□ 張 良

國家政權建設的實質是“國家一體化”與“國家合法性”的雙重建設。①徐勇提出現(xiàn)代國家建構（國家政權建設）是民族-國家與民主-國家的雙重建構。前者是現(xiàn)代國家的組織形式，以主權為核心；后者是現(xiàn)代國家的制度體系，以主權在民為合法性基礎。本文提出的“國家一體化”、“國家合法性”的雙重建設得益于這些啟發(fā)。具體論述可參閱徐勇：《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構》，《東南學術》，2006年第4期?！皣乙惑w化”，即將國家權力與權威的觸角延伸、下沉到基層社會，消除地方割據(jù)性、多元化權威，實現(xiàn)對基層社會資源的有效汲取，并形成嚴密的行政監(jiān)控能力和強有力的動員能力。近代以來，國家政權一直試圖下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村資源的有效汲取。建國之后的人民公社制度、改革開放以后的“鄉(xiāng)政村治”都有效地將鄉(xiāng)村社會之中分散的權威、資源、認同整合到國家政治體系之中來，成功地實現(xiàn)了國家“汲取式整合”。但是，這種整合方式都有其內在限度，忽視了“國家合法性”。國家政權建設不是國家單方面“汲取”受益的過程，其合法性來自于為公民的民主權利提供界定和保護，來自于國家為民眾提供公共服務、安全秩序、公共規(guī)范等基本的公共服務。②張靜：《國家政權建設與鄉(xiāng)村自治單位—問題與回顧》，《開放時代》，2001年第9期。在此文中張靜教授對國家政權建設進行了文獻梳理和規(guī)范性探討。這就是國家整合的另一種方式——“服務式整合”。稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革正是圍繞著從“汲取式”整合到“服務式”整合轉變這一中心線索展開的。

一、人民公社制度：國家“汲取式”整合的績效與限度

1949年，中國共產黨領導中國人民掃除了殖民侵略，結束了中國四分五裂的政治局面，從而初步完成了民族國家建構的雛形。新中國成立以來，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的使命感使得國家領導人選擇了工業(yè)化和城市化先發(fā)展的戰(zhàn)略。作為后發(fā)國家的中國，其工業(yè)化積累只能通過內部積累實現(xiàn)，即通過國家政權的“有規(guī)劃的社會變遷”主導工業(yè)化建設。其主要做法是從農業(yè)、農村抽取資源支撐國家的工業(yè)化和城市化建設。為了從鄉(xiāng)村有效地提取資源，國家需要將無數(shù)分散的農村和農民組織起來，國家先后實行農業(yè)的合作化、集體化，并最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立了人民公社制度。

（一）人民公社制度：國家一體化整合的有力工具

人民公社制度的最大特點是“一大二公”、“政社合一”、“黨政不分”和“全能主義”。從國家一體化建設的角度來講，這一時期的國家政權建設取得了空前的成績。從汲取方面來講，國家政權可以繞過個人直接從公社組織之中提取資源，既增加了汲取的隱蔽性、減少了農民的不滿與反抗，又降低了國家的汲取成本；從動員方面來講，通過“工作隊”、“政治動員”、“社會主義教育運動”等形式①關于人民公社時期政治動員的文章可以參見徐勇《：“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制》《，華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2007年第5期。，把廣大農民動員到現(xiàn)代國家體系之中來，將國家的意志和意識形態(tài)灌輸?shù)睫r民的思想深處，保證國家的行政命令和任務暢通無阻地實施；從整合的角度，人民公社制度實行“組織軍事化、生活集體化、行動戰(zhàn)斗化”，強化了農民的“公社成員身份”，弱化了其“家庭成員身份”，將農民的生活、生產、教育、服務高度集體化、統(tǒng)一化、標準化；從行政監(jiān)控的角度看，人民公社實行“三級所有，隊為基礎”，從而建立起了從國家到公社，再到生產大隊和生產隊的準科層官僚體制，把農民的私人生活和公共生活毫無保留地置于國家的監(jiān)控之中?？傊?，人民公社制度控制了農民的所有生產、生活資源，進而支配了農民的行動和思想，產生了強大的動員與整合能力，將國家的意志、命令和任務暢通無阻、準確無誤地輸入到廣大農村，確保了國家政治一體化和國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的國家戰(zhàn)略。還有一點，人民公社制度標志著國家政權成功地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級納入到國家官僚體系，鏟除了中國傳統(tǒng)的國家經紀體制和贏利型經紀人。就以上而言，人民公社制度無疑有著積極的意義。

