國(guó)家食品藥品監(jiān)管局政策法規(guī)司課題組

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，2008年全國(guó)農(nóng)村人口超過(guò)7.2億，占總?cè)丝诘?4.3％。［1］農(nóng)村群眾的飲食用藥安全，對(duì)于堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，具有重要意義。

食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)立足國(guó)情，在農(nóng)村食品藥品監(jiān)管方面做了大量工作，有效規(guī)范了農(nóng)村食品藥品的市場(chǎng)秩序。但是，由于農(nóng)村地區(qū)地域廣大、經(jīng)濟(jì)水平低、農(nóng)村群眾自我保護(hù)能力不足，食品藥品安全形勢(shì)仍不容樂(lè)觀。受監(jiān)管資源等多方面因素的限制，食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)農(nóng)村的監(jiān)管力度仍與人民群眾確保安全的期望之間存在很大差距。新形勢(shì)要求我們要進(jìn)一步完善農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制。

1 研究目的和方法

為全面加強(qiáng)農(nóng)村食品藥品安全監(jiān)管，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局將“農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制”列為“十二五”規(guī)劃前期課題研究項(xiàng)目，由政策法規(guī)司牽頭組織系統(tǒng)內(nèi)外力量開(kāi)展研究。主要采取的研究方法是：

1.1 典型調(diào)查

在掌握總體情況的基礎(chǔ)上，課題組對(duì)典型地區(qū)的農(nóng)村食品藥品安全形勢(shì)進(jìn)行全面調(diào)研，深入了解監(jiān)管存在的普遍性問(wèn)題。選擇河南省和重慶市作為研究的典型地區(qū)。［2］河南省是我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口6 032萬(wàn)，占全省人口63.97％，占全國(guó)農(nóng)村總?cè)丝诘?.4％。［1］選擇河南省作為農(nóng)村問(wèn)題的典型研究地區(qū)，充分考慮到其具有典型性和樣本量大的特點(diǎn)。重慶市是中西部地區(qū)直轄市，集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)和大山區(qū)于一體。作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市在探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面取得了積極成績(jī)，在強(qiáng)化農(nóng)村食品藥品監(jiān)管方面也取得一定經(jīng)驗(yàn)。選擇重慶市作為農(nóng)村問(wèn)題的典型研究地區(qū)，充分考慮到其具有創(chuàng)新性和示范性的特點(diǎn)。

1.2 問(wèn)卷調(diào)查

課題組設(shè)計(jì)了11套調(diào)查問(wèn)卷，通過(guò)普查，獲得大量反映基層食品藥品安全情況及監(jiān)管現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)和信息。［3-4］對(duì)河南省14個(gè)縣的藥監(jiān)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室人員、零售藥店人員、消費(fèi)者等進(jìn)行了抽樣調(diào)查，回收1 351份問(wèn)卷，獲得了被調(diào)查者的滿(mǎn)意度和知曉率、涉藥單位具體情況等資料。［5］

1.3 實(shí)地調(diào)研

選定典型調(diào)查地區(qū)后，課題組先后調(diào)研和走訪了18個(gè)地市、區(qū)縣，動(dòng)員河南和重慶的基層食品藥品監(jiān)管部門(mén)參與研究工作，廣泛聽(tīng)取基層監(jiān)管部門(mén)和地方政府的建議和意見(jiàn)，獲得了大量關(guān)于農(nóng)村監(jiān)管的第一手資料，為挖掘關(guān)鍵問(wèn)題、探索有效對(duì)策提供了依據(jù)。［6-7］

2 問(wèn)題和討論

通過(guò)充分的調(diào)查，課題組從監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管力量和監(jiān)管環(huán)境三個(gè)方面進(jìn)行了分析。課題組認(rèn)為，農(nóng)村食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域主要存在四大問(wèn)題。

