□ 熊 覺

農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)及其創(chuàng)新
——基于寧波市海曙區(qū)的經(jīng)驗與啟示

□ 熊 覺*

我國農(nóng)民工問題因政府政策偏離而產(chǎn)生,故應(yīng)以政府服務(wù)回歸而終結(jié)。而我國農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀堪憂,政府服務(wù)雖有一定改善,但仍存在服務(wù)體制不順、服務(wù)動力不足、服務(wù)措施不全等諸多問題。寧波市海曙區(qū)政府因農(nóng)民工數(shù)量較大,由于實際需要而通過一系列理念、制度和服務(wù)創(chuàng)新形成了卓有成效的農(nóng)民工服務(wù)模式,為農(nóng)民工市民化提供了一定的經(jīng)驗。由此我們總結(jié)出由政府人為的歷史政策和不合理制度導(dǎo)致的農(nóng)民工市民化問題,需要政府依托公共服務(wù)來解決。因此轉(zhuǎn)變政府對農(nóng)民工的服務(wù)理念、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系,賦予農(nóng)民工市民權(quán)利和在城市生活的能力,成為了城市政府服務(wù)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的路徑選擇。

農(nóng)民工市民化;政府服務(wù);路徑選擇

一、農(nóng)民工市民化問題及其政府服務(wù)困境

農(nóng)民工市民化是伴隨我國政府實施城鄉(xiāng)二元體制和城鄉(xiāng)戶籍分割及其差別待遇政策而導(dǎo)致產(chǎn)生的特有社會問題。由于農(nóng)民工一年之中大部分時間主要是在流入地城市工作,為城市發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量,同時農(nóng)民工市民化過程也主要是在城市實現(xiàn),對其管理和服務(wù)的主要責(zé)任承擔(dān)者應(yīng)是流入地城市政府,因而本文所研究的農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)主要是農(nóng)民工流入地城市政府的服務(wù)責(zé)任,當(dāng)然也包括了中央政府的引導(dǎo)性政策服務(wù)和支持性財政服務(wù)以及農(nóng)民工流出地政府相應(yīng)的服務(wù)責(zé)任。

(一)農(nóng)民工市民化問題的產(chǎn)生及現(xiàn)狀

農(nóng)民工市民化,是指在城市打工的非市民進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)由市民權(quán)利和市民身份的獲得成為城市市民的這一過程。對于農(nóng)民工市民化的研究包含了傳統(tǒng)農(nóng)民在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中,在身份地位、社會權(quán)利,甚至是價值觀以及生產(chǎn)與生活方式等各方面向城市居民轉(zhuǎn)化的過程。

1.城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民工流動使農(nóng)民工市民化問題顯現(xiàn)。我國農(nóng)民工群體的形成與發(fā)展源于農(nóng)民的流動。建國初期,為了實現(xiàn)快速工業(yè)化,國家政策允許農(nóng)村居民向城市自由遷移,大量農(nóng)村居民進(jìn)入城市轉(zhuǎn)為工人和城市居民,但有嚴(yán)格限制。改革開放后,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行,釋放了大量農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,城鄉(xiāng)二元制度壁壘開始松動,農(nóng)民工流動的規(guī)模也因此迅速擴(kuò)大,出現(xiàn)了“民工潮”。之后經(jīng)過一系列政策引導(dǎo),農(nóng)民工向城市的流動開始穩(wěn)定且有序化,數(shù)量也一直在上升。同時,農(nóng)民工在城市大多從事臟苦累的工作,存在社會地位較低,社會及生活權(quán)利得不到保障,甚至被城市市民歧視,子女教育不平等等眾多社會問題。然而,時至今日,盡管各級政府和社會各界為保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益作出了眾多努力,但農(nóng)民工仍然需要為拿到自己的勞動所得和應(yīng)有權(quán)利付出血和淚的代價。①農(nóng)民工因為被欠薪或者討要工資無果而作出各種過激行為的事件頻頻發(fā)生,甚至無奈到要拿自己的生命作賭注,引起了社會各界的廣泛關(guān)注,各地各級政府也制定了眾多積極政策幫助保障農(nóng)民工權(quán)利。但在各界努力了近十年之后,今年7月,福建三明市仍發(fā)生了農(nóng)民工討薪被打的惡性事件。農(nóng)民工的維權(quán)艱難的背后,暴露的是城市政府對農(nóng)民工服務(wù)的嚴(yán)重缺失,更暴露了農(nóng)民工融入城市生活、實現(xiàn)市民化的過程異常艱辛。

