張利兆 (浙江省寧波市人民檢察院副檢察長 浙江寧波 315010)

忻佩燕 (浙江省寧波市鄞州區(qū)人民檢察院 浙江寧波 315010)

王志勝 (浙江省寧波市人民檢察院 浙江寧波 315010) ■文

完善我國檢察監(jiān)督立法的必要性問題研討

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張利兆 (浙江省寧波市人民檢察院副檢察長 浙江寧波 315010)

忻佩燕 (浙江省寧波市鄞州區(qū)人民檢察院 浙江寧波 315010)

王志勝 (浙江省寧波市人民檢察院 浙江寧波 315010) ■文

隨著近年來人們對民主法治、公平正義的需求和期待與日俱增,學(xué)界和司法界就如何加強(qiáng)檢察監(jiān)督的問題從完善權(quán)力配置、創(chuàng)新機(jī)制方法等角度進(jìn)行了一些探討和實(shí)踐,這對推動(dòng)我國法治建設(shè)具有重要意義。但對于人大有針對性的立法活動(dòng)在推進(jìn)司法改革、加強(qiáng)檢察監(jiān)督上的特殊意義,則鮮有專門、系統(tǒng)的闡述。但實(shí)質(zhì)上這個(gè)問題又是在破解法律監(jiān)督“瓶頸”制約中一個(gè)無法回避的基礎(chǔ)性問題,應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

一、從政治文明建設(shè)和國家權(quán)力運(yùn)行合理性的角度看,當(dāng)前我國的檢察監(jiān)督工作亟待加強(qiáng)

(一)我國建設(shè)政治文明的特殊性,決定了現(xiàn)階段首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)體制內(nèi)監(jiān)督力度,而體制內(nèi)監(jiān)督最為直接和具體的則是檢察監(jiān)督

經(jīng)過改革開放以來的多年發(fā)展,我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。黨的十六大以后,中央審時(shí)度勢提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明,體現(xiàn)了黨對上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的深刻洞見和把握,也體現(xiàn)了我國治國理念與方略的不斷進(jìn)步。但政治文明的構(gòu)建無疑是一個(gè)復(fù)雜的、具體的過程。我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商與民主監(jiān)督,總體上是“一元化”政治模式。眾所周知,我國的現(xiàn)代化是一種自上而下的后發(fā)型、追趕型現(xiàn)代化模式?？紤]到歷史傳統(tǒng)制約因素明顯,各地情況千差萬別,社會(huì)內(nèi)部矛盾復(fù)雜多樣,因此在當(dāng)前現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵階段,保持社會(huì)基本秩序穩(wěn)定始終是第一位的問題,政治文明建設(shè)進(jìn)程必須堅(jiān)持“體制內(nèi)優(yōu)先”和循序漸進(jìn)原則。有學(xué)者指出“能否在一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制內(nèi)建立良好的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制,關(guān)系到黨和國家的生死存亡”①謝佑平：《檢察監(jiān)督與政治生態(tài)的關(guān)系及其發(fā)展方向》,《東方法學(xué)》2008年第 2期。,其觀點(diǎn)是深刻的。胡錦濤總書記指出:“推進(jìn)政治文明建設(shè),最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”。從這三個(gè)要素各自的特征看,黨領(lǐng)導(dǎo)方式的完善和執(zhí)政能力建設(shè)以及社會(huì)主義民主的探索實(shí)踐,都是一個(gè)長期的過程,不能一蹴而就。當(dāng)前從體制內(nèi)推動(dòng)政治文明建設(shè)最為可行、穩(wěn)妥的路徑,應(yīng)當(dāng)是加快推進(jìn)依法治國,切實(shí)保障法律的統(tǒng)一、高效、正確實(shí)施,以便有效地化解社會(huì)矛盾,維護(hù)和諧公正。

加強(qiáng)體制內(nèi)監(jiān)督、保障法律實(shí)施的方式有多種,最受關(guān)注的主要有紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督和檢察監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其職權(quán)行為具有法定性主動(dòng)性、訴訟性和公開性,司法色彩濃厚,且持續(xù)、經(jīng)常進(jìn)行,因此其過程最具有規(guī)范性,其效果也最為直接和具體,最便于直接回應(yīng)社會(huì)對具體事件的公正期待,自然可以作為當(dāng)前強(qiáng)化體制內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要的具體路徑選擇。

(二)我國憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)踐狀況,決定了現(xiàn)階段推動(dòng)國家治理平衡發(fā)展的核心是適度約束行政權(quán),改革規(guī)范審判權(quán),強(qiáng)化和完善檢察監(jiān)督權(quán)

