張書林

(中共山東省委黨校黨建部 山東 濟南 250021)

健全完善黨的代表大會制度新論*

張書林

(中共山東省委黨校黨建部 山東 濟南 250021)

黨的代表大會制度是關于黨的代表大會組成和運作的制度化形式,是實現(xiàn)黨員當家作主的最根本黨內民主制度?，F(xiàn)行黨代會制度在運作中存在著一些制約黨代會功能發(fā)揮的困境問題,必須從解決這些困境問題入手,以改革創(chuàng)新精神著力健全完善黨的代表大會制度。

黨的代表大會制度;健全完善

黨的代表大會制度簡稱黨代會制度,是規(guī)范黨代會組織、保障黨代會運作、理順黨代會關系的一系列靜態(tài)與動態(tài)制度的集合體,是黨內民主運作的最基本制度形態(tài)。在發(fā)展黨內民主的形勢越來越明朗、越來越引人關注的態(tài)勢下,不斷建立健全完善黨代會制度已經成為一個必須研究而且無法繞過避開的重大問題。

黨的十七大報告指出:“完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制?！秉h的十七屆四中全會進一步指出:完善黨代表大會制度,要“改善黨代表大會代表結構,提高基層一線代表比例,增強代表廣泛性。擴大黨代表大會代表對提名推薦候選人的參與,改進候選人提名方式。建立各級黨代表大會代表提案制度。落實和完善黨代表大會代表任期制,建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關會議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法,做好代表聯(lián)絡工作,保障代表充分行使各項權利,充分反映黨員意見和建議。繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制。”

按照黨的十七大、十七屆四中全會精神推進黨的代表大會制度建設,就應該從分析堅持和完善黨代會制度的重要意義入手,剖析黨代會制度運行中存在的主要問題,在此基礎上就健全完善黨代會制度提出有針對性的對策建議。

一、堅持和完善黨代會制度的重要意義

(一)黨代會制度是實現(xiàn)黨員當家作主的根本制度。黨內民主是全體黨員在黨內生活中直接或間接地參與決定和管理黨內事務的權利和制度。黨內民主的實質和核心是實現(xiàn)黨員當家作主,保證黨員成為黨的主人。黨員當家作主的實現(xiàn)需要憑借的方式與途徑就是黨員民主權利的落實,沒有黨員民主權利的落實也就沒有黨內民主。達爾指出:“權利是民主政治制度不可缺少的組成部分,因此,民主體制內在地就是權利體制。權利是民主統(tǒng)治過程最為關鍵的建筑材料?！盵1]所以,發(fā)展黨內民主、實現(xiàn)黨員當家作主必須切實保障黨員當家作主的民主權利。黨員當家作主的民主權利在黨章和《中國共產黨黨員權利保障條例》中有明確的規(guī)定。主要涉及到知情權、參與權、建議權、監(jiān)督權、表決權、選舉權和被選舉權,請求、申訴、控告權,等等。而在黨內落實黨員的這些民主權利、實現(xiàn)黨員當家作主必須借助制度的力量。因為“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。組織和程序與其制度化水平成正比”。[2]我們黨的歷史經驗和教訓也充分證明:制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”[3]因此,在落實黨員民主權利、實現(xiàn)黨員當家作主問題上,制度也是具有全局性、根本性的。

與實現(xiàn)人民當家作主的最根本的國家制度是人民代表大會制度一樣,在黨內能夠切實實現(xiàn)黨員當家作主的最根本的制度就是黨的代表大會制度。因為我們黨有7600多萬黨員,這些黨員都直接當家作主、直接去管理和決定黨內事務,是不可能的。在此情況下,根據(jù)代議制的有關原理,實現(xiàn)黨員當家作主只能采取間接的形式,這種間接的形式就是由一定范圍內的黨員選舉自己的代表,由代表間接地反映黨員當家作主的愿望和要求。黨代表廣泛地來自廣大黨員之中,把廣大黨員的意見、建議和要求集中地反映到黨的代表大會上,由黨的代表大會綜合黨代表反映上來的黨員意見和要求,制定符合黨員利益要求的決策,并在此基礎上形成黨的路線、方針、政策。這樣就把黨員當家作主的要求通過黨代會決策的形式反映和落實下來。因此,黨代會決策落實的過程也就是實現(xiàn)黨員當家作主的過程。而通過黨代會制度的有效發(fā)揮就能夠切實實現(xiàn)黨員當家作主,也就等于實現(xiàn)了黨內民主的實質和核心。所以,從這個意義上講,黨代會制度是實現(xiàn)黨員當家作主的最根本、最本質的黨內民主制度。