2.戶籍制度下的城鄉(xiāng)分割使農(nóng)民工市民化問題難解。我國實行的是城市戶口和農(nóng)村戶口相分離的二元戶籍制度,現(xiàn)行的戶籍制度將住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等權(quán)益福利附加在戶口上,戶籍異化為利益分配的工具,從而對戶口的遷移限制很大,影響公民的正常合法遷移和相關(guān)公民權(quán)利的保障。在幾十年的城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展過程中,城市居民已經(jīng)具有較優(yōu)越的生活條件和一整套社會生活保障,而農(nóng)村居民的生活和各種社會保障都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。因而即使能夠自由流動,卻受到戶籍制度的限制,有城市戶口的人,能享受城市政府的一切福利保障,而沒有城市戶口卻在城市建設(shè)中付出勞動的農(nóng)民工則不能享受城市的福利保障,同時也因背井離鄉(xiāng)而享受不到戶籍所在地的政府服務(wù),因此造成在城市里工作生活的農(nóng)民工與市民身份的不平等和社會權(quán)利的不對等,成為城市社會的一大難題。

3.我國農(nóng)民工市民化需求逐漸強烈,但市民化水平較低。國家統(tǒng)計局2006年開展的城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況專項調(diào)查顯示,55.14%的農(nóng)民工設(shè)想未來在城市發(fā)展、定居,農(nóng)民工市民化需求逐漸強烈②相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于:國家統(tǒng)計局課題組2006年8月開展的“城市農(nóng)民工生活質(zhì)量的專項調(diào)查”,調(diào)查報告見諸于各大報刊、雜志和網(wǎng)站,本文主要參見《黨政干部文摘》(農(nóng)業(yè)·農(nóng)村·農(nóng)民版)2007年第3期。。盡管如此,農(nóng)村人口減少的數(shù)量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民工增加的數(shù)量,也就是說,在進(jìn)城的農(nóng)民工中,只有很少一部分人完成了向市民的轉(zhuǎn)化,農(nóng)民工市民化的水平還比較低。同時,我國農(nóng)民工在城市還只是處于一種經(jīng)濟(jì)上的交換關(guān)系,即農(nóng)民工通過付出勞動獲得相應(yīng)的報酬,在身份和權(quán)利待遇上沒有和城市市民同等。這一系列問題產(chǎn)生的根源就在于建國以來中央政府和地方政府的二元政策制定偏離,其解決也必將依賴于行政體制變革下政府公共服務(wù)的均等提供。

(二)農(nóng)民工市民化中的政府服務(wù)困境

國家發(fā)改委社會司與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組的調(diào)查顯示了全國大部分農(nóng)民工享有公共服務(wù)的現(xiàn)狀及其存在問題:第一,農(nóng)民工總量規(guī)模大,公共服務(wù)享有率低;第二,農(nóng)民工子女入學(xué)難問題仍存在;第三,農(nóng)民工看病難問題突出,公共衛(wèi)生服務(wù)率不高;第四,計劃生育與生殖健康權(quán)益得不到有效保障,孕產(chǎn)婦與嬰兒死亡率較高;第五,就業(yè)培訓(xùn)得不到重視,培訓(xùn)資源有待整合;第六,農(nóng)民工社會保障開始嘗試,但實施中面臨一定困難③國家發(fā)展改革委社會司、小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組《:農(nóng)民工享有公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與政策建議》《,宏觀經(jīng)濟(jì)管理》,2005年第12期。。經(jīng)過幾年的發(fā)展,這些問題雖然在一定程度上得到了緩解,但因政府服務(wù)面臨困境,它們?nèi)詫㈤L期存在。

1.農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,政府公共服務(wù)體制不順。農(nóng)民工從流入地進(jìn)入城市打工,流出地政府對打工的農(nóng)民工個人基本不提供公共服務(wù),提供的公共服務(wù)限于農(nóng)民工家庭留守兒童的教育和其他一些基本公共服務(wù)上,而流入地政府由于按照戶籍制度進(jìn)行人口管理,認(rèn)為外來務(wù)工的農(nóng)民工戶籍不在當(dāng)?shù)?對他們沒有提供公共服務(wù)的必要。同時由于農(nóng)民工在打工城市缺乏利益表達(dá)的渠道,向地方政府進(jìn)行利益表達(dá)、反映利益需求的機會很少,導(dǎo)致流入地政府在政策制定和實施過程中考慮到農(nóng)民工群體利益的概率很小,農(nóng)民工市民化進(jìn)程遭遇政府服務(wù)體制的困境。

2.現(xiàn)有行政制度和政府政策取向偏離,地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的動力不足。流入地城市