2.1 監(jiān)管對(duì)象生產(chǎn)力水平低

2.1.1 農(nóng)村餐飲業(yè)和藥品經(jīng)營(yíng)使用單位規(guī)模小、硬件設(shè)施差

農(nóng)村餐飲服務(wù)業(yè)中絕大多數(shù)為小餐館、小飯店，硬件設(shè)施普遍較差。多數(shù)餐館飯店結(jié)構(gòu)布局、餐廚比例、消毒設(shè)施、防污染設(shè)施達(dá)不到基本要求。調(diào)查顯示，河南省縣城及以下餐飲單位總數(shù)65 525家，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下28 353家，占43.27％。［8］重慶全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地區(qū)各類(lèi)餐飲服務(wù)組織共計(jì)37 494家，其中小型餐飲店、快餐店、農(nóng)家樂(lè)等占總數(shù)的87.24％。［9］農(nóng)村的藥品經(jīng)營(yíng)使用單位多數(shù)規(guī)模較小。調(diào)查顯示，河南省平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1.03家衛(wèi)生院，每個(gè)行政村有1.07個(gè)村衛(wèi)生室、0.37個(gè)個(gè)體診所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院藥房面積不足30平方米的占20.3％，庫(kù)房面積不足20平方米的占30.5％。［7］重慶市農(nóng)村地區(qū)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1.15家衛(wèi)生院，每個(gè)行政村有1.21個(gè)村衛(wèi)生室、0.35個(gè)個(gè)體診所。農(nóng)村零售藥店也存在同樣的情況，河南省農(nóng)村零售藥店10 199家，營(yíng)業(yè)面積在40平方米以下的占30.0％。重慶市農(nóng)村零售藥店10 484家，營(yíng)業(yè)面積在40平方米以下的占51.83％。［9］

2.1.2 從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)化程度低，質(zhì)量安全意識(shí)薄弱

農(nóng)村餐飲業(yè)從業(yè)人員多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力，文化程度低，沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的知識(shí)技術(shù)培訓(xùn)，缺乏基本的食品安全常識(shí)和法律法規(guī)知識(shí)，食品安全意識(shí)薄弱。重慶市調(diào)查結(jié)果顯示，全市農(nóng)村地區(qū)餐飲從業(yè)人員約8.6萬(wàn)人，大專(zhuān)以上文化程度僅占1.2％，沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要的專(zhuān)業(yè)食品安全培訓(xùn)、實(shí)際衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)率約為20％，無(wú)證上崗多有發(fā)生，健康體檢率普遍低于80％，少數(shù)地區(qū)僅為60％。［9］此外，餐飲業(yè)從業(yè)人員的流動(dòng)性大，且人員結(jié)構(gòu)松散，多為臨時(shí)招聘，檢查時(shí)往往表面應(yīng)付，檢查后則依然我行我素，給餐飲衛(wèi)生質(zhì)量安全的提高帶來(lái)一定困難。相對(duì)于農(nóng)村餐飲服務(wù)從業(yè)人員而言，農(nóng)村藥品從業(yè)人員整體狀況較好，但其專(zhuān)業(yè)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)也不能滿(mǎn)足保證藥品安全的需求，特別是藥學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員少。重慶市調(diào)查顯示，在農(nóng)村4萬(wàn)多名藥品從業(yè)人員中，僅有執(zhí)業(yè)藥師487人，大專(zhuān)以上文化程度的人員低于總數(shù)的四分之一；未配備藥學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、個(gè)體診所分別占總數(shù)的49％、82％、75％。［9］河南省抽樣調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院均配備有藥學(xué)技術(shù)人員，零售藥店質(zhì)量負(fù)責(zé)人、處方審核人員等關(guān)鍵崗位人員基本符合規(guī)定，但執(zhí)業(yè)藥師和從業(yè)藥師的比例小，僅占18.3％，專(zhuān)科及以上學(xué)歷人員僅占21.2％。村衛(wèi)生室和個(gè)體診所中，近50％的未配備藥學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，藥品管理工作多數(shù)由醫(yī)生本人兼職。［7］