(二)黨代會制度是決定影響黨內民主其它制度的本源制度?！包h內民主的最高層次和最高形式是黨的全國代表大會。因為只有全國代表大會才能集中全黨的意志,并且將這種意志轉化為相應的規(guī)定、決議和組織安排。黨的代表大會如果不能召開或很少召開,則意味著廢棄或基本廢棄了黨內最重要的民主。這一民主沒有保障,其它民主也就甭談了?！盵4]因此,黨代會制度雖然是黨內民主的一項制度,但它又不是一般的制度,而是能夠決定和影響黨內民主的其它制度的最高制度。一般說來,黨內民主制度是關于黨內民主的規(guī)范化,就是用制度的形式來規(guī)范和保證黨內民主原則的落實、保證黨員民主權利的實現(xiàn)。黨內民主制度涉及到黨內生活的方方面面,主要有黨代會制度、黨委制度、黨內選舉制度、黨內監(jiān)督制度、黨員權利保障制度等。在這些制度中,黨代會制度是唯一能夠決定和影響其他黨內民主制度的。例如,黨內選舉制度很明顯要受黨的代表大會制度的決定和影響。我們?yōu)槭裁匆M行黨內選舉呢?其主要目的有二:一是要通過選舉,產生出席上級黨的代表大會的代表;二是要通過選舉,產生黨的領導機構,包括中央和地方黨的各級委員會、紀律檢查委員會。這些選舉活動有效、合法的場所通常只能是黨的代表大會,因為只有黨的代表大會才有權力選舉產生這些領導機構。可見,黨內選舉制度是受黨的代表大會制度決定和影響的。再如,黨的委員會制度也同樣要受黨的代表大會制度的決定和影響。我們要實現(xiàn)黨的各級委員會和領導干部產生的合法化,一般有兩個途徑:一是由全體黨員直接選舉產生黨的各級委員會和領導干部;二是由黨員首先選出自己的代表,然后再由代表組成代表大會來選舉黨的各級委員會和黨的領導干部。由于我們黨黨員人數(shù)眾多,在縣以上實行由黨員直接選舉產生黨的委員會是不現(xiàn)實的。所以,我們只能通過黨員選舉黨代表、黨代表選舉委員的間接方式來產生黨的委員會。因此,黨的委員會制度也是由黨的代表大會制度決定并受其影響的。又如,黨的紀委是由黨的代表大會選舉產生的,而紀委是黨內監(jiān)督的專門組織機構和主導力量,決定著黨內監(jiān)督制度的整體構架和設計。所以從這個邏輯上講,黨內監(jiān)督機構和制度也是受黨代會制度的決定和影響的。

(三)黨代會制度是使黨的整個肌體得以有序運轉起來的統(tǒng)領制度。黨代會和黨代會制度作用的充分發(fā)揮是黨的整個肌體得以靈活高效運轉的關鍵環(huán)節(jié)。以黨的全國代表大會為例。黨的全國代表大會是由黨員層層選舉產生的黨代表組成,黨代表在黨代會上通過選舉的形式產生黨的中央委員會和中央紀律檢查委員會,黨的中央委員會通過選舉的形式產生中央政治局、政治局常務委員會和黨的總書記。而選舉全國黨代表的過程就是廣泛的黨內動員和黨員的政治參與過程,就能調動起廣大黨員的積極性、主動性,使黨的肌體充滿活力;黨的全國代表大會選舉產生黨的中央委員會,就能保證在黨的全國代表大會閉會期間黨的領導核心的正常運轉;中央委員會選舉產生中央政治局、政治局常務委員會和黨的總書記,保證了在中央委員會閉會期間,黨的日常領導工作和黨代會決策的貫徹執(zhí)行;黨的全國代表大會選舉產生中央紀律檢查委員會,保證了黨的全國代表大會閉會期間黨的監(jiān)督職能落實的組織載體。在黨代會和黨代會制度能夠健康有序發(fā)揮作用的前提下,黨的全國代表大會和中央委員會行使著黨內最高決策權、中央政治局和政治局常務委員會行使著黨內日常決策權和執(zhí)行權、中央紀律檢查委員會行使著黨內監(jiān)督權,它們各自權力的有效行使和作用的充分發(fā)揮,就保證了黨的肌體的健康有序運轉。

由以上分析不難看出:在黨內運作中,黨代會制度是黨內民主的基礎,也是黨內民主本質特征的最充分體現(xiàn),關系黨內民主發(fā)展和黨內權力運作的全局,“對于黨的組織來說,它關系到黨內選舉、黨的重大決策以及黨的重大政治生活;對于黨的領導干部,它關系到領導干部的選擇、領導干部的權威、領導干部的監(jiān)督;對于黨員來說,它關系到黨員民主權利的運行、黨員與組織的關系、黨員與領導干部的關系以及黨員與黨員的關系?！盵5]因此,黨代會制度對黨內民主發(fā)展和黨內權力的實際運作都具有直接的推動作用。

二、現(xiàn)行黨代會制度運行中的困境問題

(一)黨代表結構不合理。依據(jù)結構功能理論:黨代表功能的有效發(fā)揮與其結構有著密切的聯(lián)系,結構不合理必然會影響和削弱黨代表功能的發(fā)揮。就現(xiàn)行黨代表的結構來看,其不合理的問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

