王思鵬

(1.華中科技大學,湖北省武漢市,430074;2.河南省煤層氣開發(fā)利用公司,河南省鄭州市,450016)

小煤礦整合工作亟待政策調(diào)整與規(guī)范管理

王思鵬1,2

(1.華中科技大學,湖北省武漢市,430074;2.河南省煤層氣開發(fā)利用公司,河南省鄭州市,450016)

認為由于政策制定上的不完善和執(zhí)行中的偏差,使得一些地方在小煤礦整合過程中出現(xiàn)了一定程度上的混亂和無序,不僅造成礦難頻發(fā),也會危及國家的能源安全。提出應在政策上作相應調(diào)整和補充,對執(zhí)法、管理部門的監(jiān)察、監(jiān)管過程進行規(guī)范。

小煤礦整合 規(guī)范管理 政策調(diào)整

煤礦安全生產(chǎn)問題始終受到黨和政府的高度重視,特別是近年來,無論從資金、裝備、人力的投入還是對安全生產(chǎn)的監(jiān)管,以及對事故的調(diào)查處理和執(zhí)法力度都在不斷加強。但是煤礦礦難仍舊不斷,尤其是奧運之后,一度呈現(xiàn)出上升的趨勢。

以河南省為例,截至2008年11月底,全年共發(fā)生礦難51起,死亡233人,同比增加55%。死亡10人以上的重大事故共有8起,除了一起發(fā)生在國有重點煤礦義馬煤業(yè)集團千秋礦之外,其余7起重大責任事故均發(fā)生在小煤礦,遇難126人,占死亡總?cè)藬?shù)的90.65%。

對此,筆者認為在小煤礦整合過程中出現(xiàn)的混亂和無序,是當前礦難頻發(fā)的重要原因,這一社會問題亟待引起高度重視,當前要認真研究煤炭資源管理特別是礦權(quán)設置問題,使煤炭行業(yè)科學發(fā)展、健康發(fā)展、平安發(fā)展、持續(xù)發(fā)展,為國民經(jīng)濟提供保障。

1 小煤礦無序整合的基本情況和問題

1.1 小煤礦的產(chǎn)生和演變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體煤礦的產(chǎn)生,源于20世紀80年代中后期。此前僅有國有煤礦(統(tǒng)配礦務局)和國有地方煤礦。當時的提法是煤炭產(chǎn)量翻一番保國民經(jīng)濟翻兩番。由于國家拿不出足夠的資金建新礦、建大礦,有人提出了“強力開發(fā)、有水快流”、“大、中、小并舉”的思路。于是,一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體煤礦應運而生、遍地開花。小煤礦由于在技術(shù)裝備、資金、人力等方面水平和規(guī)模比較低下,僅限于開采煤層淺部、露頭部分、斷層或其他構(gòu)造中間的狹小塊斷、煤層賦存條件不適合建大礦的井田或者在大礦的采空區(qū)進行復采。1998年,原煤炭部撤銷,94家統(tǒng)配礦務局全部下放給各省政府,計劃經(jīng)濟體制被徹底打破,加之受東南亞經(jīng)濟危機的影響,從1999年至2001年,全國煤炭企業(yè)先后陷入困境。受大氣候影響,各地部分小煤礦也紛紛自行關(guān)閉。2001年下半年開始,煤炭行業(yè)開始復蘇,煤價一路攀升,小煤礦又開始死灰復燃。

1.2 小煤礦的嚴重危害

目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地方煤礦的產(chǎn)量約占全國煤炭總產(chǎn)量的1/3,單從提供煤炭產(chǎn)量而言,不能說對國民經(jīng)濟沒有貢獻。但若從生產(chǎn)安全的角度、從能源安全的角度、從科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的角度來看,小煤礦的繼續(xù)存在或者說以目前的形式繼續(xù)存在,則不能說不是一種危害,甚至是極大的危害。

(1)濫采亂挖,挑肥揀瘦,資源回收率極低。煤炭是一次性能源,不可再生。小煤礦礦主單純追求經(jīng)濟效益,哪地方好采就采哪里,完整的一塊資源被挖得千瘡百孔,想再復采都沒有可能。由于小煤礦各種圖紙資料極不規(guī)范或人為造假,國土部門無法準確地對其進行回收率考核。據(jù)粗略統(tǒng)計,全國小煤礦資源回收率平均不到25%。