2.2 關(guān)系食品藥品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重隱患

2.2.1 村衛(wèi)生室和個(gè)體診所是藥品監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)

農(nóng)村藥品流通和使用渠道主要包括鄉(xiāng)村零售藥店、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和個(gè)體診所。河南省對(duì)縣級(jí)藥品監(jiān)管人員進(jìn)行的“農(nóng)村藥品重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的選擇”問(wèn)卷結(jié)果顯示，在藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、非法組織和個(gè)人、其他四個(gè)選項(xiàng)中，有62.3％監(jiān)管人員認(rèn)為最需加強(qiáng)監(jiān)管的是農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，總體而言，零售藥店管理較規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院尚可，村醫(yī)療機(jī)構(gòu)問(wèn)題較多。村衛(wèi)生室和個(gè)體診所是監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：［7］

一是在案件發(fā)生率方面，違法主體以農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主，其中村衛(wèi)生室和個(gè)體診所占多數(shù)。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，河南省2007—2009年間縣級(jí)藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的14 156件案件中，58.1％的違法主體是農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)，只有35.2％的違法主體是鄉(xiāng)村藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)訪談，課題組還了解到，村醫(yī)療機(jī)構(gòu)尚有諸多藥品管理不規(guī)范行為，因缺乏法律依據(jù)而無(wú)法立案查處。

二是藥品購(gòu)進(jìn)管理方面，村衛(wèi)生室和個(gè)體診所的管理最差。河南的調(diào)查顯示，村衛(wèi)生室和個(gè)體診所中7.8％無(wú)購(gòu)進(jìn)記錄，25.6％的購(gòu)進(jìn)記錄不完整；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅2.7％無(wú)購(gòu)進(jìn)記錄，鄉(xiāng)村零售藥店則全部按規(guī)定建立購(gòu)進(jìn)記錄。

三是硬件設(shè)施方面，村衛(wèi)生室和個(gè)體診所的設(shè)施不能保證藥品安全。村衛(wèi)生室和個(gè)體診所對(duì)藥房、藥庫(kù)及相關(guān)設(shè)施的投入較少。河南的調(diào)查顯示，村衛(wèi)生室和個(gè)體診所冷藏設(shè)備的配備率僅為46.9％，而零售藥店的配備率則為94.1％。

四是進(jìn)貨渠道方面，村衛(wèi)生室和個(gè)體診所不規(guī)范的比重較高。調(diào)查顯示，河南省30.2％的村衛(wèi)生室和個(gè)體診所會(huì)偶爾接受上門(mén)推銷(xiāo)藥品，2.2％的表示經(jīng)常接受上門(mén)推銷(xiāo)藥品；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和零售藥店的進(jìn)貨渠道正規(guī)，沒(méi)有接受上門(mén)推銷(xiāo)藥品的情況。

2.2.2 農(nóng)村學(xué)校食堂的食品安全不容樂(lè)觀

學(xué)校食堂是群體性食物中毒的多發(fā)、易發(fā)環(huán)節(jié)。據(jù)衛(wèi)生部近年來(lái)食物中毒通報(bào)，2007年至2009年第三季度，全國(guó)共發(fā)生食物中毒事故1 161起，中毒人數(shù)35 243人，其中學(xué)校學(xué)生食物中毒290起，中毒人數(shù)10 437人，學(xué)校中毒起數(shù)和人數(shù)分別占全部中毒起數(shù)和人數(shù)的24.98％和29.61％，［10］農(nóng)村學(xué)校食堂存在更多安全隱患。河南省調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村中小學(xué)校、幼兒園食堂中，20％以上為無(wú)證從事集體供餐活動(dòng)，50％以上為對(duì)外承包經(jīng)營(yíng)。最為嚴(yán)重的是，一家400多人就餐的學(xué)校食堂就有8個(gè)外來(lái)承包戶(hù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)村學(xué)校食堂硬件設(shè)施極其簡(jiǎn)陋，飯菜制作和學(xué)生就餐環(huán)境臟亂差，管理制度基本是空白，不具備向?qū)W生提供餐飲服務(wù)的基本條件。有個(gè)別學(xué)校食堂還在使用一次性非食品用塑料袋給學(xué)生盛裝熱飯熱菜。一半以上的中小學(xué)校、幼兒園食堂沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)原料采購(gòu)查驗(yàn)、進(jìn)貨臺(tái)賬、飯菜留樣等重要食品安全保障制度，學(xué)校對(duì)食堂疏于管理，食物中毒防范意識(shí)淡薄，防范措施不嚴(yán)。［8］

