單國方,朱翔鵬

(溫州市水利局,浙江 溫州 325000)

1 問題的提出

黨和國家對水利建設從來都十分重視,黨的十四屆五中全會進一步明確把水利擺在基礎產(chǎn)業(yè)的首位。實踐證明,水利是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展的主要支撐點,是保障防洪抗旱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、飲用水安全的民生事業(yè)。中央到地方把加強水利建設作為基本建設的重點來抓,就溫州而言,近年來每年的水利投資均在15億元以上,并趨增長趨勢;據(jù)不完全統(tǒng)計,每年水利工程建設項目招標投標交易高達300多個,水利工程建設熱火朝天。

然而,在工程建設的同時,腐敗也逐漸向各個角落各個階段各個階層滲透,由于利益的誘惑,濫用職權、以權謀私、行賄受賄、放任違法違規(guī)、擴大投資、偷工減料等腐敗現(xiàn)象正滋生成長起來。程序過場上像模像樣與實體內(nèi)容上弄虛作假相得益彰,使得工程招標投標這項關系國計民生、百年大計的制度在某些領域衍變成徇私舞弊、無視法律、漠視責任、缺少公允、丟失誠信,權力金錢共霸一統(tǒng)的機制,屢屢印證“工程建起來啦,官員倒下去啦!”這句不是格言的格言。本文就工程交易市場不良行為的表現(xiàn)和危害以及招標文件存在的紕漏等敘述如下:

2 工程交易市場不良行為的表現(xiàn)和危害

現(xiàn)階段工程交易市場違規(guī)、違法行為主要表現(xiàn)為掛靠、串標、轉包等,其性質為市場壟斷,對工程本身以及社會具有嚴重的危害性。

掛靠行為是國家明令禁止的,并立法予以從重處罰,但由于監(jiān)管不到位,且取證難度大,當前對企業(yè)施工掛靠行為的糾察幾乎處于空白。施工企業(yè)為了增加收入,大量的收取介紹信費、交易費、標書編制費、企業(yè)管理費、人員工資等費用,給予個人企業(yè)掛靠,或設駐地辦事處,或設分公司等。

企業(yè)間的合作只是一個遮人耳目新詞,其行為實際上就是串標,當?shù)厥┕て髽I(yè)為了壟斷本土市場,與外地企業(yè)合作,規(guī)定了企業(yè)管理費和投標人員工資,隨時聽候對方召喚參加對方指定的工程投標,不管是誰中標,工程經(jīng)營歸本地企業(yè)或其掛靠人。

圍標是一個在工程招標投標交易中非常形象的詞語,是指 “投資人”通過掛靠、企業(yè)間的合作擁有投標權后,再通過倒賣壟斷某個工程項目投標權,在工程項目投標中針對招標文件規(guī)定和存在的紕漏,設定投標報價區(qū)而獲得高報價項目施工的行為。

工程轉包是將已獲得的工程施工承包權非法倒手或轉讓行為。掛靠的工程施工承包權,施工企業(yè)為了掩人耳目將其作為內(nèi)部承包,再轉包對外的公開說法是 “合伙人”或 “投資人”?，F(xiàn)階段,許多工程是層層轉包,轉包倒手1次可謂剝1層皮。

由于存在企業(yè)施工掛靠和企業(yè)間的合作、合伙行為,個別人擁有數(shù)家甚至數(shù)十家施工企業(yè)投標權,少數(shù)人長期壟斷工程交易市場,并出現(xiàn)倒賣串標抬高中標價格,繼而轉包獲取高額利潤。受高額利潤的誘惑,許多建設單位、招標代理、甚至主管部門紛紛參與其中,給投標人提供最早的信息以提高其中標率。施工中,由于前期的高費用而使規(guī)范施工的成本提高,導致工程利潤空間減少,同時在經(jīng)濟利益的驅使下,承包人必然使出渾身招數(shù)采用各種手段以獲取額外效益,使許多領導干部紛紛中招下馬,或降低質量要求或擴大投資,致使工程質量低劣或造成國家財產(chǎn)損失。

3 招標文件紕漏的剖析

事物的存在有它必然的原因,招標文件存在的紕漏和不嚴謹是出現(xiàn)工程建設中違規(guī)、違法行為的根源。工程交易市場違規(guī)、違法行為,從表面上看,應加強行政監(jiān)督和打擊遏制力度;但從行為的實施過程看,說明工程建設某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏。工程建設從項目建議書、可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、招標、開工令、施工,顯然招標是一卡口,確切地說規(guī)范招標文件對工程交易市場起到重要的作用,能較大程度遏制水利工程招標投標腐敗現(xiàn)象滋生。