一是黨代表數(shù)量龐大,不利于開展活動和發(fā)揮作用。根據(jù)中共中央組織部1985年2月印發(fā)的《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》:省、自治區(qū)、直轄市黨代表大會代表名額,一般為400至700人;省轄市黨代表大會代表名額,一般為200至400人;自治州黨代表大會代表名額,一般為200至500人;直轄市的區(qū)黨代表大會代表名額,一般為200至400人;縣(旗、市)、自治縣和省轄市的區(qū)黨代表大會代表名額,一般為200至400人。按照這個標準粗略計算,全國各級黨代會的代表人數(shù)有300萬左右。十二大到十七大黨的全國代表大會的代表數(shù)量分別為1545、1936、2035、2048、2120、2217名。無論對縣級黨代會、(地)市級黨代會、省級黨代會還是黨的全國代表大會來講,如此數(shù)量龐大的黨代表要充分發(fā)揮作用,對黨內重大問題進行廣泛深入的討論和醞釀,在技術上都是存在困難的,這也就意味著他們代表黨員當家作主是難以得到實質性體現(xiàn)的。因此,不難得出:龐大的數(shù)量是黨代表結構不合理的重要內容,由此也影響到黨代表功能的充分發(fā)揮。

二是黨代表的比例構成不合理。從某種意義上說,黨代會常任制既是利益代表機制,也是利益整合機制。黨代表代表著黨內不同的利益群體的利益,實際上也就是代表著他們所處的社會階層和社會群體的黨員的利益。如果黨代表的構成是廣泛的、代表性是充分的,并且能夠在黨代會上將自己所在階層和群體黨員的利益要求充分地表達出來,就能夠在黨代會上整合形成符合廣大黨員利益要求的黨代會決策和決議,并在落實黨代會決策和決議的過程中實現(xiàn)最廣泛意義上的黨員當家作主。但現(xiàn)行黨代表的比例構成存在的一個突出問題恰恰是黨代表的廣泛性和代表性嚴重不足。這種不足表現(xiàn)在:其一,領導干部代表多。據(jù)統(tǒng)計,領導干部代表在各級黨代會中都占到70%以上。如黨的十五大的2048名黨代表中,各級黨員領導干部1554名,占代表總數(shù)的75.9%。這種黨代表高度同質化的狀況,大大妨礙了黨內不同層次人的聲音在黨代會上的表達,也不利于黨代會對領導干部的監(jiān)督。這樣,在領導干部代表占多數(shù)的情況下,黨代會自然就變成黨的“干部擴大會”,變成了肯定成績而不是解決問題的大會。其二,“模范代表多”。黨代會是討論、研究和決定黨的重大問題的會議,不是先進模范分子表彰會。但現(xiàn)行的黨代會在選舉黨代表時往往不考慮黨代表的參政議政能力,只考慮其社會影響和知名度,在黨組織的安排和授意下,相當一些參政議政能力不強,但知名度較高的模范人物、先進人物被選為黨代表。

(二)候選人提名與介紹不完善。在黨代會上提出高質量的候選人是選出高質量的“兩委”領導班子和“兩委”委員的第一步,是選舉的第一重要的環(huán)節(jié)。因此,抓好黨代會的選舉要從抓好“兩委”委員候選人提名開始。但從當前黨內的情況看,提交各級黨代會進行選舉的新一屆黨委委員和紀委委員的候選人,幾乎完全由上一屆黨委常委提出。這種自我提名的方式很容易陷入一種自我循環(huán)的怪圈,使得候選人的提名呈現(xiàn)出“內部繁衍”和“近親繁殖”的特點,也為選人用人中腐敗之風的興起和延續(xù)提供了溫床。更為嚴重的是:這種內定性和排他性的提名方式,使得黨代表的民主權利在“兩委”委員候選人的提名上得不到充分的體現(xiàn),致使黨代表在黨內選舉中成為“投票工具”、黨代會在黨內選舉中成為“橡皮圖章”。

此外,現(xiàn)行黨代會的選舉中對候選人的介紹也存在著缺陷。候選人的介紹對于黨代表的選舉投票關系重大,不可小視。充分、全面、客觀地介紹候選人能夠避免黨代表選舉投票的盲目性,增強黨代表選舉投票的針對性。所以列寧強調,在黨代會進行選舉之前,黨員和黨代表有權了解候選人的情況,“了解他們的全部活動,了解他們的個人特點,了解他們的優(yōu)點和缺點,了解他們的成功和失敗”,[6]以便作出科學公正的投票。因此,在黨代會的選舉過程中必須有對候選人全面、科學、完備的介紹制度。但在現(xiàn)行的黨代會選舉中,對候選人的介紹卻不完善、不科學,往往是代表大會主席團把候選人的簡歷公布一下就完事。這種介紹方式對于黨代表了解“兩委”委員候選人各個方面的情況,特別是工作能力、工作業(yè)績、發(fā)展?jié)摿Χ际呛懿怀浞值?也不利于黨代表對“兩委”委員候選人作出正確判斷和客觀投票。

(三)黨代會的差額選舉執(zhí)行的不充分。選舉本質上就是選擇,選擇必須具有可選性,從一個中選一個不叫選擇,因為它不具有可選性,所以選舉必須是從兩個或兩個以上的備選對象中選出一個來。這就是差額選舉的內在機理。按照差額選舉的內在機理來分析,黨代會的差額選舉主要存在以下突出問題。