現(xiàn)代國家大多奉行“人民主權(quán)”理念,但其具體的憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)模式又各有不同。西方國家多直接實(shí)行三權(quán)分立的“外部分權(quán)”模式,我國實(shí)行人大權(quán)力下的“內(nèi)部分權(quán)”模式,即在人大權(quán)力的基礎(chǔ)上產(chǎn)生行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán),各具體權(quán)力之間相互獨(dú)立,同時(shí)均對人大負(fù)責(zé)總的看,這一憲政模式作為一種新型的政治實(shí)踐,有其獨(dú)特優(yōu)勢和歷史貢獻(xiàn),同時(shí)也處于不斷探索和完善的過程中。其中一個(gè)具體方面,就是如何使人大之下的各具體權(quán)力在其自身不斷完善運(yùn)行規(guī)則的同時(shí),使其之間的功能分工和合理制約更趨科學(xué)化,從而有效地化解社會(huì)矛盾,推動(dòng)整個(gè)國家治理朝著更為穩(wěn)定有序、公正和諧的方向發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說,這也是許多國家政治發(fā)展過程中曾經(jīng)都經(jīng)歷過的共性問題。正如學(xué)者所言,“在現(xiàn)代社會(huì),正常的國家機(jī)構(gòu)體系不僅要明確各權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)和行使范圍,還要建立起各國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力運(yùn)作的有效聯(lián)系”,但“分析我國的國家機(jī)構(gòu)構(gòu)架圖,只有人民代表大會(huì)與政府、法院、軍事機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,而缺乏政府與法院、檢察院這些同屬人民代表大會(huì)之下的平行機(jī)關(guān)之間的關(guān)系”②韓大元主編：《中國檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》,中國檢察出版社 2007年版,第 91頁。。從現(xiàn)實(shí)情況看,我國各具體權(quán)力之間的合理分工與制約關(guān)系,確實(shí)也還面臨著一些問題。

不論是我國還是西方,負(fù)責(zé)直接管理社會(huì)的行政權(quán)自古都是容易擴(kuò)張和腐敗的權(quán)力,因此現(xiàn)代國家必須首先實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的合理規(guī)范和有效制約,這在域外許多國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)踐得比較成熟,但在我國當(dāng)前卻顯得很迫切。由于我國實(shí)施的是政府推動(dòng)的追趕型現(xiàn)代化,這一過程中“強(qiáng)勢政府”的存在是必要的。但行政權(quán)在做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí),也因?yàn)槠錂?quán)力內(nèi)容多、分工細(xì)、執(zhí)行力強(qiáng)、社會(huì)控制面大,且沒有統(tǒng)一行政法典的程序性規(guī)范和約束,在實(shí)踐中也存在容易濫用、尋租等問題,已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和爭議③資料顯示,隨著我國國企轉(zhuǎn)制的深入推進(jìn)和國有資產(chǎn)管理制度的逐步完善,職務(wù)犯罪中貪污、挪用公款類案件比例逐年下降,而以 “權(quán)錢交易”為特征的賄賂犯罪所占比例則呈上升趨勢。如 2003年全國檢察機(jī)關(guān)查處的賄賂案件占全部貪污賄賂案件總數(shù)的 31.3%,2004年占32.2%,2005年占 33.6%,2006年占 39.2%,所占比例逐年上升。浙江尤為明顯,2006年賄賂案件所占比例已經(jīng)達(dá)到 69.5%。這一現(xiàn)象揭示,隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的 “國退民進(jìn)”,市場日趨活躍,競爭日趨激烈,而我國行政執(zhí)法環(huán)節(jié)依然還保有大量的直接審批權(quán)和行政監(jiān)管權(quán),面對日趨龐大和活躍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體,這些權(quán)力的外在誘惑越來越大,逐利土壤越來越肥沃,因此行政管理權(quán)和市場主體之間的“官商勾結(jié)”現(xiàn)象日漸突出,由此帶來的就是賄賂行為和行政執(zhí)法人員受賄后濫用職權(quán)、玩忽職守、放縱違法行為等的大量發(fā)生。從犯罪主體看,賄賂犯罪和瀆職犯罪發(fā)生最多的領(lǐng)域,往往就是擁有審批、許可、監(jiān)管等管理權(quán)力的行政執(zhí)法領(lǐng)域,許多地方檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪的情況都能印證這一現(xiàn)象。如湖北省檢察機(jī)關(guān) 2005年共立案偵查黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)“三機(jī)關(guān)”工作人員職務(wù)犯罪 363人,總數(shù)同比下降8.8%,其中黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)人員 71人,同比下降 17.4%;司法機(jī)關(guān)工作人員 95人,同比下降 19.8%;行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員 197人,同比上升 0.5%。在其他公務(wù)人員職務(wù)犯罪案件同比均有較大幅度下降的情況下,唯有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員職務(wù)案件不降反升,且案件數(shù)超過 “三機(jī)關(guān)”工作人員職務(wù)犯罪案件的一半 (考慮到“黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”許多黨委干部往往也都兼任行政實(shí)職,而且其職務(wù)犯罪行為也常常發(fā)生在具體行使行政管理職權(quán)的情形下,因此實(shí)際上行政執(zhí)法人員的比例會(huì)更高)。上述有關(guān)數(shù)據(jù)參見《貪污賄賂犯罪呈八特點(diǎn)窩串案增多國企人員比例降低》,載正義網(wǎng) 2007年 9月 13日,以及《我省行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪情況分析》,載 (湖北)赤壁檢察網(wǎng) 2008年 3月 5日。更多資料請參見中國職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)關(guān)于行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪問題的主題信息。。從法院審判權(quán)的運(yùn)行看,隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,近年來涉案金額巨大的經(jīng)濟(jì)糾紛或刑事案件,越來越多地進(jìn)入到作為“社會(huì)糾紛終裁者”的審判程序中來。雖然全國法院系統(tǒng)通過改革創(chuàng)新和提高法官素質(zhì),為解決糾紛矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了巨大貢獻(xiàn),但也不難發(fā)現(xiàn),囿于我國法治文化傳統(tǒng)的缺失和司法職業(yè)整體理念素養(yǎng)的現(xiàn)狀,實(shí)踐中司法不公、適用法律不平等等現(xiàn)象仍然大量存在,涉及標(biāo)的額巨大的審判、執(zhí)行不公甚至是濫用權(quán)力謀取私利的案件,以及涉罪數(shù)額巨大、情節(jié)嚴(yán)重但定罪各異、量刑不一的刑事案件,也屢屢發(fā)生,令人觸目驚心④近年來先后有武漢中院、阜陽中院、深圳中院、吉林高院等法院出現(xiàn)法官腐敗“窩案”,還有個(gè)別高級法院院長甚至最高法院法官因違法違紀(jì)受到處理。如湖南高院原院長吳振漢因受賄 600余萬元,2006年 11月被依法判處死緩,最高人民法院原副院長黃松有因貪污、受賄金額 510萬元,2010年 1月一審被依法判處無期徒刑等。。

