鄭玲微，張鳳麟

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083)

目前，我國已探明礦產(chǎn)資源總量居世界前列，開采總量居世界第二位。礦產(chǎn)資源如此大規(guī)模的開采，不可避免地要占用和破壞大量的土地資源和產(chǎn)生環(huán)境污染，由此造成了原生環(huán)境景觀的極大破壞，并引發(fā)了一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。我國政府十分重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，并取得了較大的進(jìn)展，但環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題仍然嚴(yán)峻，其中資金短缺是生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)面臨的主要困境。雖然目前我國對礦產(chǎn)資源的勘查、開采和銷售征收各種名目的稅費(fèi)，但其中真正用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的資金非常有限。因此，筆者認(rèn)為，設(shè)立專為環(huán)境治理、保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)、建設(shè)的資金是解決這個問題的一個重要途徑，構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)稅費(fèi)體系尤為重要。

1 礦產(chǎn)資源生態(tài)稅費(fèi)的概念

生態(tài)稅費(fèi)是指對生態(tài)環(huán)境定價，利用稅收和費(fèi)用形式征收開發(fā)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本。生態(tài)稅費(fèi)設(shè)立目的，是為了給環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償提供資金。

在上述概念基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為礦產(chǎn)資源生態(tài)稅費(fèi)可定義為：因礦山企業(yè)勘探開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的行為，給礦區(qū)周圍的生態(tài)環(huán)境造成破壞或污染，由國家有關(guān)行政機(jī)關(guān)向其征收(收取)的，用于治理、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的稅收和費(fèi)用。

2 我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的現(xiàn)狀分析及存在的問題

目前，我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系主要包括探礦權(quán)價款、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅、采礦權(quán)使用費(fèi)、增值稅、礦山企業(yè)所得稅、排污費(fèi)和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。筆者按照是否具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)將上述稅費(fèi)分為兩種形式，即有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)形式和無生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)形式。

2.1 有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)形式

所謂有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)，是指全部或者部分用于治理、恢復(fù)、校正生態(tài)環(huán)境的稅費(fèi)形式。筆者經(jīng)過分析，認(rèn)為這種性質(zhì)的稅費(fèi)主要包括以下兩種：

(1)排污費(fèi)

排污費(fèi)是按照國家法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制排污單位對其已經(jīng)或者仍在繼續(xù)發(fā)生的環(huán)境污染損失或危害承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，由環(huán)保部門依法向排放污染物的單位強(qiáng)制收取的費(fèi)用，包括排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)。國家征收排污費(fèi)的目的，是為了促進(jìn)企事業(yè)單位加強(qiáng)經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源，治理污染、改善環(huán)境。排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。其收費(fèi)項(xiàng)目包括水污染排污費(fèi)、廢氣排污費(fèi)、固體廢物及危險廢棄物排污費(fèi)和噪音超標(biāo)排污費(fèi)。礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中，排出大量的廢水、廢氣和固體廢棄物，造成嚴(yán)重的水、大氣等污染。向礦山企業(yè)征收排污費(fèi)，能在一定程度上限制資源開采量，減少環(huán)境污染，治理開采造成的環(huán)境污染，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識。但是，目前排污費(fèi)的使用方向過于狹窄，當(dāng)?shù)卣魇盏呐盼圪M(fèi)主要用于當(dāng)?shù)氐奈廴疚锾幚碓O(shè)施建設(shè)，不能從優(yōu)化整個區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的角度出發(fā)，通盤考慮環(huán)保資金的使用，從而使排污費(fèi)不能更全面地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)男в??？梢?，礦山企業(yè)繳納的排污費(fèi)有治理污染和改善環(huán)境的性質(zhì)，但主要還是為污染防治埋單。

(2)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，是指為了保證礦山開采企業(yè)在開采過程中合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，注重環(huán)境保護(hù)，并在閉坑、停辦和關(guān)閉礦山后，將礦區(qū)環(huán)境修復(fù)到或超過原先生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)能力。礦山企業(yè)必須在申請礦產(chǎn)資源開采權(quán)之前，向有關(guān)部門提交礦山開采計劃、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)方案、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。2009年，國土資源部令第44號發(fā)布了全國性的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，對此制度做了明確的規(guī)定。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則?！安傻V權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用的原則?！?《規(guī)定》第十八條)。可見，這種保證金是專為治理、恢復(fù)礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境而預(yù)先設(shè)立的，具有典型的補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境的作用。