(2)安全投入嚴重不足。小煤礦的通風、排水、提升、運輸、供電等生產(chǎn)系統(tǒng)不完善,安全管理機構(gòu)和制度不健全,安全培訓不到位,用工混亂,務工人員素質(zhì)低、流動性強。絕大多數(shù)小煤礦根本沒有正規(guī)的技術(shù)人員,僅聘請大礦退下來的老工人作為師傅,安全生產(chǎn)根本沒有保證。

(3)位于國有大礦周邊或其采空區(qū)內(nèi)(復采)的小煤礦幾乎都存在超層越界開采現(xiàn)象。更有甚者,偷采大礦的邊界煤柱、斷層煤柱、防水煤柱或井筒保護煤柱等保安煤柱,對大礦的安全生產(chǎn)造成嚴重威脅。

(4)根本沒有土地復墾方案和環(huán)保措施。矸石隨便堆放,污水任意排放,采動塌陷造成嚴重的道路、橋梁、水體、建筑物破壞和生態(tài)環(huán)境失衡。

(5)部分小煤礦與地方政府或公檢法的個別部門存在利益關(guān)聯(lián),成了腐敗產(chǎn)生的溫床。

(6)一旦發(fā)生礦難,為了逃避責任,一些小煤礦往往瞞報或遲報事故,或礦主外逃,使事故搶險和人員搶救錯過最佳時機,給國家財產(chǎn)和人民生命造成額外損失。比如,鄭州市滎陽的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦東升煤礦2008年5月4日發(fā)生煤與瓦斯突出事故,16人遇難。礦主和地方政府隱瞞事故達半年之久,直到2008年10月份才被群眾舉報出來。

(7)由于小煤礦工藝落后、技術(shù)裝備水平低等因素,本身的煤質(zhì)就差,在銷售過程中進一步摻假制假,甚至偷稅漏稅,嚴重干擾了煤炭市場秩序。

1.3 小煤礦無序整合的基本情況及問題

隨著煤礦事故的愈演愈烈,政府部門和越來越多的業(yè)內(nèi)人士逐步認識到了小煤礦危害的嚴重性。近年來,中央和國務院有關(guān)部門相繼出臺了一系列政策文件,力求消除小煤礦的這些危害。比如《國務院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《安全監(jiān)管總局等部門關(guān)于進一步做好煤礦整頓關(guān)閉工作意見的通知》、國家安全監(jiān)管總局和發(fā)改委等部門《關(guān)于加強煤礦安全生產(chǎn)工作規(guī)范煤炭資源整合的若干意見》等等。這些文件的中心內(nèi)容是通過煤炭資源整合,大幅度減少小煤礦數(shù)量,提高辦礦規(guī)模,提升小煤礦安全裝備和安全管理水平,最終控制煤礦事故。

所謂資源整合是指合法礦井之間對煤炭資源、資金、資產(chǎn)、技術(shù)、管理、人才等生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組,以及合法礦井對已關(guān)閉煤礦尚有開采價值資源的整合。資源整合應遵循以下主要原則。一是逐步淘汰布局不合理、危及國有大礦安全、不符合環(huán)保要求和浪費資源的煤礦,堅決關(guān)閉違法開采的小煤礦。二是堅持以大并小,以優(yōu)并差,鼓勵大型煤礦企業(yè)采取兼并、收購等方式整合小煤礦。三是堅持一個法人主體。煤炭資源整合只能由一個法人主體實施,必須是一個有資質(zhì)、有資金、有技術(shù)的法人主體整合其他礦井。四是所有納入資源整合的礦井必須按照先關(guān)閉后整合的原則進行,整合后形成的新礦井只能有一套生產(chǎn)系統(tǒng),并按建設項目審批和管理。五是煤炭資源整合的礦井規(guī)模,按不同地域有最低規(guī)定,如河南省屬中南地區(qū),不得低于9萬t/a。六是整合后形成的礦井生產(chǎn)能力、服務年限應符合國家的有關(guān)規(guī)定,即資源量要與生產(chǎn)規(guī)模、服務年限相匹配等等。

國務院決定從2006年開始,用3年左右的時間,完成對小煤礦的整合整頓工作,已經(jīng)到期,效果如何呢?如果單從上報的數(shù)字來看,小煤礦個數(shù)確實在減少。就河南而言,2005年末小煤礦數(shù)量為1569座,截至現(xiàn)在小煤礦個數(shù)降為545座。河南在全國開展資源整合工作最早。而2008年發(fā)生在河南的8起重大事故,整合過的小煤礦就占7起。事實告訴我們,資源整合的效果并不十分理想,小煤礦的安全狀況并未大幅改觀。