（二）整合的限度：人民公社制度的合法性危機

人民公社制度在徹底瓦解鄉(xiāng)村的“權力文化網絡”，斬斷鄉(xiāng)村社會的歷史聯(lián)系的同時，將國家的法律、法規(guī)和政策運用政治權力、政治動員的生硬地灌輸?shù)洁l(xiāng)村社會，無法扎根于鄉(xiāng)村社會的土壤之中。②吳理財《：村民自治與國家政權建設》《，學習與探索》，2002年第1期。在此文中吳理財教授運用杜贊奇的“權力的文化網絡”對人民公社制度的失敗進行了深入的分析。誠如杜贊奇所言：現(xiàn)代化的國家政權如果完全忽視了這一文化網絡中的資源，而企圖在文化網絡之外建立新的政治體系，其結果不免是徒勞的。這些決定了人民公社制度的動員整合有著內在的限度與局限。

1、“機械式整合”無法產生心理認同。從公社的層面來看，他之所以能夠將農民整合動員到一起并服從國家的計劃安排，并非是基于人們彼此之間的相互依賴、相互聯(lián)系，主要是因為人民公社組織控制著農民生產生活和生存發(fā)展的必須資源，從而可以對社員產生強大的支配能力，并通過政治運動、政治權力運作、意識形態(tài)灌輸?shù)鹊日戏绞桨压绲母鞣N的生產、組織、人員要素強制生硬地粘連在一起，屬于“機械式整合”。這是一種低級的整合，無法使得人們對公社產生心理認同與歸屬感；從國家的層面來看，“三級所有，隊為基礎”有嚴重的封閉性，強調公社將農民組織起來直接面對國家，而各個公社之間卻缺少橫向的社會交往、經濟聯(lián)系，各個社區(qū)之間就像一個個孤立、分散的細胞，維維尼·舒（Vivi-enne Shue）將其成為“蜂窩結構”（Honeycomb）①Vivienne Shue，The Reach of the State：Sketchesof the Chinese Body Politic（Stanford：Stanford University Press，1988）；Vivienne Shue“，State-Society Relationsin Rural China”，Remaking Peasant China，Jorgen Del-man Clemens StubbeOsteraard and Flemming Christians-en（eds.），（Denmark：AarhusUniversity Press，1990），pp.60-76.轉引自項繼權《：農村社區(qū)建設：社會融合與治理轉型》《，社會主義研究》，2008年第2期。在此文種項繼權教授借用涂爾干的“機械團結”和“有機團結”對我國改革開放前后的社會整合進行了深入獨到的分析。，這樣的整合方式雖然能夠強化國家對公社的縱向權力，但卻肢解了社會之間橫向聯(lián)系，難以將各個公社形成有機整合起來、形成合力。

2、“政社合一”制約著社會的自主創(chuàng)新?！罢绾弦弧?，即生產組織和政權組織一體化，他將行政官僚體制運作中命令-服從的運行方式照搬到經濟生產發(fā)展當中來，完全不顧農業(yè)經濟發(fā)展規(guī)律，忽視社會發(fā)展的自主性。農民喪失了生產經營自主權和對勞動產品的支配權，農民甚至沒有勞動力自由流動的權利。由于政權組織嚴格掌握著生產組織生產、分配等各個環(huán)節(jié)的經濟資源，并具有生產、生活、教育等“全能主義”式的功能，這就使得農民與公社之間形成了支配-服從、庇護-依附的關系，農民根本沒有退出公社的權利與自由，農民對公社幾乎沒有說“不”的權利，這就嚴重制約著人們的自由、自主與創(chuàng)新精神和能力的發(fā)展，既不利于經濟發(fā)展與社會進步，也不利于培養(yǎng)農民民主、平等、自由的價值理念，制約著政治發(fā)展和民主國家的建構。