3.1 資格審查的漏洞

(1)工程招標采用的資格預審是根據(jù)招標文件要求,在招標第1階段首先對報名參加工程項目投標的投標人的資格進行審查,篩選符合工程項目施工要求的投標人。采用的資格預審可以有效地遏制施工企業(yè)為創(chuàng)收而隨意對外掛靠的行為,從而避免出現(xiàn)多企業(yè)競標的假象;但是,容易引發(fā)人為因素使同樣具備資格條件的投標權落入關系戶之手,繼而在對預審結果的知情下,進行投標權倒賣或串標、圍標等違法活動抬高工程中標價。

(2)工程招標采用資格后審是將投標人資格的審查一并在開標評標中進行,對投標人的資格進行符合性審查。該辦法能減少招標繁瑣的程序,同時可以降低招標費用;在表面上看還是多企業(yè)競標,達到了工程招標的目的和效果。但是,資格后審往往給施工企業(yè)對外掛靠創(chuàng)收創(chuàng)造了條件,施工企業(yè)就不考慮能否安排項目班子人員,不考慮企業(yè)或項目負責人和技術負責人是否完成過類似工程,就安排掛靠人報名,并偽造業(yè)績造成多企業(yè)競標的假象。在評標結果公示后舉報、投訴不斷,招標人為慎重考慮,經(jīng)反復審查、深入調查,通過重新選定、再公示最終落實中標人,部分項目還出現(xiàn)招標失敗、重新招標再失敗等現(xiàn)象,這往往使項目成功的招標時間延長,適得其反。

3.2 評標辦法不合理

(1)出于擴大招標范圍、扶持中小企業(yè)的目的,現(xiàn)階段評標辦法都側重于商務分,這正好給掛靠人串標創(chuàng)造條件,以圍標價格取勝。投標人的投標報價,在招標文件中給出了工程量清單和參考定額的前提下,幾乎都能計算到標底價或相近的金額;同時,用招標文件規(guī)定好的評標辦法,串標后就能根據(jù)評標辦法使設定的高報價中標。

(2)出于防止串標抬價、降低工程投資目的,招標文件通常會以標底或以標底下浮幾個百分點為最高限價,簡單地取最高限價或有效報價平均值下浮幾個百分點為最低風險價;串標后的投標人為了挽回掛靠、投標權倒賣、串標高額費用或爭取更大的利潤,個別項目招標出現(xiàn)低報價的投標人均在資格符合性審查或技術標審查中不通過,最終高報價的投標人中標,甚至出現(xiàn)全部報價高于最高限價,導致招標失敗而質疑標底編制人,并提高標底重新招標。這就是投標權的倒賣、繼而圍標抬價的結果,使招標人或國家蒙受重大損失。也有個別工程項目由于最低風險價測定不準確,在接近最低風險價中標,因低成本施工無法運作而擱淺,使工程項目實施一再延期;有的項目投標人在施工中采用非法手段,或偷工減料、或行賄送禮爭取獲得利潤,造成工程安全或腐敗的嚴重后果。

3.3 招標圖紙不足和工程量清單抄襲

現(xiàn)階段工程招標使用的招標圖紙均為復制初步設計圖紙,是初步設計階段完成的成果,與實際出入較大。許多工程的可研、初設的圖紙基本相同,沒有深度和細化可言,各階段估算、概算也只是系數(shù)上的區(qū)別;工程施工后設計變更不斷。

(1)招標代理人為了減少工作量,大多數(shù)在編制工程量清單時不經(jīng)計算直接套用初步設計概算工程量;招標人為在工程施工中有足夠的資金使用權,故對編制工程量清單時直接套用概算工程量給予支持。概算工程量是設計單位在初步設計時作出大概工程量的計算成果,一般含有擴大系數(shù);招標工程量清單其實是施工圖設計階段的施工預算中的工程量,有區(qū)別于概算工程量,嚴格地說應少于概算工程量。

(2)由于之前的掛靠、投標權倒賣、串標以及轉包或再轉包攬得的項目施工承包權費用繁多,工程施工成本相應提高,施工隊伍為爭取更大的利潤空間,進場后就想方設法鉆工程量清單和設計變更的空,請客、送禮、行賄等拉工程管理人員下水,增加工程量,簽署變更聯(lián)系單,甚至偷工減料,給工程造成重大安全隱患。

4 應對措施

4.1 資格審查制度及招標措施

4.1.1 規(guī)范審查制度

(1)招標前,應通過召集專家和相關部門對工程項目進行鑒別,根據(jù)工程項目規(guī)模、投資、技術含量、復雜性等因素確定采用資格預審或資格后審。對投資較大、技術含量較高、復雜的工程項目招標應采用資格預審,對投資較小、技術含量較低、簡單的工程項目招標應采用資格后審。

(2)建立資格審查監(jiān)督機制,參加資格審查的人員除隨機抽取的專家、招標代理人、招標人以外,政府的招標投標部門也必須參加,紀檢部門應實行全程監(jiān)督;資格預審必須嚴格按照預審要求審查,必要時應對報名投標人進行實地考察核實。