這些情況都說明,在充分肯定我國行政權(quán)和審判權(quán)歷史貢獻(xiàn)與正確方向的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)其規(guī)范、公正行使,以推動(dòng)依法行政和公正司法這兩個(gè)“法治之輪”穩(wěn)健行駛。理論界有學(xué)者認(rèn)為:“在與人民政府和人民法院的關(guān)系上,基于政治和司法原理,人民檢察院應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,改革對人民法院的監(jiān)督”,確實(shí)有其道理⑤謝 佑平：《檢察監(jiān)督與政治生態(tài)的關(guān)系及其發(fā)展方向》,《東方法學(xué)》2008年第 2期。。從檢察權(quán)自身來看,盡管其也一樣面臨著諸多歷史和現(xiàn)實(shí)的拷問,但基于憲法對檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督權(quán)”的明確定位,以及經(jīng)過多年實(shí)踐和改革,今天的檢察權(quán)已經(jīng)與行政權(quán)和審判權(quán)形成明顯的、深刻的歷史分野,日漸具備獨(dú)立品格⑥魏臘云：《最高檢察機(jī)關(guān)及其法律監(jiān)督權(quán)力的憲政分析》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》第 61卷第 2期 (2008年 3月)。。然而觀察現(xiàn)實(shí),檢察權(quán)特別是其法律監(jiān)督職能無疑又是人大權(quán)力之下諸種具體權(quán)力中授權(quán)模糊、手段不足、潛能受制最為突出的,這顯然與應(yīng)對社會(huì)矛盾、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、推進(jìn)依法治國的要求相去甚遠(yuǎn),亟待對之予以合理加強(qiáng)。

(三)我國人大本身的權(quán)力運(yùn)行模式,決定了要實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督職能的有效延伸和具體落實(shí),就必須加強(qiáng)檢察監(jiān)督

在我國國家權(quán)力構(gòu)架內(nèi),人民代表大會(huì)被賦予了至高無上的法律地位,這是“一切權(quán)力歸人民”政治理念的法律體現(xiàn)。根據(jù)憲法和人大組織法等的規(guī)定,人民代表大會(huì)不僅享有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決議權(quán)、重大人事任免權(quán),還擁有對全部國家機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人、全體公民和社會(huì)組織是否遵守法律的監(jiān)督權(quán),權(quán)力外延極其廣泛。應(yīng)當(dāng)說,這些權(quán)力的配置和人大的法律地位是完全符合的,如果能夠充分行使,也必將有力確保我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和政治秩序的安定。但由于我國目前處于特殊的發(fā)展階段,即便已經(jīng)出臺(tái)了監(jiān)督法這樣用以保障和規(guī)范人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)形式的專門性法律,上述“權(quán)出人大、議行合一”的憲法對人大賦權(quán)模式,在實(shí)踐中也面臨著具體實(shí)施中的許多問題和困難。