二、寧波市海曙區(qū)農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)模式

海曙區(qū)是寧波市的中心城區(qū),是寧波市委、市政政府公共資源有限,由于得不到相應(yīng)的中央財政支持和社會資源支持,要完全實現(xiàn)外來打工的農(nóng)民工和市民同等待遇,自身能力不足,農(nóng)民工市民化實現(xiàn)過程并不順利。同時,由于現(xiàn)有干部政績考核制度使流入地政府完全以發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、解決本地民生為主,對于外來的非本地戶籍的農(nóng)民工,即使使其獲得與市民的同等待遇和權(quán)利,也可能不會因此而獲得升遷或中央政府的重視。由此使得地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)從而實現(xiàn)其市民化的動力嚴(yán)重缺失。因而也就造成了農(nóng)民工權(quán)益在很長一段時期內(nèi)沒有得到應(yīng)有的重視,這種情況雖已有所改善,但農(nóng)民工和市民的權(quán)利仍然存在嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象。

3.服務(wù)觀念不強和政府的部門分工,使農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)措施不全。對農(nóng)民工,地方政府往往重管理輕服務(wù),認(rèn)為其自身素質(zhì)低下,對其管理是為了減少社會問題的產(chǎn)生,而為其提供公共服務(wù)的觀念不強。流入地政府在保障農(nóng)民工權(quán)益中的缺位和錯位,使得政府在對進(jìn)城農(nóng)民工的管理中仍然存在明顯的“接納貢獻(xiàn)性”與“排斥參與性”的管理取向①張曉云:《農(nóng)民工勞動權(quán)益的行政法保護(hù)》,《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》,2006年第36期。。同時,政府公共服務(wù)涵蓋內(nèi)容多樣,由政府多部門分工合作共同提供,難以避免出現(xiàn)政府服務(wù)措施不全的現(xiàn)象。比如,勞動部門為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn),但教育部門不一定能為農(nóng)民工解決孩子教育問題。這種由于政府忽略自身服務(wù)責(zé)任而強調(diào)管理責(zé)任、部門之間的服務(wù)意識差距原因,導(dǎo)致政府服務(wù)覆蓋不全面,使農(nóng)民工市民化問題更加復(fù)雜。

因此,筆者認(rèn)為,政府是農(nóng)民工市民化問題的制造者和終結(jié)者,因為我國農(nóng)民工問題由建國以來政府實施城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)戶籍差別待遇而產(chǎn)生,現(xiàn)代農(nóng)民工在城市遭遇不平等待遇也是由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度以及城市政府人為制定的相關(guān)政策而導(dǎo)致,“農(nóng)民工”這一詞語的產(chǎn)生,更是長期以來城里人對農(nóng)村人歧視觀念的延續(xù)。既然農(nóng)民工問題因政府政策偏離而產(chǎn)生,那么就應(yīng)以政府服務(wù)回歸而終結(jié)。府所在地,是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。海曙區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展,吸引了大量的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)人員,成為了農(nóng)民工的主要聚集地之一。截至2009年底,海曙區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員已超過12萬,占全區(qū)總?cè)丝诘?0%以上。由于農(nóng)民工具有高流動性、非正規(guī)性特點,其管理和服務(wù)相對較復(fù)雜,海曙區(qū)農(nóng)民工數(shù)量較大,因而在這方面也經(jīng)過不斷摸索和實踐,通過一系列制度創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新,形成了卓有成效的服務(wù)模式。

1.方法獨特、社會參與的綜合型流動人口服務(wù),為農(nóng)民工市民化提供了基本信息保障。

(1)政府主導(dǎo)、多方參與的社會化服務(wù):農(nóng)民工的流動性很強,與戶籍人口不同,服務(wù)管理需要有針對性。海曙區(qū)專門設(shè)立了流動人口管理辦公室,將與農(nóng)民工管理和服務(wù)關(guān)系最密切的公安和計劃生育兩個部門合署辦公,實行“一只窗口,一次性辦事”,對流動人口信息及其計生情況同時登記,并建立相應(yīng)的信息登記網(wǎng)絡(luò),隨時進(jìn)行信息更新。同時,吸納和鼓勵社會力量參與管理和服務(wù),如公安局通過嚴(yán)密出租房屋管理,房東和企業(yè)主提供安全保證書,并加強與房屋中介公司的協(xié)作,同時發(fā)揮農(nóng)民工中的黨員作用,形成農(nóng)民工的安全和自治管理。而計生部門也通過各種行業(yè)性協(xié)會、社區(qū)協(xié)會、出租房主協(xié)會、同鄉(xiāng)協(xié)會等多種類型的協(xié)會,為農(nóng)民工提供計生服務(wù)。