4.1.2 招標措施

(1)實施網(wǎng)上招標,工程項目招標信息必須通過網(wǎng)絡發(fā)布,包括招標公告、招標文件、施工圖以及相關補充文件等。

(2)對采用資格后審招標的工程項目,應取消招標文件的出售,以杜絕招標代理人或招標人采用資格后審造成的多企業(yè)競標假象中獲利;同時,嚴禁招標報名登記,實施不記名制度,防止相關人員透露項目招標的投標信息,投標人通過非法倒賣壟斷工程項目投標權,實施圍標手段取得工程項目施工承包權。

(3)對采用資格預審招標的工程項目,應將投標保證金的提交提前到資格預審期上交;同時,招標文件應規(guī)定凡提交弄虛作假的預審材料投標人,一旦查實將做出相應具體的處罰,包括罰沒投標保證金。

(4)采用資格審查過程公開、結果保密措施;對采用資格預審招標的工程項目,應向社會公示報名企業(yè)和材料,以接受社會監(jiān)督,而對檢舉要核實并予以公示,給社會一個交代;對通過資格預審的投標人及數(shù)量,應采取保密措施,實行分別通知,對其他通過資格預審的投標人保密。對泄密的工作人員應根據(jù)情節(jié)追究其經(jīng)濟、行政或刑事責任。同時,要防止投標人對通過的資格預審結果知情,進行圍標或串標。

4.2 采用合理低價法

(1)合理低價法的評標辦法是指投標人在通過資格預審或在資格后審中通過符合性審查后,技術方案審查合格,投標報價在有效報價范圍內(nèi),即投標報價在業(yè)主規(guī)定的最高限價以下和風險價以上的范圍,中標價取有效報價范圍內(nèi)的最低報價,中標候選人取以低到高的報價類推確定招投標結果的評標辦法。該辦法在國際也是最通常采用的辦法,表明投標人具有相應投標資格,合理、可行的技術措施,報價最低、對于招標人最低工程成本的投標。

(2)招標過程中,除做好資格預審結果或資格后審報名信息的保密外,關鍵是怎樣確定最高限價和最低風險價。最高限價應委托專業(yè)造價咨詢機構編制,經(jīng)審計部門審查,根據(jù)工程造價書的深度確定最高限價并在招標文件中予以公布;最低風險價的編制和確定,應根據(jù)當?shù)厥袌鰞r對各分項工程的材料、人工費、機械租賃使用費用進行組價,并計入工程項目需投入的其他費用,對工程施工造價進行綜合分析確定,并適時予以公布。防止投標人采用低價、低成本惡性競爭;同時,給投標人以明確警示合理低價人人都有機會中標,迷惑掛靠串標人,無法保證設定高報價中標,從而放棄串標,使投標權倒賣沒有市場,以根除企業(yè)掛靠現(xiàn)象。

4.3 實施施工圖招標

采用招標圖而非施工圖招標是導致招標時工程量清單與實際實施項目、工程量存在較大變化的主要因素,也是工程實施時投資失控的主要原因;給工程項目實施過程中腐敗現(xiàn)象埋下了伏筆。因此,工程項目招標應將施工圖招標全面地提上實施進程。

(1)工程項目實施招標應在完成施工圖設計和審查后進行,實行施工圖設計審查制是指招標前必須啟動施工圖設計審查程序,其審查機構必須獨立,而招標文件中的招標圖紙必須經(jīng)審查蓋章后才允許發(fā)售。同時,招標文件應明確指出施工中工程量增加或設計變更的增加應經(jīng)多部門審查和紀檢部門的監(jiān)督下通過才予以認可,否則不予認可。

(2)工程項目招標使用的工程量清單,應通過審核,招標人或招標代理人編制的工程量清單必須嚴格按照施工圖設計編制,且獨立完成,政府的招標投標部門應對招標代理人編制的工程量清單進行嚴格審查和監(jiān)督,對抄襲初步設計概算工程量的招標代理人給予嚴肅處理。發(fā)售的招標文件中工程量清單必須有編制人、政府招投標部門的審核、紀檢部門監(jiān)督的簽名和蓋章,否則將視工程量清單為無效。

5 結 語

國家實行工程招投標已有數(shù)十年之久,招標投標法實施迄今已近10 a,招標辦法也在不斷完善逐步健全之中,但是,工程交易市場違規(guī)違法行為屢禁不止、層出不窮,掛靠、串標等行為也更新?lián)Q代,由駐地辦事處和企業(yè)間合作繼而圍標所取代,怎樣規(guī)范工程交易市場是全社會共同的責任。任何事物的生存和成長都有它的必然原因和生存條件,招標文件存在的紕漏和不嚴謹就是出現(xiàn)工程建設中違規(guī)、違法行為根源。除加強監(jiān)督和打擊外,還需要及時地去發(fā)現(xiàn),逐步地去改進,從源頭上加以遏制。只要能及時地去賭上漏洞,及時地去改正錯誤,相信不久的將來的工程交易市場、水利工程建設一定會健康發(fā)展,工程建設中的腐敗現(xiàn)象也會得到遏制。