3、“黨政不分”導致公社權力高度集中。公社體制基本上實行黨的一元化領導，廣大農民幾乎沒有參與公社領導人選舉和公社公共事物管理決策的權利。人民公社管理體制純粹是一種自上而下的集權管理，而忽視了地方性的知識與需求。第四，如果從人民公社制度的汲取方式來看，根據(jù)有關資料，1952—1986年間，國家從農業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農業(yè)為國家繳納的稅收1044.38億元，兩項合計6868.12億元，相當于同期全民所有制非農企業(yè)固定資產原值的4/5。②吳理財《：村民自治與國家政權建設》《，學習與探索》，2002年第1期。這種“抽農補工”、“以農支城”的強大汲取方式，使得農民的生產生活一直徘徊在貧困的邊緣；而且農民也喪失了作為勞動力自由流動的權利，只能被束縛在公社從事農業(yè)生產，而沒有從事其他產業(yè)或進城務工的機會，進而導致了勞動力在土地上的堆積和勞動生產率的低下，形成了農業(yè)“過密化”。這些最終造成了中國工業(yè)與農業(yè)、城市與農村發(fā)展嚴重不均衡的城鄉(xiāng)分治的二元結構，對我國經濟的發(fā)展產生了深遠的影響。

總體說來，這一時期的人民公社制度主要是側重將分散的農民整合、動員到國家結構體系之中來，以方便對其汲取與監(jiān)控，即所謂的“國家一體化建設”；但是在改善農民的生活水平、提高人們的生活質量方面，尤其是賦予農民更多的民主、自由、平等的權利方面卻幾乎沒有什么作為，農民對國家合法性認同不斷降低。正是基于此，人民公社制度在經歷了二十多年后開始退出歷史舞臺。

二、“鄉(xiāng)政村治”體制：“重汲取、輕服務”的延續(xù)

改革開放以后，農村實行了以家庭聯(lián)產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革，與此經濟基礎相適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級逐漸開始了“撤社建鄉(xiāng)”。1982年12月修改后的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府”；第110條規(guī)定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此開啟了“鄉(xiāng)政村治”農村基層治理模式。

（一）“鄉(xiāng)政村治”：基層政權合法性的恢復

“鄉(xiāng)政村治”實行“政社分開”，增強了社會的自主性，是一次國家與鄉(xiāng)村社會關系的重構，對于培育農村市場和發(fā)展鄉(xiāng)村民主有著深遠的影響和意義。特別是家庭聯(lián)產承包制度調動了廣大農民的生產積極性，農村的經濟得以迅速發(fā)展，農民的生活水平也相應地有較大提高。第一，家庭聯(lián)產承包責任制使得農民有了生產經營自主權和對勞動產品、勞動力自由支配的權利，農民的生產資料和生活資料有了最基本的保障，減少了對國家和集體的依附，從而增強了農民行為和思想的自由。特別是農村市場經濟的發(fā)展，市場邏輯和商品主義法則不斷強化著農民的個體意識，農民的價值觀日益理性化、世俗化，有了民主、自由、平等的公民意識。第二，1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》和1998年修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民自治的關系，即“指導——協(xié)助”的關系，特別是修訂后的組織法還特別強調了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預村民自治范圍內的事項。這些都從國家法律制度上保障了農民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本公民權利。第三，“鄉(xiāng)政村治”格局之下的村民自治尊重地方性的知識和“權力文化網絡”，注重國家、現(xiàn)代性與地方性傳統(tǒng)的對接、相互融合、相互滲透，國家在這個過程之中引導、利用傳統(tǒng)的“權力文化網絡”，而地方也獲得了更多的自主權、自由權和自治權。