(2)采取分級、分層、分類的方式對農(nóng)民工提供針對性管理和服務(wù)。海曙區(qū)公安局推行主動登記發(fā)證的ABCD分級管理制度,即將外來務(wù)工的非戶籍人口按身份獲取的不同情況分為A、B、C、D四類,A類為有身份證的外來務(wù)工者,B類為有其他有效證件的外來務(wù)工者,C類為有擔(dān)保人的外來務(wù)工者,D類為無任何身份證明和擔(dān)保人的外來務(wù)工者。重點加強對C、D類外來人口的信息管理,實行高危管控,對D類外來人口,還采集照片、指紋等,進(jìn)行動態(tài)跟蹤管理和服務(wù)。

(3)打造資源共享的電子信息平臺,對農(nóng)民工的動態(tài)信息進(jìn)行及時掌握和更新,為政府各部門對其提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。海曙區(qū)利用社區(qū)、協(xié)會網(wǎng)絡(luò)、勞動房屋中介、協(xié)管員、信息員、房東等龐大密集的社會組織和群眾力量,采集外來人員的相關(guān)信息,在此基礎(chǔ)上建立人口信息電子數(shù)據(jù)庫。人口計生局自主開發(fā)了《海曙區(qū)人口信息服務(wù)引導(dǎo)平臺》,已向流動人口數(shù)據(jù)庫中導(dǎo)入了近4.5萬條人口信息,每條信息包括了流動人口的姓名、性別、身份證號碼、暫住證號碼、居住地址、工作單位、戶籍地址、婚姻狀況以及婚育證明號碼等多種信息,方便政府相關(guān)部門對農(nóng)民工進(jìn)行各種管理和提供服務(wù)。

2.逐步轉(zhuǎn)變政策取向,實行“同城待遇”,為農(nóng)民工提供與城市居民同等的市民服務(wù)。

(1)為農(nóng)民工提供與市民同等的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn):海曙區(qū)在就業(yè)服務(wù)上取消了對農(nóng)民工的就業(yè)限制,為外來民工提供免費的職業(yè)介紹服務(wù),并通過各種形式幫助農(nóng)民工成功就業(yè)。如舉辦“心連心就業(yè)洽談會”、“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)洽談會”等等。除此之外,海曙區(qū)政府對農(nóng)民工的技能培訓(xùn)按工種進(jìn)行全額補貼或部分補貼,且不限制培訓(xùn)次數(shù),依托三級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò),相繼開設(shè)了星級家政、保育員、汽車維修與保養(yǎng)、保安、藝術(shù)插花、美容美發(fā)、面點制作、縫紉裁剪等項目培訓(xùn),對有就業(yè)愿望和培訓(xùn)要求的外來民工,全部進(jìn)行一次性免費的再就業(yè)技能培訓(xùn)。

(2)積極主動提供衛(wèi)生防疫服務(wù):海曙區(qū)將外來民工與市民同等對待,凡是居住3個月以上的外來民工子女都建“計劃免疫接種卡”,衛(wèi)生防疫的費用與免疫服務(wù)與市民同等對待,農(nóng)民工子女一周歲以內(nèi)沒有接種過疫苗的,按要求都給予補上,該免費的項目仍然免費。同時通過社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站,主動為農(nóng)民工家庭提供基本的衛(wèi)生服務(wù)。

(3)實行與市民同等待遇的社會保障服務(wù):海曙區(qū)對持有暫住證和建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的進(jìn)城民工,原則上賦予其享受市民化服務(wù)的權(quán)利,如2006年為外來人員開設(shè)了“住院醫(yī)療保險”,其保險費用完全是由企業(yè)來支付。但對于沒有暫住證或者沒有穩(wěn)定勞動關(guān)系的外來靈活就業(yè)人員,由于其流動性太大,提供此項公共服務(wù)難度較大,暫時被排除在社會保障服務(wù)之外。

(4)農(nóng)民工子女教育服務(wù):海曙區(qū)對農(nóng)民工子女教育問題非常重視,采取了多項措施積極努力地解決農(nóng)民工子女教育問題。海曙區(qū)之前一直執(zhí)行國務(wù)院和教育部對農(nóng)民工子女教育“以公辦學(xué)校吸納為主,民工子弟學(xué)校吸納為輔”的基本方針,并在財政允許的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列創(chuàng)新,從2009年春季學(xué)期開始,海曙區(qū)1萬多名外來民工子女已全部在全日制公辦小學(xué)和初中就學(xué),公辦中小學(xué)校接納率達(dá)100%,這在整個浙江省乃至全國都屬于開創(chuàng)之舉。

3.轉(zhuǎn)變服務(wù)理念,增強服務(wù)意識,為農(nóng)民工提供各種針對性很強的人性化服務(wù)。

(1)海曙區(qū)出于人道考慮,將原先對外來民工的稱呼幾經(jīng)變動,確定為現(xiàn)在的“新市民”。這一稱呼的變動,顯示出農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,政府的理念已經(jīng)完全改變,由原來的歧視和漠不關(guān)心甚至是抗拒的態(tài)度,轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛹{、融合、同等對待的態(tài)度,是將其真正視為當(dāng)?shù)卣姆?wù)對象的良好開端。

