陳麗

（上海市廢棄物管理處，上海 200001）

1 上海市生活垃圾分類現(xiàn)狀

1.1 分類模式

上海市生活垃圾分類始于1995年，期間分類模式經(jīng)歷了多次調(diào)整，如：“有機垃圾、無機垃圾、有毒有害垃圾”；“干垃圾、濕垃圾、有害垃圾”；“廢玻璃、有害垃圾、可燃垃圾；“可堆肥垃圾、有害垃圾、其他垃圾”等。

自2007年起，上海開始實行垃圾四分類模式。即居住區(qū)實行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”四分類；在機關、企事業(yè)單位等辦公場所實行“有害垃圾、可回收物、其他垃圾”三分類；在公共場所實行“可回收物、其他垃圾”二分類；另外對餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、一次性塑料飯盒進行分流處置。

1.2 覆蓋范圍

目前上海市實行生活垃圾四分類的居住區(qū)已達3 738個；實行生活垃圾三分類的企事業(yè)單位（辦公場所）2 471個；實行生活垃圾二分類的公共場所包括：道路近1 200條（段），公園、車站等380處，新配分類廢物箱近2萬組[1]。

1.3 管理制度

環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位根據(jù)實際情況配置分類收運車輛、設置分類收運中轉(zhuǎn)點，實施分類收運作業(yè)。目前已有包括三輪車、電瓶車、機動車等分類收運車輛79輛，有害垃圾、玻璃中轉(zhuǎn)點54個[1]。

同時實行的還包括有害垃圾收運聯(lián)單管理制度和生活垃圾分類收運社會告知制度，即在實施生活垃圾分類新方式的垃圾箱房上張貼分類收運告知牌，明確分類收運的作業(yè)單位、作業(yè)時間、投訴方式，接受社會公眾的監(jiān)督。

1.4 物流流向

有害垃圾由環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位定期收集、儲存，專業(yè)公司負責集中回收，上海市固體廢棄物處置中心實施無害化處置；玻璃由環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位定期收集、儲存，玻璃再生企業(yè)集中回收，實現(xiàn)資源化利用，或由物業(yè)保潔人員直接出售給廢品回收企業(yè)；可回收物由居民直接投售至廢品回收系統(tǒng)，或投放到可回收物容器中，由垃圾箱房保潔人員納入廢品回收系統(tǒng)；其他垃圾由環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位負責收運，日產(chǎn)日清，進入日常生活垃圾末端處置系統(tǒng)。

2 存在問題

垃圾分類對促進“垃圾三化”具有重要意義。據(jù)統(tǒng)計，僅2009年通過生活垃圾分類新方式，共有40 t有害垃圾得到了無害化處理，1 300 t玻璃、1 244 t飲料紙包裝等可回收物得到了資源化再利用[1]。10余年來，垃圾分類的開展取得了可喜的成效，但隨著進一步的推進，一些瓶頸問題也逐漸凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 垃圾分類立法過于原則，缺乏可操作性

“環(huán)境保護”是我國的基本國策，垃圾分類作為環(huán)境保護的措施之一，其理念在《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)中都有明文體現(xiàn)，同時各地也有地方性法規(guī)規(guī)章補充說明。

但無論是國家法律或地方條例，都缺乏對如何分類、如何收集和處置等實施細則的規(guī)定，分類責任主體不清，并且地方法規(guī)也沒有上升到法律層面，強制性不強，總體可操作性較差。

2.2 垃圾分類標準設計不夠具體，分類設施標準有待統(tǒng)一

目前上海推行的“四分類”垃圾分類法中其中一類是“可回收垃圾”。但“回收”僅是一個相對抽象的概念，每個人對“回收”的具體定義方式都不一樣，有的人認為可以回收的東西，其他人可能認為“不可回收”，從而可能導致投放選擇不一樣，最終達不到垃圾分類效果。

在分類設施上，以公共場所廢物箱為例，一方面目前各區(qū)縣的廢物箱配置尚未統(tǒng)一；另一方面廢物箱造價普遍較高，實用性不強。一般廢物箱均為雙聯(lián)體金屬材質(zhì)，分別設可回收和其他垃圾投放，中間聯(lián)接部分設廢電池投放，桶身上有遮蓋。這樣的設計使得箱體容量偏小，視覺效果不明顯，不利于公共場所的分類投放，行人一般不會在廢物箱前停留辨別，而是僅將垃圾投入任意一個廢物箱中。