（二）“重汲取、輕服務”：“鄉(xiāng)政村治”體制的限度

“鄉(xiāng)政村治”在實踐運行之中仍然存在著一些不完善的地方，可謂“剪不斷，理還亂”。例如，由于在事權、財權不對稱的財稅體制和壓力型行政體制的雙重壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政機構、行政人員不斷膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，很多地方都淪為了“吃飯財政”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同縣級政府直屬單位的“條塊分割”肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力和職能完整性；黨政權力過于集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本被架空和虛置，從而導致對鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度集中的權力缺乏監(jiān)督機制和制約機制；很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導人還是來自于縣級政府的任命或內定，權力來源缺乏民意基礎；村民自治培育之下的農民民主意識和參政議政的意識不斷增強，甚至向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級蔓延，而現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制尚未形成制度化的參與渠道將農民的民主訴求納入體制之中來。其中最為突出的表現(xiàn)為以下兩個方面：

1、“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的準行政化。雖然法律上規(guī)定了鄉(xiāng)、村之間為指導-協(xié)助的關系，但是由于人民公社時期對鄉(xiāng)村行政命令式管理思維和管理方式的慣性延續(xù)以及壓力型行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為了及時、足額完成上級的各項任務，仍然習慣于將村民委員會視為自己的下屬并將作為自己的“一條腿”，對村里的人事、組織和管理進行干預。這種“準行政化”嚴重制約著村民自治績效的發(fā)揮，甚至有些地區(qū)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”只是流于形式，村民并沒有獲得真正完整的自治權利?！班l(xiāng)政”與“村治”之間的這種準行政化關系源于“國家一體化”建設與“國家合法性”建設的內在緊張，因為這個時期的國家政權建設更加偏重于將農村的經濟資源汲取整合到國家體系之中來，繼續(xù)支持國家優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的戰(zhàn)略目標，因此鄉(xiāng)村的準行政化關系是由國家“汲取式”的整合方式所決定的。

2、“重汲取、輕服務”的延續(xù)：財稅體制和壓力型體制的產物。在事權、財權不對稱的財稅體制和壓力型行政體制的雙重驅動之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重汲取、輕服務?！胺衷畛燥垺必敹愺w制和“分稅制”改革逐漸強化了各級政府的自利性與地方性，出于理性人追求自身財政收益的最大化的目的，上面各級政府把財權上收、事權下沉。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型行政體制和自身利益的雙重驅動之下，不得不紛紛擴張機構，增加機構人員，以順利、按時、足額完成上級分配的各種任務（特別是稅收任務）和應付上級的目標績效考核。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府并沒有取得與事權對等的財權，對此他們采取的應對措施是“開源節(jié)流”?！伴_源”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把財政負擔轉嫁到底層的農民身上，巧立名目，亂攤派、亂收費、亂集資，千方百計地從農民身上榨取各種稅費；“節(jié)流”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共產品和公共服務方面基本上采取“不作為”或“消極作為”的做法。以上兩個方面的綜合作用使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重汲取、輕服務，農民的負擔不斷加重，各地農民的反抗活動也屢見不鮮，嚴重影響了農村社會的穩(wěn)定，削弱了國家政權在基層鄉(xiāng)村的權威與認同。①張良：《后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉型與建構》，《地方財政研究》，2009年第7期。

縱觀改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制和村民自治的發(fā)展，國家仍然通過鄉(xiāng)村治理體制的稅費征收保證了國家對農村資源的汲取與整合，進一步支撐著國家工業(yè)化和城市化建設；盡管農民已經有了土地承包權和相應的生產經營權、勞動力自由流動權，生活水平獲得了很大的提高。但是，國家在為農民提供公共服務方面仍然缺位或不足，而且農民的稅費負擔也日益加重。為了緩解農村的治理危機和解決上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的諸多問題，特別是減輕農民的負擔，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、人員和更好地為農民提供公共服務，國家開啟了稅費改革和與之配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。