(2)積極推進(jìn)外來民工與城市社會和市民的融合。海曙區(qū)以社區(qū)為基礎(chǔ),通過社區(qū)對外來民工提供人性化服務(wù),積極促進(jìn)外來人口融入寧波社會、與寧波市民和諧相處。主要方式包括:對外來人員中的黨員進(jìn)行建檔,和他們進(jìn)行情感、思想的交流,促使他們?nèi)椭?、溝通其他外來人員;結(jié)合社區(qū)孤寡老人的情況,安排老年人和外來人口中居住三年以上且表現(xiàn)良好的住戶開展自愿報名的牽手活動,增進(jìn)農(nóng)民工和本地人口的交流。組織農(nóng)民工參與社區(qū)服務(wù),例如利用外來人口中從事保安行業(yè)較多的特征,組織外來人口組成保衛(wèi)隊在社區(qū)進(jìn)行義務(wù)巡邏等措施,積極推進(jìn)農(nóng)民工與城市社會的融合。

(3)明確思路,積極主動幫助農(nóng)民工提高綜合素質(zhì),增強其城市生活的競爭力?！笆谌艘贼~不如授人以漁”,海曙區(qū)政府在為農(nóng)民工提供各種公共服務(wù)的同時,還通過最根本的措施——提高農(nóng)民工自身的綜合素質(zhì)來促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的實現(xiàn)。海曙區(qū)已將外來民工納入建設(shè)學(xué)習(xí)型城區(qū)的范圍,明確提出了“全員參與、免試入學(xué)、就近學(xué)習(xí)、政府買單”的培訓(xùn)工作思路,依托三級社區(qū)教育學(xué)院、新市民大課堂、區(qū)女子學(xué)院,通過多層次、全方位的培訓(xùn),不斷提高其生存技能和工作能力,使其在城市生活更具有競爭力,極大地促進(jìn)了農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)。

綜觀以上所述,海曙區(qū)政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,以多種創(chuàng)新性的政府服務(wù)促進(jìn)這一過程的實現(xiàn),也由此產(chǎn)生了眾多的實踐經(jīng)驗。我們將總結(jié)并分析其經(jīng)驗背后農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)路徑將如何抉擇。

三、農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)路徑選擇

海曙區(qū)政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中進(jìn)行了眾多的實踐努力和服務(wù)創(chuàng)新,積累了眾多經(jīng)驗。其一,在現(xiàn)有二元體制和戶籍制度下,流入地政府需要打破傳統(tǒng)行政管理和公共服務(wù)理念,將農(nóng)民工群體納入當(dāng)?shù)卣姆?wù)范疇。其二,農(nóng)民工群體自身具有高流動性和不穩(wěn)定性,對其管理和服務(wù)既要與市民同等,又需有針對性的差別服務(wù)。其三,農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)需要政府政策和服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變,但同時也需要農(nóng)民工自身素質(zhì)和能力的提高,也就是說,在農(nóng)民工市民化問題上,政府服務(wù)不但是一個權(quán)利賦予的過程,更是一個能力賦予的過程。

1.理念轉(zhuǎn)變與政策破冰:農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的動力補充

(1)“新市民”的提出,是農(nóng)民工市民化的一大進(jìn)步,但對農(nóng)民工的政府服務(wù)仍然需要更大程度地轉(zhuǎn)變政府服務(wù)理念。2009年12月,甘肅省農(nóng)村外出務(wù)工人員再就業(yè)與創(chuàng)業(yè)扶持政策研討會上的一份報告顯示①蘭州大學(xué)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究評價中心、甘肅省現(xiàn)代環(huán)境與社會發(fā)展研究中心、隴南市綠源環(huán)保志愿者協(xié)會等三家單位,采用非概率抽樣方法完成的《金融危機下甘肅省農(nóng)村人口外出務(wù)工情況調(diào)研報告》,三家單位歷時兩月,選擇有代表性的甘肅隴南、慶陽和平?jīng)鋈?走訪700多名農(nóng)民工,對農(nóng)村外出務(wù)工人員從受教育程度、求職、婚姻、收入狀況等領(lǐng)域作了全方位了解和調(diào)查。,在被調(diào)查的713人中,有76.6%的人認(rèn)為自己仍然是農(nóng)民;有10.2%的人認(rèn)為自己一半是城里人,一半是農(nóng)民;還有10.3%的人說不清自己目前的身份;只有2.8%的人認(rèn)為自己成為了城里的“新市民”。同一份報告中的另一項統(tǒng)計顯示:有4.67%的被調(diào)查者已在城鎮(zhèn)購房。由此報告可以看出,無論是流動性強的農(nóng)民工還是在城市工作多年具有一定穩(wěn)定性的農(nóng)民工,對于自己在城市的“身份”認(rèn)同度非常低。即使已在城鎮(zhèn)買房,其認(rèn)同自己市民身份也只占一半左右。因而,流入地政府在為農(nóng)民工市民化進(jìn)行各種實踐努力的同時,要真正改變以往對農(nóng)民工的各種歧視性價值取向,尤其是要在城市管理和公共服務(wù)過程中,將原來把農(nóng)民工看作是城市發(fā)展勞動力的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵渥鳛槌鞘猩罹用竦挠^念,將原來簡單的對其進(jìn)行管理或者管制的行政理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵浼{入城市公共服務(wù)體系、使其成為城市政府公共服務(wù)對象的服務(wù)理念,進(jìn)而來引導(dǎo)城市社會在經(jīng)濟(jì)上和身份認(rèn)同上接納農(nóng)民工,推動農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