2.3 垃圾分類城鄉(xiāng)推進不平衡

目前的分類推進和試點的工作多在中心城區(qū)進行，垃圾分類開展不平衡。郊區(qū)城鎮(zhèn)或街道加入試點的比例和成效普遍落后于中心城區(qū)，并且郊區(qū)的垃圾分類工作限于城鎮(zhèn)化程度高的地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的垃圾分類推進尚未展開。在2007年12月—2008年4月為期5個月的分類試點開展工作中，全市100個參與小區(qū)中7成以上位于中心城區(qū)[1]。由于宣傳普及、設施配備、生活環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展等客觀因素，郊區(qū)尤其農(nóng)村居民對垃圾分類的認識遠落后于中心城區(qū)居民，郊區(qū)分類普及率和推廣力度也遠落后于中心城區(qū)。

2.4 垃圾回收利用體系分散，從業(yè)人員素質(zhì)不高

早在建國初期，我國曾建立起由供銷系統(tǒng)和物資部門壟斷經(jīng)營的廢舊物資回收體系，廢品回收站點遍布社區(qū)，回收隊伍深入街頭巷尾。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，再生資源回收領域開始放開，過去國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的格局被打破，逐漸演變?yōu)槟壳盎谑袌龅淖园l(fā)回收體系。在現(xiàn)有體系下，國營廢品回收站點和回收隊伍大大減少，取而代之的是民營回收企業(yè)，以及以進城的農(nóng)民和無業(yè)人員為主體的“拾荒大軍”。由于回收和再利用體系過于分散，再生資源利用領域得不到產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，垃圾分類的深入開展也遇到了瓶頸。以利樂包和玻璃的分類回收為例，企業(yè)因為利樂包回收量不足而實現(xiàn)不了產(chǎn)業(yè)化；玻璃由于缺乏回收網(wǎng)點，造成玻璃混入生活垃圾對處置設施造成影響，但玻璃回收企業(yè)仍需另購廢玻璃作為生產(chǎn)原料。

另外，不論是居民自發(fā)源頭分類，保潔員或拾荒人員的二次后續(xù)分類，各環(huán)節(jié)的各個主體都是在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，對垃圾進行層層挑揀和收集。其中又以進城農(nóng)民和無業(yè)人員為主體構(gòu)成的“拾荒游擊隊”為主要從業(yè)人員，由于該群體綜合素質(zhì)相對較低、作業(yè)隊伍不規(guī)范，受經(jīng)濟利益驅(qū)動最大。主要表現(xiàn)在：一是強化了以經(jīng)濟利益為本的“揀垃圾”意識，對一些經(jīng)濟利益小但仍可資源化的垃圾，如部分玻璃瓶、廢塑料等不進行分揀；二是個別人員通過在硬紙板中摻雜沙子或水增加質(zhì)量以獲得更高利潤，降低了垃圾回收的品質(zhì)。

2.5 垃圾分類后續(xù)資源化程度不高，方式粗放

如前所述，由于對低經(jīng)濟價值的垃圾不予回收或回收比例低，從而影響了垃圾分類對減量化的明顯效果；又由于對回收的品種進行摻雜處理，導致品質(zhì)不高，加之目前資源化技術較低，導致垃圾資源化方式粗放、附加值較低的局面。例如摻雜后的廢紙板不能滿足高級資源化的需求，許多廢紙板原料仍需依賴進口；不同種類的塑料混合再造塑料粒子，最終也只能再生產(chǎn)價值低的一般塑料制品等。

除常規(guī)資源化產(chǎn)品外，目前對于廢干電池尚未開展再利用。

2.6 末端處置技術中填埋處置比例過高

垃圾分類的目的不僅在于減量化和資源化，更在于有利末端無害化處置。在常規(guī)的垃圾處置方法中，焚燒處置要求垃圾含水率盡可能低、可燃成分高，而生化（堆肥）又要求有機物含量高。相對焚燒和生化（堆肥）處置，填埋處置對垃圾性質(zhì)要求最低，幾乎任何垃圾都可以填埋，因此填埋占主導的處置現(xiàn)狀也不利于促進垃圾分類。目前上海乃至全國垃圾末端處置方法中，填埋仍為主要處置方法，2009年上海全市填埋處置比例仍占59.36％[1]。