小煤礦整合的混亂和無序使不少非法小煤礦披上了合法的外衣,引發(fā)了一起起礦難。其混亂和無序主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是為了逃避被關(guān)閉的現(xiàn)實,幾家小煤礦以整合的名義拼湊起來,搞2個所謂的整合方案,以種種手段,獲得審批,得以生存,本身安全沒有保障,而且繼續(xù)威脅大礦安全。二是幾家小煤礦拼在一起后,為了符合“只保留一套生產(chǎn)系統(tǒng)”的規(guī)定,共用一套系統(tǒng),輪流生產(chǎn)。結(jié)果是誰都只顧采煤,誰都不進行安全投入。三是假整合、假技改,偷生產(chǎn)。2008年9月21日,登封市新豐二礦(鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦)發(fā)生的煤礦瓦斯突出事故,37人遇難,就是小煤礦無視省政府停產(chǎn)整頓的指令,白天關(guān)閉、夜晚生產(chǎn)所致。四是以種種虛假手段尋求國有大煤礦作保護傘,造成政府、企業(yè)、安全監(jiān)管出現(xiàn)真空。五是利用整合之機,真正的礦主隱藏在幕后,營業(yè)執(zhí)照上的法人代表根本不是煤礦的實際控制人。一旦發(fā)生事故,真礦主金蟬脫殼,逍遙法外。

2 小煤礦無序整合的制度原因及影響

2.1 煤炭資源配置及礦權(quán)設置過程中相關(guān)政策上的漏洞

我國是一個資源相當緊缺的國家,煤炭資源相對石油和天然氣而言略為豐富,在一次性能源消耗中占70%以上。也正因為如此,近幾年在煤炭項目建設上出現(xiàn)嚴重過熱的局面,但資源的礦權(quán)設置在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中,并未建立起完善的機制,強大的利益驅(qū)使與脆弱的管理手段形成了巨大的反差,尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和個體煤礦的介入,致使一些地方煤炭資源在礦權(quán)的取得與轉(zhuǎn)讓過程中一度出現(xiàn)了混亂。筆者認為,煤礦的生產(chǎn)安全固然十分重要,但國家的能源安全更為重要,它會危及國家的戰(zhàn)略和整個民族的前途命運,而資源配置和管理上的混亂必將危及我國能源戰(zhàn)略的安全。

煤炭行業(yè)過去一直處于國家行業(yè)管理之下,煤炭資源由國務院煤炭主管部門(煤炭部)進行統(tǒng)一的規(guī)劃和配置,尤其是國家統(tǒng)配煤礦可以無償使用。1998年,煤炭部撤銷,國土資源部成立。同年,修訂后的《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定,探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要向政府繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費。但是,煤炭礦權(quán)管理在轉(zhuǎn)軌過程中由于相關(guān)政策缺失或不完善,一度出現(xiàn)混亂,造成大量的國家資源被浪費、破壞。

(1)跑馬圈地現(xiàn)象嚴重。煤炭資源的勘探分為預測、普查、詳查、精查4個階段,上一階段的勘探工作結(jié)束后方可進入下一個階段。2003年以前,國家低價甚至無償出讓僅經(jīng)過預測階段的煤炭資源探礦權(quán),不少不法分子利用不正當手段,取得了相當數(shù)量煤炭資源的探礦權(quán),有人將此戲稱為跑馬圈地。事實上,他們也根本不打算建礦,而是將探礦權(quán)握在手中,囤積居奇,而后在適當時機高價出讓。

(2)2003年以后,國土資源部強化礦權(quán)管理,規(guī)定煤炭資源勘探的預測和普查階段由政府出錢,提交普查報告后,掛牌拍賣礦權(quán)。此舉比以前的跑馬圈地要合理多了,但也存在不少弊端。比如一塊完整的煤田,淺部由于勘探程度符合建礦要求,經(jīng)政府批準配給了某國有大礦,深部則由于勘探程度不足尚未配置礦權(quán)。政府出資完成了深部的勘探后,按政策需要掛牌拍賣,很可能該國有大礦未能夠買到而被其他企業(yè)甚至是非煤炭企業(yè)買走。實際上,深部的煤炭資源無論從生產(chǎn)系統(tǒng)、安全管理、經(jīng)營銷售等哪個角度看,都沒有淺部這家國有大礦開采更經(jīng)濟?，F(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了這種情況,國有大礦正在開采的資源行將枯竭,深部資源又被別人買走,只能到千里甚至萬里以外的地方再去整合資源。