三、從“汲取”到“服務”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的轉型

稅費改革和與之配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革啟動之后，學術界就鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方向展開了激烈的討論。有的學者主張強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，使之成為完備的政權組織；有的學者主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，將其改為縣級政府的派出機構；有的主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；也有的學者主張有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即“鄉(xiāng)政自治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底何去何從，是否應該撤銷?如果保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制究竟應該如何建構?對于前一個問題，筆者贊同吳理財教授的觀點：“在國家社會化的治理轉型過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府尚不可輕言‘撤銷’，一是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家和鄉(xiāng)村社會之間的特定位置，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的角色——它是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，同時亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區(qū)間，對于維系鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定、建構和諧社會具有重要作用；二是一個自主的鄉(xiāng)村社會有待發(fā)育和成長，鄉(xiāng)村自治的政治社會條件尚不成熟；三是既有的縣級政府在鄉(xiāng)村治理和農村公共服務方面不但能力有限，而且缺乏有效機制，尚難替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些功能。現(xiàn)階段之所以有其存在的價值，是因為國家的社會化轉型尚未完成，鄉(xiāng)村社會自身也不足以實現(xiàn)“自治”；將來之所以沒有其存在的價值，是因為以縣政為基礎的現(xiàn)代國家和以鄉(xiāng)村自治為基礎的現(xiàn)代公民社會同步完成了建構，并形成良好的共治關系?！雹賲抢碡敗叮赫摤F(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的構建》《，天津社會科學》，2008年第2期。至于應該如何建構現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，如果運用“國家一體化建設”和“國家合法性建設”兩個維度分析，或許我們會有一些啟發(fā)。

國家政權建設包括“國家一體化建設”和“國家合法性建設”的雙重建構。中國作為后發(fā)國家，二者的建設存在著非均衡性和非協(xié)同性。從整個中國來看，早期的國家政權建設更多地偏重于一體化建設。中國先是在民族主義旗幟的感召之下將全體中國人民的國家認同整合到國家體系之中來，完成了民族國家建構的雛形；后來又從發(fā)展工業(yè)化和城市化、加快經濟增長等方式，將全國的資源財富集中整合到國家規(guī)劃性經濟建設之中來，并以此獲得了威權國家的“政績合法性”；但是經濟發(fā)展的速度有著內在的限度，其提供的合法性也不具有穩(wěn)定性和持久性，尤其是國家在保護公民民主權利和提供公共服務兩個方面則基本處于“無為狀態(tài)”。改革開放以后，伴隨著市場經濟的發(fā)展和公民社會的成長，社會的力量逐步強大，國家為了維系其持久穩(wěn)定的合法性，就必須在國家一體化建設與合法性建設之間尋求一個平衡點，為公民提供更多的民主權利和公共服務。

就鄉(xiāng)村治理體制而言，改革開放以前國家主要是將農村整合動員到國家的結構體系之中來，以增強對形成社會資源的汲取監(jiān)控、動員整合。誠如許遠旺在運用現(xiàn)代國家建構理論分析鄉(xiāng)村治理結構嬗變時所指出：“從傳統(tǒng)的“官督紳辦、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”治理結構到現(xiàn)代化早期的“經紀模式”、人民公社時期的全能主義模式，國家對鄉(xiāng)村社會的控制逐步加強，在這一階段，國家的一體化及其對鄉(xiāng)村社會的整合是主要內容。”。②許遠旺，陸繼鋒：《現(xiàn)代國家建構與中國鄉(xiāng)村治理結構變遷》，《中國農村觀察》，2006年第5期。改革開放以后至稅費改革之前，國家開始逐漸注重提高農民的生活水平，農民自由、自主和自治也獲得了一定的發(fā)展。但是這一時期的治理體制仍然是根據(jù)如何更好地從農村汲取資源而建構的。直到稅費改革，國家開始注重減輕農民負擔并為農民提供更多的公共服務，特別是2006年國家宣布取消農業(yè)稅，這標志著國家“農業(yè)財政”時代的結束和“工業(yè)財政”時代的到來，也預示著“以工補農”、“以城支鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”發(fā)展戰(zhàn)略開始付諸實施。在這種大情勢之下，基層政府職能由汲取轉向服務成為歷史發(fā)展的必然。與此同時，經歷了近30年的改革開放和家庭聯(lián)產承包責任制的發(fā)展，農村的市場經濟發(fā)展日益完善；經歷20年村民自治的民主實踐培育，農民的民主、平等、自由的意識與日益增強，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的能力與技巧不斷提高。在鄉(xiāng)村社會力量不斷增強、農民民主意識與能力不斷提高的情勢之下，完善村民自治制度，進一步推進基層民主制度建設，構建以民主參與為導向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制成為了大勢所趨。