2.2.3 農(nóng)村群體性聚餐安全隱患不容忽視

隨著農(nóng)村地區(qū)生活水平提高，群體性聚餐日益增多。在群體性聚餐中，紅白喜事安全隱患最為突出。農(nóng)村各種群體性聚餐多在家庭舉行，多數(shù)有上百人甚至數(shù)百人。聚餐場(chǎng)所多數(shù)為露天或臨時(shí)搭棚，離污染源較近，甚至就在糞堆、垃圾堆上；加工條件簡(jiǎn)陋，生熟不分、葷素不分、餐具不經(jīng)消毒；食品容易發(fā)生交叉污染。而且，農(nóng)村地區(qū)相對(duì)偏僻，大多一次購(gòu)買(mǎi)大量食材，但基本不具備大量食材存儲(chǔ)條件，食材容易腐敗變質(zhì)，常常導(dǎo)致食物中毒事件發(fā)生。同時(shí)，農(nóng)村聚餐大多自行或由餐飲服務(wù)“一條龍”組織承辦，相關(guān)人員基本沒(méi)有經(jīng)過(guò)食品衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)，不具備舉辦大型宴席的資格和條件，有的廚師自身就是病菌攜帶者，帶來(lái)了極大的就餐風(fēng)險(xiǎn)和隱患。雖然重慶市目前農(nóng)村家宴申報(bào)備案制度實(shí)施率90％，但由于基層管理人員缺乏相應(yīng)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，也難以給予有效指導(dǎo)。2009年，重慶市共發(fā)生農(nóng)村家宴中毒事件15起（大型家宴7起），中毒人數(shù)260人，死亡8人，分別占全市食物中毒總數(shù)的36.6％、23.1％和80％。［9］

2.2.4 小餐飲和農(nóng)家樂(lè)的食品安全狀況堪憂(yōu)

農(nóng)村小型餐飲布局分散，相當(dāng)一部分在路邊簡(jiǎn)易棚或自家住房?jī)?nèi)開(kāi)辦，采用家庭作坊式運(yùn)作，衛(wèi)生條件差，缺乏必要的衛(wèi)生防疫、消毒設(shè)施設(shè)備。索證索票制度、衛(wèi)生管理制度等執(zhí)行不好，沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，沒(méi)有具體的執(zhí)行措施，食品可追溯性不強(qiáng)。部分地區(qū)無(wú)證經(jīng)營(yíng)情況嚴(yán)重。重慶市南川區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，該區(qū)共有農(nóng)村餐飲單位323家，持有效衛(wèi)生許可證146家，無(wú)證經(jīng)營(yíng)比例高達(dá)54.8％。［9］

2.3 農(nóng)村食品藥品監(jiān)管的資源十分有限

2.3.1 相對(duì)龐大的監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管范圍，監(jiān)管人員力量薄弱

經(jīng)過(guò)十余年的建設(shè)和發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管力量不斷得到充實(shí)和優(yōu)化，基本形成了一支團(tuán)結(jié)合作、作風(fēng)精干的監(jiān)管隊(duì)伍。例如，河南省縣級(jí)藥監(jiān)局在崗人員中，本科及以上學(xué)歷人員占48.2％，專(zhuān)科學(xué)歷人員占40.7％，中專(zhuān)或高中學(xué)歷人員占11.1％。專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)分布為醫(yī)藥類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員占43.3％，法律專(zhuān)業(yè)人員占20.5％，其他專(zhuān)業(yè)人員占36.2％。學(xué)歷結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)較為合理。［7］