(3)目前礦權(quán)的處置實行分級管理,勘查投資大于500萬元人民幣,開采礦產(chǎn)儲量規(guī)模大于1億噸的,由國土資源部審批發(fā)證;反之,則由省市區(qū)國土廳審批發(fā)證。一些地方政府為了局部利益,將國家規(guī)劃區(qū)的煤炭資源劃整為零,規(guī)避審批權(quán)限。由于區(qū)塊資源量開采規(guī)模受限,不適合國有大礦開采,正中小煤礦下懷。而這些小煤礦亂采濫挖,吃肥丟瘦,嚴重破壞了國家資源。

2.2 小煤礦整合政策的不完善及執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差

2.2.1 政策條文的模糊不清或可操作性不強讓部分不法礦主鉆了空子

政策條文的模糊不清或可操作性不強體現(xiàn)在以下方面,讓部分不法礦主鉆了空子。

(1)危及大礦安全的小煤礦必須關(guān)閉。但是,什么叫危及大礦,標準是什么,如何界定,由誰下結(jié)論,對此均無明確規(guī)定。

(2)鼓勵國有大礦整合小煤礦必須兼顧就近原則。在同一區(qū)域的小煤礦可由大礦整合;對那些不屬于同一煤田、煤層賦存條件差異很大、開采技術(shù)不能相互借鑒的小煤礦,由大礦整合,安全管理的優(yōu)勢能否發(fā)揮。

(3)小煤礦之間的相互整合也缺乏準確的條文規(guī)定。煤田是否相鄰,開拓開采方式是否相同或相近,生產(chǎn)系統(tǒng)能否相互融合,資產(chǎn)以什么方式合并,管理機構(gòu)能否統(tǒng)一。

(4)小煤礦整合后的驗收權(quán)也值得商榷。對地方政府的煤炭管理部門尤其是縣鄉(xiāng)的煤管局而言,小煤礦就是其下屬企業(yè),相互之間存在著復雜的利益糾葛。由這些部門負責對小煤礦的整合進行驗收,能否做到客觀公正。

2.2.2 執(zhí)法腐敗、執(zhí)行力弱化也是小煤礦整合出現(xiàn)混亂和無序的主要原因

對于發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)的一起又一起礦難,以及造成這些礦難深層次的原因——小煤礦整合過程中的混亂和無序,地方政府不可能不知道,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的官員更是心知肚明。客觀上,小煤礦的存在確實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣財政的基礎;另一方面,一些官員可能本身也和礦主們有著千絲萬縷的利益關(guān)系,所以有意無意間充當了非法煤礦和黑心礦主的保護傘。但是,按照現(xiàn)行的政策規(guī)定,恰恰要由這些人去監(jiān)管并驗收小煤礦的整合。

所以,在一些產(chǎn)煤地區(qū)往往存在這樣的怪現(xiàn)象:一段時間內(nèi),會集中發(fā)生幾起甚至十幾起礦難;然后省政府下令全省小煤礦一律停產(chǎn)整頓,經(jīng)縣級以上主管部門驗收,達到安全生產(chǎn)條件后方可恢復生產(chǎn);小煤礦會停下來,給民工放假,根本不予整改;過一段時間,小煤礦偷偷摸摸恢復生產(chǎn),有關(guān)管理部門佯作不知,睜一只眼閉一只眼;再過一段時間,該地區(qū)又會集中發(fā)生幾起甚至十幾起礦難。周而復始,形成一個怪圈。

3 對小煤礦整合的相關(guān)對策建議

3.1 政策上作相應調(diào)整和補充

(1)國土部門從資源配置開始,絕對不允許新的資源再進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或個體煤礦,不能再出現(xiàn)一處新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或個體煤礦,而且在小煤礦境內(nèi),假若有多層煤可采,即使已取得了上層煤礦權(quán),下層煤也不再配置給小煤礦,把有限的資源配給國有大礦,實現(xiàn)煤炭資源的科學、合理、安全開采。

(2)凡位于國有大礦深部特別是同一煤層的資源,原則上不經(jīng)過招拍掛,經(jīng)評估后有償配給大礦作為后續(xù)接替資源,無需拘泥于市場化管理。從目前這場源于美國波及全球的金融危機來看,充分的市場經(jīng)濟機制也并非無懈可擊,一定的政府調(diào)控也很有必要。況且,國有企業(yè)優(yōu)先得到國家的資源也無可厚非。