2.7 公眾垃圾分類意識不強，積極性不高

多年的宣傳教育和活動開展，使得公眾對垃圾分類的認知度有了極大提高，“垃圾要分類，資源不浪費”的理念已經(jīng)深入人心，2007年萬份抽樣調(diào)查顯示，公眾對垃圾分類觀念知曉率達到90％[1]。

但是由于我國的環(huán)境工作歷來由政府主導，造成公眾的思維定勢，絕大部分公眾仍認為垃圾分類、收集、運輸和處置都只是政府的職責，對垃圾分類的認識仍停留在簡單廢品回收的基礎上，對垃圾分類的重要性及其對環(huán)境的影響認識不深，對垃圾分類收集處置的相關知識的掌握非常有限，加之分類實際操作中的客觀不便，以及目前分類收運作用規(guī)范性不強等種種原因，導致公眾參與分類的積極性和動力不足。

3 對策和建議

3.1 深化法規(guī)操作性，加強配套制度政策研究

垃圾分類，首先要有法規(guī)制度并嚴格貫徹落實來保障，并且相關的法規(guī)制度應避免過于原則性，應結(jié)合區(qū)域條件和具體情況制訂操作性強的制度規(guī)定和實施細則。據(jù)報道，廣州有望在2010年8月前出臺全國首個垃圾分類管理規(guī)定，對分時段收運、處罰等都有較細致規(guī)定[2]；北京將在目前18個區(qū)縣600個小區(qū)試點垃圾分類的基礎上，嘗試通過立法來深化垃圾分類。因此上海可在借鑒國內(nèi)外特別是廣州、北京實踐的基礎上，根據(jù)自身的實際情況，擬定垃圾分類管理規(guī)定來提升垃圾分類的法律地位，并輔之以配套的政策研究，明確責任主體。

3.2 統(tǒng)一完善垃圾分類標準

分類的標準劃分是否合理，設施配置是否規(guī)范，也是影響分類成效的重要原因。一般來說抽象的分類類別概念不利于公眾的理解和操作的實施。國內(nèi)外成功的垃圾分類類別劃分都非常細致，如在我國臺灣，大學教學樓內(nèi)一般設有五六個大垃圾桶，桶身分別標有“鋁箔包、飲料包、塑料類、金屬制品、廢電池回收區(qū)、玻璃空瓶”等字樣，另有小桶標有“便當盒丟棄桶”[3]。因此在垃圾分類工作尚未成熟、公眾分類意識不強的起步階段，分類類別應以方便公眾理解和投放為主。

其次在分類設施規(guī)范和設計上，應將居住區(qū)和公共場所分別對待。（1）在居住區(qū)垃圾分類方面，對廢報紙、塑料瓶等便于積攢和堆積的垃圾，回收價值較高，因此不需要配備專門的分類收集設施。但對碎玻璃、碎紙張、塑料薄膜等回收難度較大、回收價值較低的廢棄物，由于其價值必須通過量化累積才能體現(xiàn)，因此應配備標志明確的專用器具或定期上門回收，方便居民分類投放，促進公眾對分類的積極性。（2）公共場所人流量大，垃圾成分相對居住區(qū)簡單，因此廢物箱設置應滿足容量大、易于投放等特點。造型上簡潔明了，全市逐步規(guī)范統(tǒng)一規(guī)格，讓人們在遠處就看到垃圾該投入哪個箱體中，非露天環(huán)境下可采用無蓋鏤空的開放式垃圾箱，使得投入其中的垃圾清晰可見，適合隨手投遞，同時大幅降低廢物箱的造價和維護費。

3.3 因地制宜，區(qū)別對待城鄉(xiāng)差異

垃圾分類開展至今，上海各區(qū)縣分類成效差別較大，中心城區(qū)分類成效顯著，遠郊垃圾分類普及度較低，農(nóng)村地區(qū)分類推廣尚未展開。其中原因是郊區(qū)相對人口密度低，垃圾收運處置負荷小，居民人均垃圾產(chǎn)生量少等。