(2)確立“民生為主、政績次之”的政府服務(wù)理念,對農(nóng)民工市民化問題進(jìn)行政策破冰。我國傳統(tǒng)的干部考核制度和政績觀念使城市政府在農(nóng)民工市民化問題上遭遇兩難抉擇。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工權(quán)益不予保護(hù)、不予提供政府公共服務(wù),會導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受到損害而無處進(jìn)行利益申訴,從而導(dǎo)致社會沖突事件發(fā)生,不利于城市的發(fā)展和穩(wěn)定。但若將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工全部納入城市政府的社會管理和公共服務(wù)范疇,又使城市政府難以承受,城市資源難以承擔(dān)。即使城市政府對農(nóng)民工的管理和服務(wù)很到位,也得不到上級政府的政績認(rèn)同,因為有關(guān)農(nóng)民工管理和服務(wù)的工作沒有被列入政府部門的考核體系,政府服務(wù)提供缺乏激勵機制。因此,對于農(nóng)民工的政府服務(wù),在轉(zhuǎn)變觀念、對農(nóng)民工一視同仁的同時,要確立“民生為主、政績次之”的服務(wù)理念,以民生為本,主動為農(nóng)民工提供公共服務(wù),而不是刻意追求政績。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系:農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的制度突圍

戶籍制度本是歷史原因造成的客觀存在,它便于我國政府管理十幾億人口,但由于各種附加的福利和政策,使得戶籍制度已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和農(nóng)民工市民化的障礙。深入研究之,本文認(rèn)為,城鄉(xiāng)戶籍制度本身存在的問題并不大,而附加在戶籍制度上的不平等福利待遇和差別化公共服務(wù)則是城鄉(xiāng)差距問題的根源,也是農(nóng)民工在城市得不到市民認(rèn)同、甚至得不到自身認(rèn)同的根源,因而超越現(xiàn)有戶籍制度限制、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系,是農(nóng)民工市民化實現(xiàn)的最終保障。

(1)政策先行、法律斷后,使農(nóng)民工市民化中的政府服務(wù)體系構(gòu)建具有可持續(xù)性。我國黨和政府確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的指導(dǎo)思想后,對于農(nóng)民工問題制定出臺了多個相關(guān)政策,如2000年,勞動和社會保障部辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)村富余勞動力就業(yè)工作的意見》;2003年1月5日,國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理與服務(wù)工作的通知》;2005年3月31日,國務(wù)院第八十五次常務(wù)會議通過了《國務(wù)院2005年工作要點》,將“制定和完善涉及農(nóng)民工的各項政策”作為一項重要任務(wù)。2006年中央一號文件《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中提出要“保障務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益”。2006年3月《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確指出,“農(nóng)民工問題事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局”,“解決農(nóng)民工問題是建設(shè)有中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務(wù)”。這些中央政策的出臺,直接影響了地方政府對農(nóng)民工問題的政策轉(zhuǎn)變。寧波市海曙區(qū)政府就是響應(yīng)中央關(guān)于農(nóng)民工的政策方針,作出了一系列促進(jìn)農(nóng)民工市民化的實踐努力。但無論是海曙區(qū)還是其他流入地政府,在農(nóng)民工問題上的努力措施都停留在政策層面,具有相對易變性,政府服務(wù)持續(xù)性較難維持。因此,在已有政策的基礎(chǔ)上,需出臺具有強制力和持續(xù)性的法律法規(guī),以保證農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的持續(xù)性和長效性。

(2)將公民福利從戶籍中剝離,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。戶籍制度的改革不是徹底將其取消,而是將城鄉(xiāng)不平等福利待遇從城鄉(xiāng)戶籍上剝離,使城市和農(nóng)村的公共服務(wù)均等化。無論是城市居民還是農(nóng)村居民,無論在城市生活還是在農(nóng)村生活,都能享受到同等的政府公共服務(wù),而不是因為戶籍的不同而享受不同等的福利待遇。

