算外收入,缺乏監(jiān)管,在很多地方,土地財(cái)政成了政府大搞政績工程、形象工程的“提款機(jī)”。

        無論如何,“土地財(cái)政”絕非好事,它會(huì)讓地方政府依然迷戀高地價(jià)的狂歡,越來越依賴土地,同時(shí)它對(duì)買不起房子的人來說是一場不折不扣的噩夢。而且,在土地財(cái)政中,地方政府只是暫時(shí)受益,長久下來,這種竭澤而漁的方式會(huì)陷入危機(jī)。

        5 土地財(cái)政如何打破

        2009年9月8日美國《僑報(bào)》載文《主動(dòng)放棄“土地財(cái)政”》,重慶市副市長黃奇帆透露了調(diào)控房價(jià)的目標(biāo):讓普通家庭能用6.5年收入買一套中低檔商品房。重慶“6.5年收入買套房”的承諾,顯然比較接近國際水平,具備較高的操作性。

        5.1 以公共財(cái)政體制為目標(biāo),改革財(cái)政分稅制

        公共財(cái)政的本質(zhì)思想是取之于民,用之于民。但我國漸進(jìn)式改革下確立的財(cái)政分稅制維護(hù)了以前的既得利益者,使得地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配,財(cái)政軟預(yù)算約束問題嚴(yán)重,地方主體稅種不明確。要想改變這種狀況,我們需要在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的基礎(chǔ)上,明確各級(jí)政府職能劃分,使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等;強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識(shí),緩解軟預(yù)算約束;建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系,避免地方政府通過土地財(cái)政透支未來。

        5.2 用物業(yè)稅取代“土地財(cái)政”

        應(yīng)從房地產(chǎn)市場的制度層面入手,將一次性收取的土地租金和集中在開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)的稅收整合為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅。土地財(cái)政實(shí)際上不單單是一個(gè)物業(yè)稅的問題,它與整個(gè)稅制密切相關(guān)。在現(xiàn)有體制下,地方政府沒有舉債權(quán)與稅收立法權(quán),缺乏其他收入來源,如現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系不改革,想靠物業(yè)稅一下子拿走地方政府的大半財(cái)源,顯然是既不現(xiàn)實(shí)也無可能。

        物業(yè)稅的出臺(tái)如果能終結(jié)土地財(cái)政當(dāng)然是個(gè)好結(jié)果,就怕物業(yè)稅征了,群眾負(fù)擔(dān)加重了,高房價(jià)和土地財(cái)政的問題卻依舊解決不了。老百姓就會(huì)想,當(dāng)初買房時(shí)70年土地出讓金都已經(jīng)交足了,怎么還得交稅呢?監(jiān)管問題不解決,即便物業(yè)稅替代了土地財(cái)政,也照樣會(huì)有“其他財(cái)政”冒出來。

        5.3 重構(gòu)政績考核體制

        我國土地資源有限,現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低?!巴恋刎?cái)政”在這種現(xiàn)實(shí)國情下一定會(huì)有終結(jié)的一天。土地市場和房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷就是一個(gè)很好的見證。因此,以GDP和財(cái)政收入為標(biāo)準(zhǔn)的政績考核體制必將因在財(cái)政收入中占很大比例的“土地財(cái)政”的終結(jié)而需要重構(gòu)。只有以人為本地在關(guān)注GDP指標(biāo)的同時(shí),關(guān)注如社會(huì)保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實(shí)現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會(huì)治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo),科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧才會(huì)在地方政府官員的行為中不會(huì)成為一句空話。

        [1]李勃,張忠平.房地產(chǎn)市場價(jià)格形成中的地方政府行為分析及對(duì)策研究[J].現(xiàn)代城市研究, 2009(6):56-59.

        [2]楊智璇,班允浩.基于兩個(gè)聯(lián)盟轉(zhuǎn)換的房地產(chǎn)市場管制與反管制博弈分析[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)-天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2009(7):77-79.

        [3]古太,魏東,德萍.后房產(chǎn)時(shí)代:考量地方政府“錢袋子”[J]. 黨政干部學(xué)刊,2007(6):34-37.

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        F301.3

        B

        1672-6995(2010)02-0017-04

        2009-10-15

        林燕(1976—),女,湖南省衡陽市人,土木工程學(xué)博士,高級(jí)工程師,現(xiàn)就職于76410部隊(duì),主要從事軍隊(duì)營房規(guī)劃研究。

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