我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中,制度建設(shè)宏觀決策的制定和執(zhí)行等事項(xiàng)繁多,因此人大特別是省級以上人大的立法、決議等任務(wù)繁重,而對法律執(zhí)行落實(shí)情況的監(jiān)督,則往往心有余力不足。人大的監(jiān)督權(quán)無疑是我國國家權(quán)力構(gòu)架內(nèi)法律效力最高、最具權(quán)力公信力的監(jiān)督,但實(shí)踐中除了開展一些宏觀性、統(tǒng)籌性、督導(dǎo)性的執(zhí)法檢查、評議活動(dòng)或?qū)O少數(shù)重大問題的特別調(diào)查之外,人大事實(shí)上沒有更多的精力和資源對紛繁復(fù)雜、不斷涌現(xiàn)的各種權(quán)力運(yùn)作不合法、不規(guī)范現(xiàn)象,進(jìn)行實(shí)質(zhì)性、無遺漏的監(jiān)督糾正。而且從目前我國人大的工作模式看,其多數(shù)代表構(gòu)成的非專職性、全體代表議事方式的非常設(shè)性、監(jiān)督工作的事后性等,也都決定了人大很難真正行使以具體涉法事件為對象的監(jiān)督職能。另外,從現(xiàn)代國家普遍的權(quán)力配置規(guī)律看,對絕大多數(shù)具體涉法事件的調(diào)查處理乃至法律制裁,一般均是由司法機(jī)關(guān)或具體的監(jiān)督制裁部門來實(shí)施,作為代議機(jī)構(gòu)的立法機(jī)關(guān),則不宜替代上述機(jī)關(guān)或者直接指令其執(zhí)行自己的意見應(yīng)當(dāng)說這已經(jīng)是當(dāng)代各國政治和法律界的共識,也是監(jiān)督法的制定在歷經(jīng)多年研討、醞釀之后,最終并未將個(gè)案監(jiān)督納入其中的重要緣由。綜合以上分析我們不難得出結(jié)論,在當(dāng)前和未來相當(dāng)長一段時(shí)期,我國人大除憲法監(jiān)督外其他監(jiān)督職能的諸多目標(biāo),必須經(jīng)由與其相銜接、相配合的具體監(jiān)督方式,才能得以有效實(shí)現(xiàn)。而從路徑創(chuàng)設(shè)和選擇的成本角度考慮,以具體案件為對象,具有公開、剛性程序特征和司法強(qiáng)制力量的檢察監(jiān)督,無疑就是比較穩(wěn)妥、合適的選擇。

二、從法律的本質(zhì)特征和作用看,加強(qiáng)檢察監(jiān)督的重要前提是完善檢察監(jiān)督的法律規(guī)范

應(yīng)當(dāng)說,加強(qiáng)檢察監(jiān)督工作的路徑是多樣的,首先需要檢察機(jī)關(guān)自身發(fā)揮主觀能動(dòng)性,立足現(xiàn)有條件加強(qiáng)探索創(chuàng)新。但鑒于檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性、特殊性和現(xiàn)實(shí)中面臨的諸多實(shí)際困難,在新的形勢下我們也應(yīng)當(dāng)更加重視完善檢察監(jiān)督的立法問題。

(一)從法律作為社會(huì)關(guān)系規(guī)范準(zhǔn)則的角度看,檢察監(jiān)督的“有法可依”問題還需要進(jìn)一步解決

檢察監(jiān)督和其他法律執(zhí)行活動(dòng)一樣都是一種特殊的社會(huì)活動(dòng),它以國家機(jī)關(guān)為行使主體,其前提是建立一定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織并設(shè)定其職責(zé)權(quán)限,其內(nèi)容則是發(fā)現(xiàn)并糾正違反法律的行為,并向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告法律執(zhí)行和監(jiān)督情況的信息。所有這些活動(dòng)都具有特殊的嚴(yán)肅性和重大社會(huì)影響,因此既不能恣意而為,也不能因沒有法律授權(quán)而致使無所作為,而是必須以科學(xué)、嚴(yán)密、可行的法律規(guī)范體系作為依據(jù)和保障。

就檢察監(jiān)督而言,客觀上看,雖然我國法律很早就已經(jīng)明確了法律監(jiān)督職能的憲法地位和基本職權(quán)設(shè)置,但規(guī)定其具體權(quán)責(zé)、監(jiān)督程序和保障方法的法律規(guī)范,卻常常是原則性、粗線條、含混不清乃至相互矛盾的,而這些又恰恰是檢察監(jiān)督活動(dòng)最直接、最重要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從這一意義上看,我國檢察監(jiān)督“有法可依”的問題事實(shí)上還沒有完全解決,相關(guān)立法還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)我國特殊的公共權(quán)力歷史傳統(tǒng)和成文主義法律傳統(tǒng),決定了檢察監(jiān)督工作的深入發(fā)展更需要明確完備的法律規(guī)范作保障