但是，與食品藥品監(jiān)管對(duì)象的數(shù)量和監(jiān)管任務(wù)相比，基層監(jiān)管人員的數(shù)量與實(shí)際需求存在較大差距，隊(duì)伍素質(zhì)需進(jìn)一步提高。例如，河南省縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局在崗1 861人。截至2009年底，全省縣及縣以下藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)77 741家，縣及縣以下餐飲單位65 525家，以現(xiàn)有基層藥監(jiān)局監(jiān)管力量計(jì)算，人均藥品監(jiān)管對(duì)象為41.8家，人均食品藥品監(jiān)管對(duì)象為77.0家。［7］重慶市現(xiàn)有縣及縣以下專(zhuān)職餐飲監(jiān)管人員376人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員數(shù)僅為0.43人；縣級(jí)藥監(jiān)機(jī)構(gòu)監(jiān)管人員575人，人均藥品監(jiān)管對(duì)象為44.40家，人均食品藥品監(jiān)管對(duì)象109.6家。［9］有限的監(jiān)管人員面對(duì)龐大的、分散的監(jiān)管對(duì)象，工作難度可想而知。在餐飲監(jiān)管方面，河南現(xiàn)有衛(wèi)生系統(tǒng)負(fù)責(zé)縣及縣以下農(nóng)村衛(wèi)生監(jiān)管人員編制為2 451名，承擔(dān)著1 892個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，47 556個(gè)行政村的食品安全監(jiān)管工作。河南省食品藥品監(jiān)管部門(mén)目前從事食品安全監(jiān)管的人員，市級(jí)局一般為2～3人，縣級(jí)局1～2人，市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有餐飲業(yè)食品安全技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，在承擔(dān)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管職能后，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員難以承擔(dān)餐飲服務(wù)食品安全日常監(jiān)管任務(wù)。［8］

2.3.2 用于保障農(nóng)村食品藥品安全的監(jiān)管工作的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足

近年來(lái)，中央和地方各級(jí)政府高度重視食品藥品監(jiān)管工作，不斷增加財(cái)政投入，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)逐年增加，強(qiáng)有力的支持了食品藥品監(jiān)管工作，確保了藥品監(jiān)管工作的正常開(kāi)展。但是，由于農(nóng)村存在地域較廣、村落分散、監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，特別是承擔(dān)餐飲監(jiān)管職能后，目前的監(jiān)管經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足監(jiān)管工作的需要。經(jīng)費(fèi)制約了監(jiān)管工作的開(kāi)展，餐飲監(jiān)管范圍也只是限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地以及交通主干道的餐飲單位，不能深入到行政村，農(nóng)村餐飲監(jiān)管存在空白。［9］

在藥品監(jiān)管方面，雖然縣級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)的基本工作經(jīng)費(fèi)可以得到保證，但只能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地區(qū)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的地區(qū)，完善監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化監(jiān)管網(wǎng)底的“兩網(wǎng)”建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)十分有限。河南省調(diào)查結(jié)果顯示，在縣級(jí)藥品監(jiān)督管理部門(mén)中，兩網(wǎng)工作經(jīng)費(fèi)未落實(shí)的達(dá)16.8％，落實(shí)較差為9.3％。［7］而重慶市實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥品委托執(zhí)法也無(wú)制度性經(jīng)費(fèi)支撐。2009年，40個(gè)區(qū)縣僅為871個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供工作經(jīng)費(fèi)共計(jì)170萬(wàn)元。［9］由于經(jīng)費(fèi)不足，縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)協(xié)管員、信息員培訓(xùn)制度不能很好落實(shí)，造成協(xié)管員、信息員對(duì)藥品監(jiān)管知識(shí)掌握不夠全面，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)藥品管理中存在的問(wèn)題，舉報(bào)和協(xié)查作用沒(méi)有很好發(fā)揮。更有一些地區(qū)缺乏維持監(jiān)管網(wǎng)正常運(yùn)行的通訊和交通經(jīng)費(fèi)，基層藥品監(jiān)督網(wǎng)建設(shè)未形成長(zhǎng)效機(jī)制。