而要做到這種剝離,需要很多準(zhǔn)備工作。目前,按照我國戶籍制度的人口管理,農(nóng)村居民有集體土地和住宅用地,在土地資源上占優(yōu)勢,而城市居民沒有土地,但享有比較完整的社會保障服務(wù)。如果進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工進(jìn)入城市工作生活就能享受城市政府的市民待遇,那這一群體還能同時享受沒有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民所享受的土地權(quán)利,這種雙重福利待遇會造成新一輪的不平等,即農(nóng)村里進(jìn)城者與不進(jìn)城者之間的差別,農(nóng)民工和城市市民的待遇差別。因此,附加在戶籍上的福利剝離,不僅包括城鄉(xiāng)因戶籍而導(dǎo)致的不公平福利保障的剝離,還包括農(nóng)村土地與農(nóng)村戶籍的剝離。我國正在逐步放開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),土地與農(nóng)村戶籍剝離并不是天方夜譚,農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的正確規(guī)范,將使土地福利與農(nóng)村戶籍的剝離得以實現(xiàn)。而其實現(xiàn),必然要伴隨農(nóng)村公共服務(wù)的跟進(jìn),使其具有與城市居民同等的公共服務(wù)和社會保障,只有這樣才能使廣大農(nóng)民群眾沒有土地保障也能象城市居民一樣獲得良好的生活條件。

(3)發(fā)揮中央政府統(tǒng)一調(diào)控功能,使農(nóng)民工流出地政府和流入地政府共同致力于農(nóng)民工市民化?，F(xiàn)有制度下,對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn),不僅需要城市政府對農(nóng)民工消除戶籍歧視,為其提供與市民同等的公共服務(wù),也要求農(nóng)村政府配合城市政府公共服務(wù)的提供,更需要中央政府的宏觀調(diào)控。中央政府將按照戶籍人口撥付的財政資源靈活分配,將農(nóng)民工輸出地政府的一部分財政資金轉(zhuǎn)移至輸入地政府,并配套相應(yīng)農(nóng)民工專項資金,減輕流入地政府的財政壓力和資源配置壓力。對于市民化進(jìn)程中出現(xiàn)的同時享有城市市民待遇和農(nóng)民土地待遇的農(nóng)民,可以實行隨勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和社會保障服務(wù),對用工單位做出規(guī)定,要求用工單位向務(wù)工人員提供所在戶籍地的社會保障情況證明,配合流入地政府對農(nóng)民工提供公共服務(wù)和社會保障。

戶籍和附加在戶籍上的福利剝離需要很長一段時間的改革與實踐探路,中央政府和農(nóng)民工流入地、流出地政府之間的利益協(xié)調(diào)和資源分配方式的改變也需要眾多努力,因而農(nóng)民工市民化不是一簇能就的,需要一個較長的時期。我們在此設(shè)想的戶籍與福利剝離基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系,也是一個長期的構(gòu)建過程。

3.權(quán)利賦予和能力賦予:農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的全面推進(jìn)

無論是政府服務(wù)理念轉(zhuǎn)變,還是城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的構(gòu)建,農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)路徑最后都離不開賦予農(nóng)民工市民的權(quán)利和身份,更離不開賦予農(nóng)民工在城市生活中的競爭能力。鄭杭生認(rèn)為,“農(nóng)民市民化”有兩項基本的內(nèi)容:第一,農(nóng)民群體實現(xiàn)從農(nóng)民角色集向市民角色集的全面轉(zhuǎn)型;第二,在實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型的同時,通過外部“賦能”(empowerment)與自身增能適應(yīng)城市,成為合格的新市民①鄭杭生:《農(nóng)民市民化:當(dāng)代中國社會學(xué)的重要研究主題》,《甘肅社會科學(xué)》,2005年第4期。。農(nóng)民工市民化也是如此。