2.2 無生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)形式

(1)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是國家憑借對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)向采礦權(quán)人征收的費(fèi)用。它所體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的收益權(quán)(又叫“權(quán)利金”)，它調(diào)整的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人與采礦權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。我國從1994年4月1號起開始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財政部門征收。其中，中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為4∶6。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查(《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第十一條)。對于中央分成所得的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護(hù)支出及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，它們之間的比例大致為70%、20%和10%?！兜V資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》第五條對三種支出的范圍做了一定的限制，其中“礦產(chǎn)資源勘查支出，主要用于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查支出及其他重要地質(zhì)勘查專項(xiàng)支出。礦產(chǎn)資源保護(hù)支出，主要用于獨(dú)立礦山企業(yè)為提高礦產(chǎn)資源開采及回收利用水平而進(jìn)行的技術(shù)開發(fā)和技術(shù)改造支出?！笨梢?，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要是解決資源耗竭性補(bǔ)償問題，專注于尋找更多能為人類所利用的資源，以及提高對現(xiàn)有資源的利用率，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，而沒有涉及對資源開采造成的環(huán)境和生態(tài)問題的補(bǔ)償、治理等。

(2)礦產(chǎn)資源稅

礦產(chǎn)資源稅是指以國家礦產(chǎn)資源的開采和利用為對象所課征的稅，是為了調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。國務(wù)院令139號發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，規(guī)定自1994年1月1 日起對開采本條例規(guī)定的礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個人，開始實(shí)行“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的新資源稅制。開征資源稅，旨在使自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。該稅由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，納入國家稅收財政的總體預(yù)算，而不是將該稅單獨(dú)保存用作補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。從生態(tài)補(bǔ)償角度來講，征收的礦產(chǎn)資源稅偏重于補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源自身的經(jīng)濟(jì)價值和調(diào)節(jié)資源級差收入，而不是對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。此外，我國礦產(chǎn)資源稅的計稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量，且實(shí)行差別稅額從量征收，這在客觀上鼓勵了企業(yè)對礦產(chǎn)資源的濫采濫用，加劇了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

(3)探、采礦權(quán)價款以及探、采礦權(quán)使用費(fèi)

探礦權(quán)價款是指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人，按規(guī)定向探礦權(quán)人收取的價款；采礦權(quán)價款是指國家將其出資勘查形成的采礦權(quán)出讓給采礦權(quán)人，按規(guī)定向采礦權(quán)人收取的價款。從本質(zhì)上來看，探礦權(quán)和采礦權(quán)是勘探企業(yè)的一種財產(chǎn)權(quán)，是一種出讓金?？碧狡髽I(yè)通過前期資金投入形成探礦權(quán)和采礦權(quán)，再出售給礦山企業(yè)取得價金，是一種典型的對價交易?？碧狡髽I(yè)獲得的價金，失去的是財產(chǎn)，而礦業(yè)企業(yè)獲得的是財產(chǎn)，失去的是價金。所以，探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款在實(shí)現(xiàn)的過程中，不存在資源價值補(bǔ)償問題，也不存在對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，價款的取得僅僅是為了收回前期的勘探投資成本，是礦產(chǎn)資源勘查投資的對價。

探礦權(quán)使用費(fèi)是由探礦權(quán)申請人根據(jù)其申請得到的勘查作業(yè)范圍的面積，以勘查年度計算，按一定的標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納的；采礦權(quán)使用費(fèi)是由采礦權(quán)人根據(jù)其申請得到的礦區(qū)范圍的面積，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納的?？梢?，探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)是探礦權(quán)人和采礦權(quán)人獲得礦產(chǎn)資源所有權(quán)部分權(quán)能應(yīng)付出的費(fèi)用，是國家對礦產(chǎn)資源收取的管理費(fèi)用，而不是用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。

(4)增值稅，礦山企業(yè)所得稅

我國石油、天然氣的增值稅稅率為17%，固體礦產(chǎn)的增值稅稅率為 13%，金屬、非金屬礦采選產(chǎn)品增值稅率為 13%。對礦產(chǎn)品征收增值稅，就是把礦產(chǎn)品當(dāng)成普通的、能夠等價交換的商品，并不考慮礦產(chǎn)資源的特殊性，也未考慮對礦產(chǎn)品產(chǎn)生過程中對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。同樣，征收礦山企業(yè)所得稅也僅把礦山企業(yè)作為普通的企業(yè)主體，對其收入依法進(jìn)行納稅。

在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系中，增值稅和資源稅所占的比重最大，是礦山企業(yè)稅費(fèi)的主體，而它們均不具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，不屬于生態(tài)稅費(fèi)。僅有的有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的排污費(fèi)和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，也存在明顯不足：排污費(fèi)主要用于污染防治，而非環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)，生態(tài)補(bǔ)償功能不夠強(qiáng)；保證金在征收過程中存在少交、遲交、甚至不交的現(xiàn)象，保證金被挪作他用的現(xiàn)象屢見不鮮，使生態(tài)環(huán)境的治理和恢復(fù)得不到資金保證。所以，筆者試圖建立礦產(chǎn)資源生態(tài)稅費(fèi)體系，使某些不具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)具有一定的生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，使原本有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)增強(qiáng)它們的生態(tài)補(bǔ)償功能，為礦產(chǎn)資源開采造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞準(zhǔn)備充足的治理和保護(hù)資金。