2.3.3 縣級(jí)食品藥品監(jiān)管技術(shù)機(jī)構(gòu)亟待加強(qiáng)

農(nóng)村食品藥品監(jiān)督缺乏有效的技術(shù)支撐。從全國(guó)情況來(lái)看，2008年全國(guó)共有省級(jí)和副省級(jí)藥檢所47個(gè)，地市級(jí)藥品檢驗(yàn)所338個(gè)，縣級(jí)藥品檢驗(yàn)所265個(gè)。［11］大部分省份沒(méi)有設(shè)置縣級(jí)藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。例如，重慶市僅有市藥品檢驗(yàn)所及2個(gè)片區(qū)所。［9］已設(shè)置縣級(jí)藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的省份，也存在檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備嚴(yán)重落后、技術(shù)人員業(yè)務(wù)水平不高、檢驗(yàn)?zāi)芰^低、不能適應(yīng)農(nóng)村藥品監(jiān)管工作需要等諸多問(wèn)題。河南省對(duì)縣級(jí)藥品監(jiān)督和檢驗(yàn)人員的調(diào)查結(jié)果顯示，基層人員中59.2％認(rèn)為目前縣級(jí)藥檢所開(kāi)展的重量差異、崩解時(shí)限等18個(gè)檢驗(yàn)項(xiàng)目，不能滿(mǎn)足發(fā)現(xiàn)假劣藥品的需求；62.3％認(rèn)為縣級(jí)藥檢所亟需或需要進(jìn)行檢驗(yàn)項(xiàng)目擴(kuò)項(xiàng)；27.9％認(rèn)為現(xiàn)有藥品檢驗(yàn)?zāi)芰Σ荒軡M(mǎn)足農(nóng)村藥品監(jiān)管需要；30.0％認(rèn)為現(xiàn)有檢驗(yàn)人員不能滿(mǎn)足農(nóng)村藥品監(jiān)督檢驗(yàn)需要；49.2％認(rèn)為現(xiàn)有裝備不能滿(mǎn)足農(nóng)村藥品監(jiān)督檢驗(yàn)的需要。［7］調(diào)查結(jié)果充分說(shuō)明，縣級(jí)藥檢所的檢驗(yàn)?zāi)芰ㄔO(shè)亟待加強(qiáng)。

2.4 農(nóng)村群眾自我保護(hù)能力嚴(yán)重不足

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民群眾受文化水平和信息渠道的限制，對(duì)假劣藥品的辨識(shí)能力和經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，基本不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和避免使用過(guò)期藥品和假劣藥品。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)條件等原因，農(nóng)民群眾在尋醫(yī)問(wèn)藥的過(guò)程中，更注重經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而忽略藥品安全。南方醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)研究所“全國(guó)藥品安全公眾滿(mǎn)意度調(diào)查”的結(jié)果顯示，60％的農(nóng)村被訪者在購(gòu)藥時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮藥品價(jià)格。假劣藥品正是利用這一機(jī)會(huì)，以低廉的價(jià)格蒙蔽消費(fèi)者，獲取生存空間。這就使得農(nóng)村地區(qū)存在極高的藥害風(fēng)險(xiǎn)。而且，農(nóng)村群眾的食品安全意識(shí)較為淡薄，“眼不見(jiàn)為凈”和“不干不凈、吃了沒(méi)病”等落后的飲食文化根深蒂固。在接受餐飲服務(wù)或在舉辦各種宴席時(shí)，尚未從注重食品的種類(lèi)、分量轉(zhuǎn)移到注重食品的安全上來(lái)。