(1)賦予農(nóng)民工公平享受城市政府公共服務(wù)的權(quán)利,應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)尊重人權(quán)、主動服務(wù)。權(quán)利的賦予是由法律法規(guī)實現(xiàn)的,對農(nóng)民工的權(quán)利賦予,主要有我國的基本大法《憲法》和與農(nóng)民工權(quán)益密切相關(guān)的《勞動法》,憲法規(guī)定了公民的平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利和自由等基本權(quán)利,勞動法規(guī)定了勞動者的工資待遇、工作過程中的具體權(quán)利。我國地方政府應(yīng)以法律的準(zhǔn)繩要求自己,而不是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)來提供公共服務(wù),使農(nóng)民工在城市能享受到城市政府為公民提供的就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生體育等基本公共服務(wù)。同時積極吸收農(nóng)民工參加社區(qū)群眾自治,保證農(nóng)民工直接行使民主權(quán)利。而僅僅是尊重法律進(jìn)行權(quán)利賦予是不夠的,還需要政府各個部門之間相互協(xié)調(diào),共同努力。公共服務(wù)的具體提供是政府的各個職能部門負(fù)責(zé)的,比如農(nóng)民工子女的教育權(quán)利和農(nóng)民工自身的教育權(quán)利需要教育局的賦予,海曙區(qū)教育局在這一問題上進(jìn)行了相當(dāng)多的創(chuàng)新實踐。但對于多個部門共同提供的公共服務(wù)來說,則需要付出更大的努力。如農(nóng)民工的疾病防御與控制,需要衛(wèi)生部門、街道、居委會等多個單位的合作才能更有效的開展。

(2)賦予農(nóng)民工在城市更好地生存和生活的能力,需要政府公共服務(wù)措施的直接推動。海曙區(qū)的經(jīng)驗就證明了這一點。海曙區(qū)為農(nóng)民工提供了各種形式的就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn),使農(nóng)民工的勞動素質(zhì)和工作能力得到提高,進(jìn)而提高了他們的生活水平。而提高農(nóng)民工的勞動技能和就業(yè)能力,僅僅只是農(nóng)民工在城市生存能力的強化,要提高農(nóng)民工在城市的生活能力,還需要多種公共服務(wù)措施共同推進(jìn)。公安部門需要在及時了解掌握農(nóng)民工數(shù)量和質(zhì)量構(gòu)成的基礎(chǔ)上,與農(nóng)民工加強溝通,使其意識到自己來城市打工不僅僅只是出賣自己的勞動力,還可以享受城市的公共服務(wù),從而主動提供自己的工作和居住以及流動情況。勞動部門要積極主動地幫助農(nóng)民工處理各種工資拖欠和福利保險等問題,像接待市民一樣接待農(nóng)民工,了解其問題,并為其提供政策服務(wù),履行應(yīng)盡的職責(zé)。生活能力還包括與周圍社會的接觸和與城市人群的交際能力以及對城市生活的融入能力。海曙區(qū)政府服務(wù)為我們提供了有益的經(jīng)驗。海曙區(qū)通過社區(qū)學(xué)院開設(shè)“新市民大課堂”提高新市民的文化科普素質(zhì),豐富其文化生活,并建立了“寧波市海曙社區(qū)心理健康教育服務(wù)基地”,主動為農(nóng)民工解決各種心理問題,同時也幫助他們更加適應(yīng)城市生活。城市政府可以采取多種服務(wù)措施促進(jìn)農(nóng)民工提高自身素質(zhì)和能力,創(chuàng)造良好的社會環(huán)境,使其更好地融入城市生活。

四、結(jié) 語

高度城市化是現(xiàn)代化國家的主要特征,在發(fā)達(dá)國家,農(nóng)民占全國總?cè)丝诘谋壤喈?dāng)?shù)?而我國農(nóng)民比例卻高達(dá)70%。我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)和城市社會的發(fā)展,決定了大批農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工市民化將是今后中國城市化進(jìn)程中的一個主要內(nèi)容。但由于現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割體制下,政府公共服務(wù)和社會管理體系對農(nóng)民工來說,還處于人性化關(guān)懷階段,政策性關(guān)懷較多,遠(yuǎn)沒有上升到制度和法律層面,農(nóng)民工市民化進(jìn)程困難重重。農(nóng)民工市民化的困境并不是農(nóng)民工自身原因造成,而是政府人為的政策和不合理的制度導(dǎo)致,需要政府依托公共服務(wù)來解除。因此,轉(zhuǎn)變政府對農(nóng)民工的服務(wù)理念、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系,賦予農(nóng)民工市民權(quán)利和在城市生活的能力,是城市政府服務(wù)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的路徑選擇。雖然現(xiàn)在城市政府已經(jīng)逐步對農(nóng)民工開放了城市的公共服務(wù),也針對農(nóng)民工提供了特色的政府服務(wù),但限于體制和地方政府財政壓力,所提供的公共服務(wù)很有限。如何突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制的限制,將戶籍與附加在戶籍上的居民福利剝離開來,還需要中央政府、農(nóng)民工流入地和流出地政府的共同努力?！?/p>

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國萍)

D630.1

A

1007-9092(2010)06-0042-07

熊覺,中共浙江省委黨校,助理編輯,研究方向:社會政策與政府管理。本文系浙江省委黨校中國特色社會主義理論體系研究中心第十一批規(guī)劃課題(ZX1105)優(yōu)秀課題成果。