(3)清理整頓現(xiàn)有礦權(quán)轉(zhuǎn)讓流域,凡未經(jīng)招拍掛取得礦權(quán)者,一律原價收回,重新配置。

(4)建議在煤炭資源前期的勘查過程中,根據(jù)埋藏深度、水文地質(zhì)、瓦斯地質(zhì)、賦存條件等因素,將區(qū)塊資源進行分級。一方面便于政府在資源配置時以不同的價格實施;另一方面,對于地質(zhì)情況極端復雜、賦存條件相當差、煤質(zhì)非常不好,以目前的技術(shù)經(jīng)濟狀況不適合開采的資源,可暫不設置礦權(quán),留待后人開采。

(5)凡在國有大礦采空區(qū)內(nèi)復采的小煤礦,肯定不會上繳國家資源費,不管是什么原因建的礦,一律依法予以關(guān)閉,否則后患無窮。采空區(qū)情況非常復雜,極易發(fā)生水、火、瓦斯、頂板等重大事故,而且與大礦現(xiàn)有生產(chǎn)系統(tǒng)無法隔離,一旦出事,必將危及大礦安全。

(6)凡在大礦周邊的小煤礦,其資源量達到國家規(guī)定的最低開采規(guī)模、符合服務年限規(guī)定的,經(jīng)評估后轉(zhuǎn)給大礦,否則依法予以關(guān)閉,原則上與大礦周邊相聯(lián)的小煤礦不再存在。

3.2 對執(zhí)法和管理部門的監(jiān)察、監(jiān)管過程進行規(guī)范

(1)為避免各級地方政府為了局部利益監(jiān)管不嚴或個別地方官員為了一己私利充當不法礦主的保護傘,建議成立資源整合監(jiān)察垂直機構(gòu),比如在國家煤監(jiān)局和派駐到各產(chǎn)煤省、產(chǎn)煤地市的分局設立資源整合監(jiān)察室(處),行使對資源整合全過程的監(jiān)察,對立項、設計、施工、驗收各環(huán)節(jié)進行執(zhí)法檢查。不要把上述權(quán)力交給產(chǎn)煤市縣的相關(guān)部門。

(2)針對國有大礦整合的小煤礦,立即開展一次大檢查,迅速糾正假出資、假整合的現(xiàn)象。建議出臺政策,對有這類情況的小煤礦予以關(guān)閉,國有大礦應受到制裁,地方政府也要負相應責任,絕對不能出現(xiàn)安全管理上的真空。27

(3)清理整頓所有已批復的資源整合小煤礦,凡發(fā)現(xiàn)未按批復的方案施工者,假整合、假技改者,借基建之機偷偷生產(chǎn)者,超過工期仍未申請竣工驗收者,一律依法關(guān)閉;剩余資源量仍有開采價值者,有償轉(zhuǎn)讓給國有大礦。

(4)應定期、及時對國有大礦進行生產(chǎn)能力核定,鼓勵大礦通過技術(shù)改造和生產(chǎn)工藝改進合法提高生產(chǎn)能力,減輕國家對小煤礦的依賴。

目前,國有大礦無論在技術(shù)、裝備、資金、人才等方面都有擴大生產(chǎn)能力的可能,政府部門不應人為限制其產(chǎn)能,而應鼓勵其加大投入、完善系統(tǒng)、提高產(chǎn)能,及時進行生產(chǎn)能力核定,使其能夠合法組織生產(chǎn),盡快減輕國民經(jīng)濟對小煤礦的依賴性,促進良性循環(huán)。

Small coal mine integration calls for urgent policy readjustment and normative administration

Wang Sipeng1,2

(1.Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei province 430074,China;2.Henan Provincial Coal Seam Gas Development and Utilization Co Ltd,Zhengzhou,Henan province 450016,China)

Due to imperfections in policy-making and policy implementation,small coal mine integration process in some certain parts of this country appears to be confused and in disorder to some certain degrees,which not only results in frequent mine disasters but also endangers the energy security of this nation.Based on an in-depth analysis of the above problems,this article proposes recommendations to make relevant readjustment and amendments to existing policies and suggests requirements over the inspection and control activities executed by enforcement and administrative departments.

small coal mine integration,normative administration,policy readjustment

TD-90

A

王思鵬(1963-),男,河南湯陰人,華中科技大學博士,河南省煤層氣開發(fā)利用公司總經(jīng)理,教授級高級工程師,主要從事煤礦安全研究工作。

(責任編輯 張大鵬)