其一,以差額選舉的外衣掩蓋等額選舉的實質?，F(xiàn)行黨章第11條規(guī)定:黨的各級代表大會的代表和委員會的產生,要體現(xiàn)選舉人的意志?！梢灾苯硬捎煤蜻x人數(shù)多于應選人數(shù)的差額選舉辦法進行正式選舉,也可以先采用差額選舉辦法進行預選,產生候選人名單,然后進行正式選舉。由于黨章沒有明確規(guī)定差額預選后的正式選舉也實行差額選舉,這就暗含了這樣的邏輯:“預選時差額選舉,正式選舉時可不用差額選舉”。[7]這樣的制度漏洞在客觀上助長了黨代會選舉中隨意簡化選舉程序和選舉中的形式主義傾向,也使差額選舉往往成了變相的等額選舉。此外,差額選舉原則在實際運作中有時會遇到種種“變通”,比如搞“暗箱操作”,公開或半公開地安排差選,或故意搞強弱搭配,增加一個名額作為其他候選人的陪襯,形式上是名正言順的“差額選舉”,實際上卻是“披著差額選舉外衣的等額選舉”。

其二,差額選舉的比例較小。中共中央1994年1月26日印發(fā)的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第17條規(guī)定:黨的地方各級委員會委員、候補委員和紀律檢查委員會委員候選人的差額比例,不少于百分之十。但在實際的黨代會選舉中,在黨委常委會已經確定人選的情況下,10%的差額多為“陪榜者”,代表們已經沒有多少討論和選擇的余地了,這就阻塞了更優(yōu)秀人才脫穎而出的渠道。

其三,選舉中缺乏競選機制。競選即競爭性選舉。具體說來,“所謂競選,無非是把優(yōu)勝劣汰的競爭機制引入選舉,通過對候選人的介紹、宣傳和比較,增加選舉的透明度,使選舉人對候選人有更多的了解,減少投票的盲目性,以利于充分體現(xiàn)選舉人的意志?！盵8]這種選舉模式曾經在很長的時間內被我們當作資本主義的東西加以批判,一直諱莫如深。但實際上競選只是一種競爭機制,它本身沒有姓“社”、姓“資”之分。現(xiàn)行的黨代會選舉中一直沒有實行真正的競選,結果候選人缺乏一個展示各自才能和形象的舞臺,廣大黨員群眾也沒有一個直觀地了解代表候選人以及與候選人面對面進行溝通的有效渠道。這樣一來,對候選人的了解不充分,缺乏對候選人直觀形象的比較,黨員群眾與黨代表投票的盲目性很大,在一些情況下難以選出合格而又能夠為黨員群眾公認的人選。

其四,黨委、紀委書記與副書記等額選舉產生。按照《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的有關精神,地方各級黨委、紀委的書記與副書記不實行差額選舉,而是實行等額選舉。這樣做的理由似乎是黨代會選舉的內在機制使然,因為“黨委和紀委書記分別是由(黨代會)差額選舉產生的黨的委員會和紀律檢查委員會選舉產生,其程序是先選出常委會,再選舉書記、副書記。常委會委員是差額選舉產生的。這多少使人覺得正、副書記再用差額方法選舉就有些多余了?！盵9]其實,根本的原因是由于黨內選舉的決定權力過分集中于黨委,甚至集中于少數(shù)人、個別人手中造成的。

其五,領導意志左右選舉時有發(fā)生。為了保證選舉的順利進行和領導意圖的實現(xiàn),黨委主要領導和選舉工作組織實施部門都把寶押在“預定”的候選人是否順利當選上。正因如此,在代表團(組)會議上,某些領導總是通過有形無形的暗示,引導黨代表確保某些“預定”候選人在“兩委”委員的選舉中順利和高票當選;也正因如此,當黨代表對內定的候選人不滿意時,有關領導就會馬上加以引導和溝通。這樣被領導人的意志所左右的選舉,使黨代表的真實意愿很難通過黨代會的選舉反映出來。如此一來,“由于代表們沒有進行自由選擇的余地,他們實際上變成政治上的傀儡,他們不能針對代表大會上的爭論或會議辯論中所暴露出的新情況而做出靈活應變。這樣所造成的結果便是:不僅決策前的任何討論都成了多余,而且由于會議上的投票活動并不反映代表們的真實意愿,這就使投票本身充滿了假象。”[10]

(四)黨代表的提案功能發(fā)揮的不充分。一些黨代表缺乏有效的參政議政能力,集中體現(xiàn)在他們不懂提案的寫法、不知道如何提出議案;許多黨代表的提案與人大代表、政協(xié)委員提案重復嚴重,沒有體現(xiàn)出黨代表提案的個性特征;一些黨代表的提案質量不高,缺乏對問題深入細致的研究分析,過多關注于現(xiàn)象而沒有深入本質,過分著眼于治標而非治本;等等。此外,黨代表要提出高質量、高水平議案不能單靠個人的力量,這就需要黨代表在提出議案的過程中加強相互之間的聯(lián)系溝通,進行必要的串聯(lián),并在串聯(lián)的基礎上聯(lián)名提出議案,但問題是黨代表的聯(lián)名和串聯(lián)應該采取什么樣的方式進行,怎樣將黨代表正常的聯(lián)名、串聯(lián)與非組織化的、破壞分裂黨的、拉幫結派式的所謂組建“小圈圈”等嚴格區(qū)分開來。