我國有著長期的集權(quán)政治傳統(tǒng),形成了相對穩(wěn)定、自上而下的社會(huì)治理模式。歷史上,這種模式崇尚統(tǒng)一的典章制定和執(zhí)行,各級官吏則主要依據(jù)以相對固定的儒學(xué)知識和價(jià)值體系為對象的科舉取仕制度加以任命,以確保法律和制度的執(zhí)行不偏離國家權(quán)力 (古代當(dāng)然是“皇權(quán)”)的要求?？陀^上看,我國當(dāng)代大多數(shù)公務(wù)人員包括司法人員均是經(jīng)由自上而下的設(shè)置或招錄、任命產(chǎn)生,而非來自選舉,其承擔(dān)的也多是“事務(wù)官”職能,因此歷史上“上下一體”的文官制度因子也難以在短期內(nèi)完全消除,從而造成“上面沒明確、下面不能動(dòng)”的執(zhí)法習(xí)慣和制度性的保守主義色彩,使得“上命下從”等觀念得到強(qiáng)化,滲透到許多公務(wù)人員的思想中。在這種背景下,如果沒有相對明確的檢察監(jiān)督法律依據(jù),檢察機(jī)關(guān)大多是很難開展各種有利于司法公正的監(jiān)督實(shí)踐和機(jī)制創(chuàng)新的,因?yàn)檫@些行為往往也意味著“于法無據(jù)”甚至可能是 “違法”監(jiān)督,自然有其 “風(fēng)險(xiǎn)性”⑦關(guān)于檢察改革的 “良性違法”問題,何勤華教授在其《中國檢察制度三十年》一文中有精辟闡述,“我們應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)視角去認(rèn)識一線實(shí)踐部門的改革。一方面,它為檢察制度的科學(xué)發(fā)展積累了可資借鑒的豐富經(jīng)驗(yàn),為最高檢察機(jī)關(guān)全面推行改革去除了不少的障礙。但另一方面,司法創(chuàng)新也往往是雙刃劍,超出現(xiàn)行法律框架的創(chuàng)新時(shí)有發(fā)生,這些‘越軌行為’對正在形成的法治理念造成了不容忽視的負(fù)面影響,即使是所謂的‘良性違法’也同樣如此”,因此“盡量避免違法的創(chuàng)新改革舉措,促使檢察制度步入成熟的改革時(shí)期,必定是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)”。何教授的見解固然包含了建議一線司法機(jī)關(guān)在推行改革創(chuàng)新時(shí)要秉持慎重態(tài)度,但我們也不難從中引申出更深層次的理解,那就是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、整個(gè)國家都面臨制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的情況下,若要最大程度地減少實(shí)踐中的 “違法創(chuàng)新”現(xiàn)象,國家立法就應(yīng)當(dāng)保持足夠的活力和敏銳性,必須適時(shí)加強(qiáng)和完善相應(yīng)的法律規(guī)范,以自上而下的方式統(tǒng)領(lǐng)、引導(dǎo)實(shí)踐中的法律執(zhí)行和創(chuàng)新。引述觀點(diǎn)參見何勤華、張進(jìn)德：《中國檢察制度三十年》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第 4期。。

從司法模式的角度看,雖然近代以來我國法律制度基本完成了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,但仍然遵循成文法主義,不鼓勵(lì)司法官員的主動(dòng)創(chuàng)造,司法職業(yè)更像是為執(zhí)行既有法律而設(shè)置的專業(yè)事務(wù)官,正如日本學(xué)者所言,司法官只是一種“公務(wù)員”⑧【日】大木雅夫：《比較法》,范愉譯,法律出版社 1998年版,第 33頁。。在缺乏明確、完備的法律規(guī)范授權(quán)的情況下,司法官員特別是法官往往不會(huì)做出相應(yīng)判斷結(jié)論,即使面臨社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要并有積極的輿論支持和司法官個(gè)人的“內(nèi)在同意”,其公開的職務(wù)行為在總體上卻也仍然傾向于回避風(fēng)險(xiǎn)、消極應(yīng)對,從而導(dǎo)致司法層面上的“社會(huì)管理創(chuàng)新”舉步維艱。如實(shí)踐中備受關(guān)注的公益訴訟問題,在法律對檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的具體范疇未明確界定的情況下,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的問題即被法院以“于法無據(jù)”為由制度性地拒之門外,造成大量侵害公共利益的現(xiàn)象無法通過法律途徑加以有力的監(jiān)督糾正。回到檢察機(jī)關(guān)自身,情況事實(shí)上也類似,受制于同樣的歷史傳統(tǒng)影響與法律制度模式,以及“法院終裁”的司法原則,在國家法律對某一問題未加明確和具體化的情況下,檢察人員大多也容易做出“無權(quán)”的理解,從而更強(qiáng)化了實(shí)踐上的被動(dòng)性和保守主義。因此,無論是希望推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)自身加強(qiáng)法律監(jiān)督工作,還是希望其他公共權(quán)力更加順利地接受法律監(jiān)督,完善相關(guān)立法恐怕都是繞不過去的問題。