因此針對中心城區(qū)的垃圾分類推廣方法不一定適合遠郊尤其是農(nóng)村地區(qū)。在今后的垃圾分類開展工作中，應考慮郊區(qū)城鎮(zhèn)尤其是農(nóng)村地區(qū)的特殊性。一般來說，農(nóng)村地區(qū)有空間存放暫時不用的東西，又由于居住較分散，分類后集中的經(jīng)濟成本較高，因此目前“村集、鎮(zhèn)收運、區(qū)處置”收運模式是否有利于垃圾分類的開展值得商榷。建議對于農(nóng)村垃圾應在就地生化減容的基礎上，再根據(jù)其品種考慮是單獨分類收運處置還是進入日常生活垃圾處置。如有機垃圾可以固定堆肥，而具有較高分類回收價值的農(nóng)用塑料薄膜則可單獨分類后再利用。

3.4 規(guī)范廢品回收行業(yè)，鼓勵垃圾產(chǎn)業(yè)化

垃圾產(chǎn)業(yè)化是促進垃圾分類的最終長效動力，可以從促進廢品回收行業(yè)和規(guī)范從業(yè)人員兩方面著手。

促進廢品回收行業(yè)就是要拓寬打通目前市場不能自發(fā)回收或覆蓋不全的品種，其中最直接的方法就是提高回收點的數(shù)目和覆蓋率。而回收網(wǎng)點的設置應該由政府來牽頭，尤其中心城區(qū)土地稀缺，回收網(wǎng)點的建設只能由政府來推進。

規(guī)范從業(yè)人員。一方面要認識到拾荒者對垃圾分類回收的積極作用，同時也要看到該現(xiàn)象對市容治安的負面影響。據(jù)統(tǒng)計，目前全國有230多萬拾荒者，分布在668個城市里[4]。因此如何規(guī)范從業(yè)人員，成了城市管理者的當務之急。在這方面，同為發(fā)展中國家的巴西的“拾荒者合作社制度”值得借鑒。為解決城市垃圾回收問題，巴西將分散的拾荒者組織起來，成立了一個名叫“塞普利”的企業(yè)再生利用協(xié)會組織，規(guī)范回收大軍的同時，又增加了就業(yè)崗位，目前巴西有50萬人從事垃圾回收工作[5]。

3.5 加快末端利用處置設施建設

通過對分類后的垃圾進行回收利用、再生利用、特殊處置，達到垃圾減量化、資源化、無害化的目的。因此垃圾分類關鍵在于后續(xù)處置設施與源頭分類是否匹配。一般來說，末端設施建設運行應先于或者至少和源頭分類同時起步，這樣才能保證分類出來的垃圾有出路可去，而當末端處置有足夠的處置能力來消納源頭分類垃圾后，又能反過來促進源頭分類。

目前上海應根據(jù)垃圾成分和城市規(guī)劃，調(diào)整現(xiàn)有末端處置技術的比例，合理調(diào)整生化（堆肥）、焚燒、填埋3種處置技術的比例，將適合焚燒的垃圾焚燒處置，適合生化（堆肥）處置的生化處置，最后填埋場只填埋殘渣，逐步達到原生垃圾不填埋的要求。同時需要加快研究建設目前缺失的處置設施，不僅包括餐廚垃圾、建筑垃圾等特殊垃圾，也應包括對廢電池（包括蓄電池）、廢燈管等有毒有害垃圾的資源化利用的研究，據(jù)報道，目前全世界僅日本和瑞士建有廢電池處理廠[6]，而我國每年消耗廢電池超過20萬t[7]，因此研究廢電池處理技術對環(huán)境保護有重要意義。

3.6 加強多渠道宣傳教育，公眾參與

垃圾分類應政府先行，但在推進過程中離不開公眾的理解、支持和配合。因此在初期，多渠道多形式的宣傳普及活動至關重要。

首先向公眾宣傳垃圾分類的目的和意義。垃圾分類不僅能節(jié)約資源，更重要的是減少處置壓力，改善處置效果，盡可能降低對環(huán)境尤其是處置設施周邊環(huán)境的影響。目前除垃圾處置場周邊居民外，一般公眾對垃圾末端處置場所的環(huán)境難以有切身感受。因此在保障安全的情況下，逐步對公眾開放處置設施，如組織周邊的小區(qū)居民、學校等參觀考察，讓公眾切身參與直接了解垃圾處置的相關信息，增加透明度，這將會提高公眾的配合度和支持度。北京市政局前不久就垃圾焚燒爭議，邀請公眾代表參觀日本焚燒廠，取得了較好的社會反響，并且從2010年起，北京將制訂垃圾處理設施信息公開制度，高安屯、六里屯、北神樹、安定、阿蘇衛(wèi)等垃圾填埋場實行對公眾開放制度[8]。