(五)黨代表任期制的推行成效不明顯。黨代表任期制是對黨代會非常任制進行改良和完善的一種黨代會制度模式。它是指在黨代會不實行常任制的情況下,黨代表在被選舉產生以后,其任期同一屆黨代會共始終,在一屆黨代會的任期內始終具有代表資格、行使代表權利、履行代表職責,非因法定原因和經過法定程序任何人、任何組織和機構都無權在一屆黨代會的任期內剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實行黨代表任期制也就意味著黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣,其代表資格和權利可以在任期內始終行使,可以隨時向黨委提出議案、意見和建議,而不再是“五年一次會、只是三五天、開會畫畫圈、會后就靠邊”的“一次性”代表。具體說來,黨代表任期制的主要特點是:其一,經選舉產生的黨代表,其代表資格貫穿于在一屆黨代會任期的始終;其二,黨代表在黨代會會議和閉會期間都要發(fā)揮代表作用,行使代表職權;其三,黨代表的能力和素質比非任期制條件下的要求更高。

實行黨代表任期制的關鍵是要在黨代會閉會期間充分發(fā)揮黨代表作用。但從實際運行情況來看,雖然黨代表任期制在黨內獲得廣泛認同、在黨的文件與黨規(guī)黨法中得到堅定支持,但其推行效果仍然不甚明顯。我們在一些基層單位進行了抽樣調查,發(fā)現(xiàn)實行黨代表任期制與沒有實行黨代表任期制并沒有明顯的變化與區(qū)別,給人最直觀的感覺是現(xiàn)在雖然已經實行了黨代表任期制,但黨代表在閉會期間發(fā)揮作用仍然不明顯,沒有引起足夠的關注,遠遠滯后于人大代表和政協(xié)委員的影響力。究其根由主要是:黨代會閉會期間,黨代表發(fā)揮作用的組織形式、活動方式、工作機制都不健全、不完善;黨代表與黨委、紀委和黨員群眾的聯(lián)系溝通機制不暢通,發(fā)揮作用時應該獲得的支持性力量不夠;黨代表發(fā)揮作用的保障條件不充分,沒有建立起制度化的保障機制;黨代表活動的組織機構尚沒有科學建立,活動一時缺乏有效組織載體;等等。

(六)黨代會常任制試點工作基本上處于徘徊狀態(tài)。我們黨1988年推行黨代會常任制試點、十六大以來開始擴大黨代會常任制試點。但當前黨代會常任制試點在取得一定成效的同時,也面臨著一些困境問題,導致試點工作的徘徊局面。這些困境問題主要包括:黨代會年會如何開、要解決什么問題,尚沒有統(tǒng)一的認識;試行常任制“無法可依”;缺乏統(tǒng)一的組織領導機構;運作成本增大;如何處理黨代會與同樣常任的人代會與政協(xié)會的關系;常任制條件下怎么進行黨內分權;要不要象人民代表大會一樣設立黨代會的常設機構;等等。

三、健全完善黨的代表大會制度的對策思路

(一)改善黨代表大會代表結構。重點是提高基層一線黨代表比例,增強黨代表代表廣泛性。這就要大力減少領導干部代表的比例、適當減少“先進模范”代表的比例,逐步增加在社會實踐、科學實驗、生產工作一線的黨代表的比例,適當增加社會各個階層包括新興階層的黨代表比例,使選出的黨代表來自“四面八方”,能夠切實反映不同階層、不同層次、不同界別黨員群體的心聲。同時,要本著精干高效、便于開會討論研究決定問題的原則,適當減少各級黨代表的數(shù)量。減少黨代表數(shù)量,也并不是數(shù)量越少越好,而是要適量,把握一個基本的原則:即“一方面,代表機構需要代表的廣泛性,也需要照顧各方面。所以,代表應盡量的多,這關系到代表機構的民主性。另一方面代表數(shù)量多少是有限度的,這個限度的原則就是必須便于召開會議,充分討論問題和決定問題。如果代表人數(shù)多的不便于討論、決定問題時,那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了?！盵11]

(二)改進候選人提名方式,擴大黨代表大會代表對提名推薦候選人的參與。必須在“兩委”委員候選人的提名推薦中增加黨代表提名環(huán)節(jié),并且規(guī)定適當比例,改變單純由上屆黨委常委提名推薦候選人的慣例,避免提名權壟斷、自我提名和“近親繁殖”。增加黨代表的提名權是改革和完善候選人提名制度的關鍵環(huán)節(jié)。對候選人的提名是作為選舉人黨代表的重要權利之一,只有投票沒有提名的選舉權是不完整的。所以,必須在黨代會的選舉規(guī)則中明確規(guī)定黨代表有提名權及其保障措施?？梢圆扇↑h代表對候選人的初始提名擴大黨代表對候選人提名的參與,也可以采取黨代表直接“公推委員”的做法提高黨代表在候選人最終提名上的權重。