三、從適應(yīng)新時(shí)期新任務(wù)的要求和落實(shí)新一輪司法改革精神的需要看,加強(qiáng)權(quán)力制約、維護(hù)社會(huì)公正從根本上離不開人大對檢察監(jiān)督工作的針對性立法

(一)新形勢下只有進(jìn)一步完善立法,才能為最大程度地破解檢察監(jiān)督的“瓶頸”制約提供制度保障

作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),人民檢察院恢復(fù)重建三十年來,通過依法查處職務(wù)犯罪、履行批捕起訴職能和加強(qiáng)訴訟監(jiān)督,有力地維護(hù)了法制統(tǒng)一和權(quán)威,保障了司法公正和社會(huì)公平正義,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。但也必須看到,隨著時(shí)代的不斷發(fā)展,檢察監(jiān)督的對象和環(huán)境也在發(fā)生著前所未有的變化,這一工作在某些方面依然與人民群眾的新要求、新期待不相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的同時(shí),我國的社會(huì)矛盾形勢也演變到了一個(gè)新階段,以群體性事件為代表的執(zhí)法權(quán)力與社會(huì)公眾的沖突事件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢,某些過去習(xí)慣使用的處理方式特別是在法律上有爭議的處理方式,在事件解決過程中效果不佳,公共權(quán)力的公信力持續(xù)出現(xiàn)危機(jī)。這一情形表明,新的形勢下應(yīng)當(dāng)更加重視從制度上探索完善社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)和方式,高度重視司法公正的特殊意義,努力將執(zhí)法權(quán)力納入依法、規(guī)范行使和便于進(jìn)行司法救濟(jì)的渠道,加強(qiáng)對執(zhí)法權(quán)力行使的監(jiān)督和對涉及執(zhí)法權(quán)力的糾紛的司法解決過程的監(jiān)督,切實(shí)發(fā)揮司法機(jī)制的“疏導(dǎo)器”、“減壓閥”作用,以便最大程度地化解矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。

應(yīng)當(dāng)說,多年來全國檢察機(jī)關(guān)按照中央關(guān)于司法改革的統(tǒng)一部署,也一直在加強(qiáng)創(chuàng)新探索,取得了有目共睹的階段性成果。但實(shí)事求是地講,這些創(chuàng)新探索在具體效果上是有差異、分層次、不均衡的。比如,在和其他部門權(quán)力不直接發(fā)生沖突的“非博弈性”領(lǐng)域 (如督促起訴、法律監(jiān)督說理等),檢察體制機(jī)制的改革基本上比較順利,效果也較為明顯。但在面臨和其他部門權(quán)力直接博弈的領(lǐng)域,如對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送立案涉嫌刑事犯罪案件的監(jiān)督問題、民行公益訴訟與執(zhí)行監(jiān)督問題等,檢察機(jī)關(guān)的探索和嘗試則面臨比較大的外部制約因素甚至是 “壁壘”。在近年來國家對檢察工作“人、財(cái)、物”支持力度不斷加大、檢察機(jī)關(guān)人員經(jīng)費(fèi)瓶頸逐漸破解的情況下,這一以權(quán)力博弈為特征、以法律賦權(quán)為界限的外部“壁壘”,已經(jīng)開始上升為檢察工作的主要瓶頸之一,越來越明顯地影響到監(jiān)督的總體效果,國家立法滯后對檢察監(jiān)督功能有效發(fā)揮的制約和阻礙問題日益凸顯⑨近年來,檢察監(jiān)督面臨的實(shí)際困難及其完善路徑問題日益受到全國“兩會(huì)”的關(guān)注。除了早在 1999年全國 “兩會(huì)”上就有近兩百名人大代表提出 5個(gè)議案,呼吁修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,盡快解決民事行政訴訟監(jiān)督機(jī)制薄弱的問題之外,2004年全國 “兩會(huì)上又有一百多名人大代表聯(lián)名呼吁“完善立法,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,發(fā)揮其保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的作用”。而在 2009年初的全國“兩會(huì)”上,不少代表委員更加明確、直接、有針對性地呼吁修改或制定有關(guān)法律,從根本上加強(qiáng)檢察監(jiān)督工作。清華大學(xué)周光權(quán)教授提出了《關(guān)于修改刑事訴訟法強(qiáng)化檢察監(jiān)督的議案》,中國人民大學(xué)湯維建教授則建議制定專門的《人民檢察院監(jiān)督法》,指出 “檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),必須把功夫下在監(jiān)督上,加大對執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、司法腐敗問題的查處力度,真正擔(dān)負(fù)起法律賦予檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任。但是,目前檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)卻只有零散的立法規(guī)定,而缺乏系統(tǒng)的具有可操作性的法律可以依循。這在一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮”,并指出“檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)容涉及廣泛,不是訴訟法所能涵蓋的。所以,需要制定一部專門的 ‘人民檢察院監(jiān)督法’來統(tǒng)一檢察監(jiān)督中的共同問題和操作程序,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律”。這些具體情況顯示出,在社會(huì)矛盾態(tài)勢復(fù)雜化和司法角色越來越無法回避的當(dāng)前,檢察監(jiān)督的規(guī)范與保障問題事實(shí)上已逐漸超出了檢察機(jī)關(guān)自身的本位范疇,成為了國家生活中的重要議題之一。檢察監(jiān)督滯后于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的期待,越來越突出地反映到了國家立法層面上,逐漸聚焦在應(yīng)否和如何制定專門的檢察監(jiān)督法律文件的問題上。這清楚地反映了我國當(dāng)前社會(huì)矛盾的一種演化趨勢,也體現(xiàn)了社會(huì)思潮中對公正執(zhí)法、制約權(quán)力、厲行法治等的一種意識積累與預(yù)期。有關(guān)內(nèi)容參見盛瑾：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的立法問題：修改完善〈人民檢察院組織法〉的建議》,載《檢察實(shí)踐》2000年增刊;林世鈺：《100余代表聯(lián)名提交議案呼吁完善立法》,載中國法院網(wǎng) 2004年 3月 15日;以及正義網(wǎng) “2009年兩會(huì)特別報(bào)道”,載正義網(wǎng) “專題頻道》時(shí)政專題》2009年兩會(huì)》檢察要聞”。。