其次是垃圾分類的宣傳形式和組織方法。目前上海的垃圾分類社會宣傳工作開展成效頗佳，如開展綠色賬戶激勵公眾分類，在主流媒體上展開宣傳專題，在中心地段設置飲料瓶自助回收機等，但在深度和廣度上仍需努力，尤其要注意宣傳工作的連貫性、穩(wěn)定性和長效性。目前北京將每周四設立為垃圾分類宣傳日，通過每周宣傳強化，大幅提高了垃圾分類普及率、知曉率和正確投放率，取得了良好的社會效果。同樣為推進生活垃圾分類工作的順利開展，廣州城管委將每月第四周的周六設為廣州的“垃圾分類全民行動日”，并逐步向居民免費派發(fā)分類垃圾桶和垃圾袋[9]。

第三是設置有效的分類培訓和監(jiān)督。在分類初期，真正能正確分類投放垃圾的公眾極少，加上垃圾袋裝化等客觀因素，分類實行難度較大，操作成本高，違法成本低。當群體中大部分做不到分類，就會由于“從眾心理”和“法不責眾”，進一步增加分類實施的難度。因此在開展分類初期，必須通過設置專項的垃圾分類指導員或志愿者來輔助。如北京目前對開展生活垃圾分類的試點小區(qū)，每80～120戶設立社區(qū)垃圾分類指導員，指導監(jiān)督居民分類投放垃圾，并將給予每名指導員每月不少于600元的補貼。

3.7 其他

推進垃圾分類還可以從以下幾方面切入、探索和深化。

在信息上，垃圾分類首先要求信息暢通，明確源頭可分類的品種，做好中間環(huán)節(jié)流通，促進末端的處置和利用。信息化高速發(fā)展的今天，通過建立健全垃圾信息化網(wǎng)絡，可有效促進分類回收、需求供給的信息暢通。目前上海市有垃圾網(wǎng)上收購業(yè)務，但該業(yè)務尚屬市場自發(fā)，沒有形成規(guī)模化，有待政府的支持和引導。

在制度上，垃圾產(chǎn)生源頭是生產(chǎn)者，通過“生產(chǎn)者延伸責任”，對源頭進行管理，從生產(chǎn)者著手推進分類，分類出的品種可直接再回用。如啤酒廠家負責回收帶本廠標識的啤酒瓶，牛奶等軟包裝飲品企業(yè)則負責回收各自的利樂包裝等。

最后，低價值廢棄物不可能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟效益，其分類回收的價值主要體現(xiàn)在對環(huán)境保護和資源節(jié)約。因此垃圾分類的開展，尤其在初期階段，必須有專項資金進行必要的經(jīng)濟補貼，保證打通回收渠道，從而促進垃圾分類和回收。

4 結(jié)束語

生活垃圾分類是繼垃圾袋裝化后，生活垃圾源頭處置方式的又一大改變，是一項系統(tǒng)工程，有利民生，有利環(huán)境，是和諧城市的必要要求。隨著人口的增加、經(jīng)濟的發(fā)展和公眾環(huán)保意識的增強，垃圾分類必將迎來春天。

[1]2009上海市垃圾管理業(yè)務部門試點工作統(tǒng)計數(shù)據(jù)[R].上海：上海市廢棄物管理處年鑒，2009.

[2] 元欣欣.各種垃圾將分時段收運[N].南方日報，2010-06-17(GC02).

[3] 周小平.垃圾分類拾零[J].社區(qū)，2009，9(上)：39.

[4] 張登國.城市拾荒者的透視和思考[J].河北青年管理干部學院學報，2007（2）：8-12.

[5] 陳岳鵬.拾荒者問題的國際經(jīng)驗[J].南風窗，2007，8(下)：56.

[6]一路狂奔.瑞士生活的三堂課——歐洲垃圾分類見聞[J].環(huán)境，2009(12)：54-57.

[7] 嚴冠文，嚴廣祥.我國廢電池回收模式博弈分析[J].消費導刊，2010(10)：41-42.

[8] 北京市人民政府辦公廳文件.北京市人民政府辦公廳關于印發(fā)北京市2010年推進生活垃圾處理工作折子工程的通知[R].京政辦發(fā)[2010]15號.

[9] 元欣欣.穗首座餐廚垃圾廠23日試運行[N].南方日報，2010-06-17(A03).