3 對(duì)策建議

通過(guò)調(diào)查研究，課題組建議在“十二五”期間，要著力從以下六方面入手，完善農(nóng)村食品藥品監(jiān)管工作機(jī)制。

（1）以創(chuàng)建食品藥品安全示范縣、示范鎮(zhèn)工作為抓手，組織開(kāi)展對(duì)基層政府分管食品藥品安全的領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)，推動(dòng)落實(shí)地方各級(jí)政府對(duì)食品藥品安全負(fù)總責(zé)，建立健全基層政府食品藥品安全目標(biāo)考核機(jī)制，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)。

（2）研究制定農(nóng)村食品藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)有效方式，落實(shí)基層監(jiān)管力量，鞏固農(nóng)村食品藥品監(jiān)督網(wǎng)“網(wǎng)底”，建立健全穩(wěn)定的農(nóng)村食品藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”。

（3）制定基層執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和人員素質(zhì)指導(dǎo)意見(jiàn)，在全國(guó)范圍對(duì)基層食品藥品監(jiān)管執(zhí)法人員開(kāi)展全面輪訓(xùn)，實(shí)施快檢技術(shù)培訓(xùn)，全面配備基層適用的快檢設(shè)備，不斷完善和提高監(jiān)管隊(duì)伍能力。

（4）建立宣傳教育先行的工作機(jī)制，全面開(kāi)展農(nóng)村食品藥品安全入村入戶(hù)宣傳行動(dòng)，建立健全覆蓋農(nóng)村的食品藥品違法行為舉報(bào)投訴受理網(wǎng)絡(luò)，完善舉報(bào)違法行為獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)、支持、依靠社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)農(nóng)村食品藥品安全實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量。

（5）加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，以村衛(wèi)生室為監(jiān)管重點(diǎn)著力規(guī)范基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品管理；以推動(dòng)建立農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校食品安全示范食堂為切入點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村餐飲服務(wù)安全監(jiān)管；開(kāi)展對(duì)從業(yè)人員免費(fèi)宣傳教育和培訓(xùn)工作，強(qiáng)化對(duì)從業(yè)人員行為的干預(yù)。

（6）加強(qiáng)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管的技術(shù)支撐體系建設(shè)。全面建立縣級(jí)食品藥品檢驗(yàn)所，為全國(guó)基層監(jiān)管人員研制配備基本藥物快檢技術(shù)裝備。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2009年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

［2］國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局.關(guān)于共同開(kāi)展農(nóng)村是藥品監(jiān)管機(jī)制探索研究的通知（食藥監(jiān)法函〔2009〕78號(hào)）［Z］.2009.

［3］河南省食品藥品監(jiān)督管理局.關(guān)于做好農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制課題研究調(diào)研有關(guān)工作的通知（豫食藥監(jiān)法函〔2010〕4號(hào)）［Z］.2010.

［4］重慶市食品藥品監(jiān)督管理局.關(guān)于協(xié)助開(kāi)展農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制課題研究抽樣調(diào)查的通知（豫食藥監(jiān)法函〔2010〕5號(hào)）［Z］.2010.

［5］河南省食品藥品監(jiān)督管理局.農(nóng)村藥品監(jiān)督管理機(jī)制研究［R］.2010.

［6］重慶市食品藥品監(jiān)督管理局.關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制探索研究工作的通知（渝食藥監(jiān)法〔2010〕2號(hào)）［Z］.2010.

［7］河南省食品藥品監(jiān)督管理局.關(guān)于成立河南省農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制探索研究課題組的通知（豫食藥監(jiān)法〔2009〕277號(hào)）［Z］.2009.

［8］河南省食品藥品監(jiān)督管理局.農(nóng)村餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全及其監(jiān)管工作的調(diào)查報(bào)告［R］.2010.

［9］重慶市食品藥品監(jiān)督管理局.農(nóng)村食品藥品監(jiān)管機(jī)制建設(shè)研究［R］.2010.

［10］中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部.全國(guó)食物中毒報(bào)告情況的通報(bào)［R］.2007—2009.

［11］國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局.確保公眾飲食用藥安全［M］.北京：中國(guó)醫(yī)藥科技出版社，2009.