(二)從司法改革的本質(zhì)內(nèi)涵和司法效果的實(shí)現(xiàn)規(guī)律看,只有進(jìn)一步完善立法,檢察改革與法律監(jiān)督工作才能得以深入推進(jìn)和正確開展

司法改革本質(zhì)上是我國社會(huì)治理模式改革與現(xiàn)代化的一部分。社會(huì)治理模式的改革與現(xiàn)代化,目標(biāo)在于建立科學(xué)分工、良性運(yùn)行、有充分的自我調(diào)適能力的政治制度與法律秩序,以確保公正高效地解決社會(huì)矛盾,在兼容社會(huì)活力與社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,推動(dòng)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。從司法改革的社會(huì)動(dòng)因和社會(huì)期待上看,其最終目標(biāo)也應(yīng)是如此⑩從當(dāng)代政治學(xué)和社會(huì)學(xué)視角來看,社會(huì)“治理”(govern)并非屬于“政府”(government)專有,決不簡單等同于“政府管治”,“執(zhí)政黨與政府以外的社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人參政議政、公民平等參與公共事務(wù)、居民自治與互助、公民依憲監(jiān)督、依照民意與聽證會(huì)立法”以及 “司法部門監(jiān)督行政”,共同構(gòu)成了現(xiàn)代法治社會(huì)中“社會(huì)治理”的內(nèi)涵。不難看出,司法的角色在現(xiàn)代社會(huì)治理中是必不可少的。有關(guān)引述參見：【美KennethLieberthal(李侃如博士)著《治理中國：從革命到改革》(《GOVERNINGCHINA：FROMREVOLUTION,THROUGHREFORM》),胡國成、趙梅譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社 2010年版,序言,第 3頁。。新的司法改革意見突出強(qiáng)調(diào)了對權(quán)力的制約問題,這也決定了對新一輪司法改革成功與否的評價(jià),必然要涉及到在司法領(lǐng)域能否有效實(shí)現(xiàn)相關(guān)權(quán)力的科學(xué)配置與運(yùn)行,而這一問題的本質(zhì)則是各個(gè)司法主體的公共角色定位是否科學(xué)、準(zhǔn)確,以及法律賦予其實(shí)現(xiàn)角色價(jià)值的職權(quán)與責(zé)任是否匹配和平衡。

司法改革的這一本質(zhì)內(nèi)涵,實(shí)際上也從一個(gè)側(cè)面揭示了司法效果的實(shí)現(xiàn)規(guī)律。司法效果的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)多維的、偶然與必然相結(jié)合的過程,微觀的、個(gè)案的、動(dòng)態(tài)的司法效果,很大程度上是通過司法人員個(gè)體的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)行為體現(xiàn)出來的,而宏觀的、整體的、終極的司法效果,則是通過司法制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行體現(xiàn)出來的。人們?nèi)粘＝佑|和評價(jià)的多是前者,而真正具有決定意義的則是后者。因此就其內(nèi)容而言,司法改革實(shí)際上包括內(nèi)外兩個(gè)層次,在內(nèi)部是工作機(jī)制模式、司法職業(yè)素質(zhì)養(yǎng)成方法等的改革,在外部則是司法機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)責(zé)設(shè)置以及各司法主體之間的權(quán)力關(guān)系安排。從上述司法改革的本質(zhì)內(nèi)涵和司法效果的實(shí)現(xiàn)規(guī)律上看,司法權(quán)的外部改革才是問題的根本,因?yàn)檫@一“外部性”因素最終決定了各司法主體實(shí)現(xiàn)角色價(jià)值的正當(dāng)性基礎(chǔ)和合法能力。內(nèi)部改革可以通過有意識的自我探索來達(dá)到目的,甚至部分司法人員良好的個(gè)人素養(yǎng)也有助于在一定程度上實(shí)現(xiàn)司法公正,但外部改革的實(shí)質(zhì)是各司法機(jī)關(guān)之間科學(xué)的職責(zé)劃分和權(quán)限重整,其目標(biāo)僅通過某一司法機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部努力無法實(shí)現(xiàn),同時(shí)也在很大程度上影響和制約著內(nèi)部改革的力度與效果,限制著司法人員良好素養(yǎng)的充分發(fā)揮。