(三)建立各級黨代表大會代表提案制度。鑒于缺乏黨代表提案制度造成的黨代表提案不規(guī)范問題,為保證黨代表提案工作的順利開展,必須著眼于建立科學的黨代表提案制度。我們要建立的黨代表提案制度,必須囊括以下要點。一是明確提案人。比如規(guī)定:三十名以上的全國黨代表聯(lián)名,可以向黨的全國代表大會提出屬于其職權范圍內的議案,由主席團決定是否列入會議議程;十名以上的地方各級黨代會的代表也可以向本級黨代會提出屬于大會職權范圍內的議案。二是明確提案重點。提案所涉及到的必須是屬于黨代會職權范圍內的問題,是黨代會力所能及的范圍內能夠解決的問題。三是明確提案規(guī)范。提交的議案必須符合議案的要件,即每一個提交到黨代會年會上的議案都必須有案由、案據(jù)、具體方案,這三個方面缺少哪一個方面都不是完整的議案。四是明確提案程序。提案必須在法定時間內,以法定方式,按照法定程序提出。五是從制度上明確界定黨代表為聯(lián)名提案進行的串聯(lián)中,什么樣的聯(lián)名串聯(lián)是符合規(guī)范要求的,什么樣的聯(lián)名串聯(lián)是應該嚴格禁止的,切勿將黨代表為提案進行的正常聯(lián)名扣上“地下串聯(lián)”的帽子。

(四)落實和完善黨代表大會代表任期制。實行任期制以后,由于黨代表由“一次性”代表變?yōu)椤俺Ｈ巍贝?具有了更廣、更實的職權。所以必須要保證黨代表任期制的落實,就必須進一步健全、完善和擴大黨代表的職權,以使黨代表在一屆黨代會的任期內始終有職有權,成為名副其實的具有一定任期的“常任”代表。

通過對一些地方探索經驗的分析,借鑒人大代表和政協(xié)委員在任期制條件下所行使的職權,要重點保障好黨代表的以下職權。一是選舉決定權。為保障選舉決定權的行使,黨代表必須按照選區(qū)黨員的意愿、不帶任何偏見和功利地投出自己的選票,黨代表必須按照規(guī)則和程序投票,必須自覺抵制投票選舉中的不正之風。二是審議評議權。黨代表的審議權一般指黨代表對黨委和紀委這“兩委”工作報告進行審議的職權,評議權一般是指黨代表對“兩委”委員進行民主評議的職權。黨代表審議權的行使主要應在黨代會上進行,而黨代表評議權則既可以在黨代會上行使也可以在閉會期間行使。黨代表行使評議權的對象是“人”,是“兩委”委員,是對“兩委”委員任職和工作情況的評議。黨代表對“兩委”委員的民主評議一般應采取委員個人述職、黨代表提問、黨代表評議、進行測評投票等步驟進行,主要應該對“兩委”委員的德、能、勤、績、廉進行評判,黨代表作出的民主評議必須得到尊重。三是視察調研權。黨代表可以在黨代會閉會期間定期或不定期、有組織或以個人的名義開展視察調研活動,行使視察調研權,進一步發(fā)現(xiàn)“兩委”工作中存在的主要問題,傾聽到黨員群眾的真實意愿、要求、意見和建議,為黨的決策提供可靠信息。四是列席黨委會議權。為了保障黨代表對黨委工作的知情權,并在此基礎上的參與權、提出意見建議權的充分行使,應該允許黨代表列席黨委有關會議,并從制度上規(guī)定黨代表列席黨委會議的審批、方法、程序、規(guī)范要求等內容。2008年7月18日上海市委九屆四中全會召開,黨代表列席市委全會。這不僅是上海市首次黨代表列席市全委會,就全國省級黨的委員會而言,也是第一次。2009年9月十七屆四中全會公報指出:“黨的十七大代表中部分基層黨務工作者、基層黨員和從事黨建工作研究的專家學者也列席了會議?！边@說明,全國黨代表列席中央全會也已經開始實施。五是聯(lián)系黨員權。黨代表真正是按照選區(qū)黨員的意志選舉產生的,其與選區(qū)黨員之間存在著最為緊密的權力授受關系,黨代表必須嚴格按照選區(qū)黨員的意見、愿望和意志行事。為做到這一點,黨代表就必須深入地了解選區(qū)黨員的意見、建議,傾聽選區(qū)黨員的心聲,這就客觀上要求黨代表必須經常性地保持同選區(qū)黨員的聯(lián)系。因此,保持同選區(qū)黨員的經常性聯(lián)系應該是任期制條件下黨代表的一項重要的職權。