四、“服務民主型”政府：現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的建構

中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議做出了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》：“著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務職能。完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，實行政務公開，依法保障農民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。”這表明建設服務型、民主參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，強化公共服務、擴大基層民主、強化權力制約和監(jiān)督，已經成為農村基層治理體制改革的基本方向與重要內容。

1、建立服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該完成由汲取向服務的轉型，把為農民提供公共服務、公共產品作為自己的主要職能，寓管理與服務之中。國家政權建設的一個方面是地方割據(jù)性的權力上移并集中到國家中心權力和地方性民眾的政治認同、忠誠歸屬于中央國家的過程，同時也是國家取代地方割據(jù)性政權為地方民眾提供庇護、重新確立國家與民眾之間權利和義務關系并將這種關系制度化的過程，即國家需要保護公民的權利，為整個國家的民眾提供公共服務和產品。要完成這一職能轉變，最為關鍵的是要樹立現(xiàn)代性治理規(guī)則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該把自己的角色界定為農民的公共服務組織，維護農民的公民權利，并將這一角色和關系制度化。

2、構建民主參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。主權在民、民主參與是國家合法性建設的根本?，F(xiàn)代國家的本質是一種具有自身運行邏輯和利益的自主結構，他不一定與社會支配階級融為一體，維護支配階級利益并非必然的事情。也就是說從某種意義上講，國家有其獨立的人格，他會像理性人一樣追求自身利益的最大化，國家必然強調其整體性和國家利益的至高無上性。①[美]西達·斯考切波《：國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析》，上海：上海人民出版社，2007年版。斯考切波在此書中認為國家擁有自己的運行邏輯和獨立人格，這一論斷對分析國家行為具有較強的解釋力。國家是從社會之中分離出來并置于社會之上的政治組織，樣就難免會侵犯個人的權利和自由。怎樣才能確保公民的不受國家侵犯、督促國家保護好公民的權利，以持續(xù)維護國家的合法性?最好的辦法是讓國家的權力來源于公民，即主權屬民。西方政治思想家洛克、孟德斯鳩、盧梭等都論證了國家與社會之間的契約關系，認為國家的權力的合法性來源于人民的授予。只有讓公民享有充分的民主權利，讓他們參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，有自己的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，才能確保國家的長治久安。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，除了建立以民主參與為導向的農村公共服務機制之外，目前比較緊迫的是借鑒村民自治的成功經驗，逐步將直接選舉制從村級推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。另外，強化農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關的權力監(jiān)督，最為關鍵的或許是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的直接民主選舉制度，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政權力機關的有效制約與監(jiān)督。

但是有一點值得注意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的服務化、民主化改革的推行一定要遵循漸進性、連續(xù)性與穩(wěn)定性的原則。有的學者看到鄉(xiāng)村民主運動如火如荼，農民的民主參與意識與能力不斷提高，提出了直接實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，給予農民更多的自由、自主、自治的權利。但是我國現(xiàn)在處于國家一體化建設向合法性建設的轉型時期，二者之間存在著內在的緊張關系。國家既要強調一體化整合與行政監(jiān)控，又要強調賦權于民、民主參與；既要強調“穩(wěn)定壓倒一切”，又要重視“民主化改革與治理轉型”。目前國家最為關鍵的是需要在這兩個端點尋找一個平衡點。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權尚不能撤銷，或許將其建成官民合作的有限“鄉(xiāng)政自治”②相關論述可參見吳理財《：鄉(xiāng)政新論》《，開放時代》，2002年第5期；吳理財《：論現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的構建》《，天津社會科學》，2008年第2期。更適合我國國情。一方面，地方政府為農民提供私人不能提供的公共服務和公共產品，例如法治、社會秩序、技術推廣、公共基礎設施等等；另一方面，建立健全農民參與機制、民主選舉制度，將農民的意愿與利益訴求納入到政府的公共服務與管理之中，這樣可以獲得農民認同與信任，增強基層政府的合法性基礎，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構也可以更為容易地更主要地貫徹和落實國家在農村地區(qū)的路線、方針和政策，從而達到國家治理與基層民主發(fā)展的雙重目標，緩解國家一體化整合與國家合法性建設的內在緊張?！?/p>