檢察權(quán)作為一項(xiàng)國家基本權(quán)力,其基于自身發(fā)展完善的需要而推行的改革,是我國司法改革的重要組成部分。但從當(dāng)前檢察改革推進(jìn)和檢察權(quán)運(yùn)行的實(shí)際效果看,檢察監(jiān)督職能發(fā)揮不充分的根源主要還是在于外部改革的不到位,在于既有法律體系賦予其發(fā)揮司法領(lǐng)域中“公共利益代表者”??何謂公共利益以及何種機(jī)構(gòu)可以代表公共利益,學(xué)界并無定論,各國各地區(qū)的制度模式也有不同。從司法層面上看,我國檢察機(jī)關(guān)是憲法賦權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施從某種意義上講也是一種特殊的公共利益,隨著近年來檢察機(jī)關(guān)開展民事督促起訴、維護(hù)公共利益的實(shí)踐探索,以及關(guān)于如何在司法層面上維護(hù)公共利益的研究探討漸趨熱烈,人們越來越傾向于賦予檢察機(jī)關(guān)以更廣泛的職權(quán)特別是公益訴訟權(quán),以更有力地保護(hù)國有資產(chǎn)、資源環(huán)境和社會(huì)弱勢群體利益。而從域外各國或地區(qū)的司法制度看,在司法領(lǐng)域直接負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)公益職責(zé)的國家主體,大多也是檢察機(jī)關(guān)。樊崇義教授認(rèn)為,從程序法的角度來看,公共利益應(yīng)當(dāng)包含社會(huì)的安全與秩序、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)利益、道德利益和可持續(xù)發(fā)展的利益以及當(dāng)事人的利益,并指出“我國檢察機(jī)關(guān)是與公共利益緊密聯(lián)系在一起的,公共利益的維護(hù)就是我國檢察機(jī)關(guān)的最終目標(biāo)”,這一見解能夠給予我們不少啟發(fā)。參見《溯本正源：辨析中國特色檢察制度基本原理——訪 〈檢察制度原理 〉主編、中國法大學(xué)教授樊崇義》,載《檢察日報(bào)》2009年 12月 29日。的規(guī)范性、保障性手段不足,開展檢察監(jiān)督的具體途徑、方式和程序措施還比較單一、薄弱。如當(dāng)前較受關(guān)注的檢察長列席審委會(huì)、檢察機(jī)關(guān)對量刑的監(jiān)督等問題,各地雖然已經(jīng)逐步開展了實(shí)踐摸索,但由于統(tǒng)一上位法律的缺位或規(guī)定得模糊籠統(tǒng),各地檢察機(jī)關(guān)的積極性、實(shí)踐措施以及法院的態(tài)度、監(jiān)督的效果等也千差萬別,呈現(xiàn)出一定程度上的混亂局面。這一情形,我們不妨稱之為檢察改革的“外部性”現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的根源,實(shí)際上就是關(guān)于檢察監(jiān)督職能的國家立法未臻完備,導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)面臨一些有認(rèn)識分歧的具體問題時(shí),無所適從、無以“發(fā)力”,而檢察機(jī)關(guān)本身對改變此種現(xiàn)狀卻又無能為力。在這種情況下,作為國家立法機(jī)關(guān)和檢察監(jiān)督的上位監(jiān)督職能的擁有者,人大適時(shí)加強(qiáng)和完善檢察監(jiān)督的針對性立法,其意義不僅在于可以賦予檢察機(jī)關(guān)必要的法律監(jiān)督權(quán)限,還在于可以明確其行使法律監(jiān)督權(quán)的具體方式和程序,規(guī)定其違法監(jiān)督或者怠于履職的責(zé)任,促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法正確實(shí)施監(jiān)督,同時(shí)也在于可以有效預(yù)防、減少檢察機(jī)關(guān)自行開展監(jiān)督探索中有可能產(chǎn)生的偏頗性、混亂性,確保檢察改革和法律監(jiān)督工作沿著合法、正當(dāng)?shù)穆窂酵七M(jìn),從深層次上保障司法公正的實(shí)現(xiàn)。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?