實行黨代表任期制以后,黨代表發(fā)揮作用貫穿于一屆黨代會的始終,因此為了使黨代表活動和發(fā)揮作用的長期性和連續(xù)性落到實處,并取得實效性,有必要建立起對黨代表行權的保障機制,從多個維度構筑起黨代表自由活動、充分發(fā)揮作用的銅墻鐵壁。第一,重視黨代表的權利保障。應該明確規(guī)定:黨代表一旦當選,除因違紀、違法和不能勝任而被選舉單位依照程序罷免外,其所享有的權利貫穿于一屆黨代會的始終;黨內的一切組織和黨員都必須尊重黨代表的權利,支持黨代表依照有關黨規(guī)黨法行使代表權利;阻礙黨代表依法行使權利或侵犯黨代表權利的,要根據(jù)情節(jié)給予黨紀處分;以暴力、威脅方法阻礙黨代表依法執(zhí)行代表職務或侵犯黨代表權利的,要追究刑事責任。第二,建立黨代表活動的組織機構。在我們這樣一個組織觀念濃厚的黨內氛圍中,很難想象沒有組織機構保障,黨代表還能充分行使權利。因此,要著眼于各級黨委設在組織部門內的黨代表聯(lián)絡辦公室,以為黨代表行使職權、發(fā)揮作用、加強聯(lián)系溝通提供有效保障。第三,黨代表活動的時間和經費保障。黨代表參加有組織的活動,其所在單位應該給予時間保障;各級黨代會要制定一個專門的制度,對黨代表的活動時間從制度層面予以確認和保障;黨代表的活動經費可與人大代表的活動經費一并列入財政預算,或從黨費中列支一定的比例作為黨代表的活動經費。

(五)繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制。黨代會常任制就是關于黨代會本身如何“常任”的一系列制度和程序。它是在一屆黨代會任期內,以常任的黨代表為組織細胞,以每年召開一次代表大會為組織形式,以設立黨代會的常設機構為組織載體,將制度化的“常態(tài)”運作機制貫穿一屆黨代會始終,保證黨代會始終成為黨的最高領導機關、權力機關、決策機關、監(jiān)督機關的制度模式和運作模式。黨代會常任制的內涵應該主要包括三個方面的內容:一是黨代表常任制(黨代表任期制);二是黨代會年會制;三是黨代會常設機構的設置。

1956年黨的八大探索提出實行黨代會常任制,但僅僅是在1958年召開唯一的一次常任的代表大會——八大二次會議以后,就由于各種原因中止了這一探索進程。20世紀80年代末開始,經中組部同意,全國有12個縣市區(qū)開展了黨代會常任制試點,但后來只堅持下來5個。黨的十六大提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”后,全國又有更多的市、縣開展了黨代會常任制試點。黨的十七大強調要“選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”,黨的十七屆四中全會進一步指出要“繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制?！?/p>

20多年的黨代會常任制試點進行了一系列的新探索、取得了一系列的新經驗。比如,探索了減少黨代表名額,劃小選區(qū),黨員直接提名黨代表、擴大黨代表選舉差額比例、黨員直接選舉黨代表等新的黨代表選舉產生方式。堅持每年召開一次黨代會,討論決定本地區(qū)黨的自身建設、黨的領導和執(zhí)政中的重大問題,并明確年會任務、年會議題,堅持年會決定重大問題實行表決制,注重對年會決議的落實檢查。最大限度地發(fā)揮黨代表在閉會期間的作用,拓展常任黨代表在黨代會閉會期間的活動領域和范圍。與常任制對黨內權力配置的要求相適應,大膽改革黨的委員會制度。有的地方甚至取消了黨委常委會,將黨的領導機構變成了黨的代表大會和黨委全委會這兩個層次,減少黨委全委會委員人數(shù),形成了黨委新的領導方式和工作方式。黨委工作中的日常事務在委員會內以民主集中制原則進行決策,然后由有關部門和分管委員實施;對于黨委的純屬執(zhí)行過程中出現(xiàn)的事情和問題,一般由分管委員決定處理。

雖然,黨代會常任制試點已經取得了有目共睹的成績,但黨的十七屆四中全會仍然不主張在全黨范圍內全面推開它,仍是主張“繼續(xù)試行”。為什么長期以來黨代會常任制一直不能逃脫掉試行的“宿命”呢?恐怕最主要的是因為全面推開黨代會常任制會影響到黨內權力結構的變革,將黨代會恢復為黨的最高權力機關。而當前決定黨的重大問題的是黨委常委會組織領導體制,常委會人數(shù)少、層次高、決策快并實際掌握著黨內權力,因此,現(xiàn)在的黨委會常委會組織領導體制很難與黨代會常任制相接軌、相調和。

在現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下,黨委既集中了黨代會的決策權,又集中了紀委的監(jiān)督權,加上它本身又在行使執(zhí)行權,所以它集黨內的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權于一身,高度集權。這種情況正如羅伯特·米歇爾斯指出的那樣:“在所有社會主義政黨組織中,越來越多的功能從由選舉產生的代表大會中分化出來,并由專門的行政委員會掌握,一座形象威嚴、結構復雜的權力大廈就這樣被樹立起來?！盵12]黨的委員會又分為黨委全委會和黨委常委會。黨代會選舉產生的是黨委全委會。就黨內實際形成的運作模式而言,黨委全委會發(fā)揮作用的基本形式和組織載體也是會議。黨章規(guī)定:中央委員會全體會議由中央政治局召集,每年至少舉行一次;黨的地方各級委員會全體會議,每年至少召開兩次。既然全委會發(fā)揮作用主要是通過每年舉行一到兩次會議的形式,那么在其閉會期間,它和黨代會一樣失去了行使權力的有效形式和組織載體,所以全委會作為受黨代會授權行使黨的權力的組織機構也是名不副實的。于是在這種情況下就出現(xiàn)了由全委會選舉產生的組織機構——黨委常委會,并由常委會在黨代會和全委會閉會期間行使黨的權力、負責黨的日常工作,保證黨的正常運轉。這樣一來,黨內權力實際上就集中于黨委常委會手中,常委會也因此成了各級黨組織事實上的最高權力機關。于是,我們就在黨內權力的運作中看到:雖然“從決策的程序上看,參與決策的人數(shù)越多,權力量應該越大,人數(shù)越少權力量應該越小,但實際情況恰恰相反,變成了‘開大會解決小問題,開小會解決大問題’,本來屬于黨代會和全委會的權力變成了常委會的職責,常委會成為議行合一的機構,只能使權力集中于常委會,集中于書記?！盵13]因此,在實際的黨內權力運作中,黨代會、全委會、常委會這“三會”之間的權力配置格局基本上是:黨委常委會代行黨內最高權力,黨委全委會與黨代會權力虛置,黨代會、全委會、常委會之間的權力關系呈現(xiàn)出一種“倒運行”的權力結構。

實行黨代會常任制以后,黨代會發(fā)揮作用就是經常性的,這就意味著黨代會作為黨的最高權力機關、最高領導機關、最高決策機關、最高監(jiān)督機關是名副其實的,其在黨內的權力體系中真正居于最高、最權威的地位,而不是現(xiàn)在不實行常任制條件下的“五年開次會,只是三五天,開會舉舉手,會后就靠邊”的五年一次性發(fā)揮最高權力機關作用的狀態(tài)。這里的問題就出現(xiàn)了。常任制條件下黨代會真正成為黨實實在在的最高權力機關,黨的權力中心由黨委轉移到黨代會,黨代會將重大決策權、監(jiān)督權、人事權都掌握和控制起來,這就意味著黨委權力中心的消亡,由此必然會引起黨內權力配置模式和運行機制模式的變革,直接帶來黨內權力的重新分配。黨內權力進行重新分配就必然帶來黨內權力格局的變化。而按照政治學的一般原理權力背后是利益,所以黨內權力格局的變化必然聯(lián)動起黨內利益格局的變革,帶來黨內利益的重新分配。黨內權力格局和利益格局的變更都必然會損害一部分的既得利益,同時使另一部分人得利,這種局面如果控制得好是沒有問題的,如果控制不好就會引起黨內矛盾和黨內紛爭,影響黨內和諧、黨內團結和黨的穩(wěn)定。而作為領導黨和執(zhí)政黨的中國共產黨,一旦內部不穩(wěn)定,就會影響國家和社會穩(wěn)定,嚴重的甚至會引發(fā)諸如“文革”那樣的國家社會動蕩。延伸一點說,“文革”的發(fā)生并延續(xù)十年,從深層次的政治原因上來解析,可以認為是:黨內權力格局引發(fā)黨內利益格局的變革,黨內權力格局和利益格局的變革導致了黨內不穩(wěn)定,黨內不穩(wěn)定隨著黨的領導執(zhí)政彌散到國家社會領域,所以引起黨內、國家和社會的十年動亂。因此,我們說:黨代會常任制雖然對推進黨內民主建設和實現(xiàn)黨員當家作主意義重大,但它潛藏著變革現(xiàn)行黨內權力配置模式與格局,并可能造成黨內權力與利益格局變化,影響黨的團結穩(wěn)定的危險。

因此,盡管在全黨實行黨代會常任制是一個趨勢,但它依賴于黨的一系列權力運作模式和利益分配模式的變革等條件,在當前這些條件尚不具備和成熟的情況下,在全黨范圍內就將黨代會常任制全面鋪開是一種極為冒險的舉動,搞不好是要出大問題的。這恐怕就是我們?yōu)槭裁匆恢币詠碇皇菑姆€(wěn)妥的考慮出發(fā),僅僅在市縣一級強調開展黨代會常任制試點,卻不將其向地級市一級、省一級和中央一級全面推開的重要原因。

[1][美]羅伯特·A·達爾著.論民主[M].李柏光等譯,北京:商務印書館,1999.56.

[2][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化中的政治秩序[M]王冠華等譯,上海:上海三聯(lián)書店出版,1989.12.

[3]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.333.

[4]應克復.黨內民主的關鍵是健全黨的代表大會制度[N].唯實,2001,(8-9).

[5][7][9]林尚立.黨內民主[M].上海:上海社會科學院出版社,2002.153、166、167.

[6]尹彥.列寧時期的黨內民主[M].廈門:廈門大學出版社,2003.58.

[8]王貴秀.中國政治體制改革之路[M].鄭州:河南人民出版社,2004.244.

[10][12][德]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統(tǒng)治鐵律[M].任軍鋒等譯,天津:天津人民出版社, 2003.89、30.

[11]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京:法律出版社,2003.453.

[13]四川社會科學院課題組.黨代會“常任制”試點調研的思考——以四川為例[N].西南民族大學學報(人文社科版),2005,(1).

(責任編輯:銘 塵)

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1672-1071(2010)03-0070-08

2010-03-16

張書林(1974-),男,山東冠縣人,中共山東省委黨校黨建部副教授、中共中央黨校黨建博士。研究方向為執(zhí)政黨建設的理論與實踐。