3 構(gòu)建我國礦產(chǎn)資源生態(tài)稅費(fèi)體系

筆者從資源勘查和資源開采兩個過程構(gòu)建我國礦產(chǎn)資源生態(tài)稅費(fèi)體系的基本框架，并堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)“從無到有”、“由弱到強(qiáng)”的原則進(jìn)行完善。

3.1 礦產(chǎn)資源勘查過程中的生態(tài)稅費(fèi)形式

由本文第二部分可知，目前資源勘查過程僅存在探礦權(quán)價款和探礦權(quán)使用費(fèi)兩種稅費(fèi)，不存在任何生態(tài)稅費(fèi)。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)肯定這兩種稅費(fèi)，按照產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則完善、調(diào)控有力、運(yùn)行規(guī)范的要求，繼續(xù)完善這兩種稅費(fèi)的收取和使用。同時，建議設(shè)立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)風(fēng)險基金，從上述兩種稅費(fèi)中提取適當(dāng)比例存入其中，因?yàn)椋旱谝?，礦產(chǎn)資源勘查是開采的前提，勘查是為開采服務(wù)的，而現(xiàn)實(shí)中資源開采造成了很多嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，往往由于資金準(zhǔn)備不及時或不充分而得不到有效治理，所以在勘查階段就應(yīng)該“未雨綢繆”，為未來開采可能造成的破壞提前準(zhǔn)備治理恢復(fù)資金；第二，礦產(chǎn)資源開發(fā)使礦區(qū)甚至更大范圍面臨生態(tài)風(fēng)險，礦山生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險有時是無法預(yù)測的，導(dǎo)致的環(huán)境生態(tài)損失有時是無法估量的，礦產(chǎn)資源的開發(fā)者無法獨(dú)立承受，這種風(fēng)險必然需要轉(zhuǎn)化為一種由政府和社會共同承受的風(fēng)險，因此，設(shè)立這種風(fēng)險基金很有必要，其資金來源可以多渠道，例如從開采階段中的采礦權(quán)價款和采礦權(quán)使用費(fèi)中提取一定的比例；第三，國家對探礦權(quán)價款和探礦權(quán)使用費(fèi)有所有權(quán)，政府作為人民的代表，理應(yīng)為人民提供良好的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，因此，從這兩種稅費(fèi)中提取一定的比例作為生態(tài)風(fēng)險基金是合理的。

3.2 礦產(chǎn)資源開采過程中的生態(tài)稅費(fèi)形式

(1)“從無到有”的嘗試

首先，完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。第一，提高補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，將各種名目的收費(fèi)項(xiàng)目合為一個，對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中生態(tài)價值的損失予以補(bǔ)償?，F(xiàn)有的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收依據(jù)是資源耗竭性補(bǔ)償原理，但征收標(biāo)準(zhǔn)過低，不僅沒有充分達(dá)到資源耗竭性補(bǔ)償，更沒有體現(xiàn)對生態(tài)損失的補(bǔ)償，無法維持礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用和良好生態(tài)環(huán)境；第二，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源費(fèi)的征收、使用和管理工作，在維持原有資源價值補(bǔ)償功能的基礎(chǔ)上，增加、增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能。

其次，開征環(huán)境稅。環(huán)境稅不等同于資源稅或增值稅或企業(yè)所得稅，它是以保護(hù)環(huán)境為目的的專門稅種。礦產(chǎn)資源開采過程中，排出大量的廢水、固體廢棄物，造成嚴(yán)重的水污染、大氣污染等，可以對其分批征收水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、生態(tài)補(bǔ)償稅等一系列新稅種，然后通過實(shí)施優(yōu)惠稅收政策，保護(hù)環(huán)境。

再次，普遍開征生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)是以防止生態(tài)環(huán)境破壞為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可以產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者為對象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障條件的稅費(fèi)。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)屬于邊際外部性成本中的生態(tài)破壞損失，具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ?。我國最早的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)踐始于1983年云南省以昆陽磷礦為試點(diǎn)，對每噸礦石征收0.3元，用于開采區(qū)植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)費(fèi)用，取得了顯著成果。遺憾的是，由于缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，征收工作相當(dāng)困難和混亂，在2002年全國整治亂收費(fèi)過程中，許多地方的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)被取消。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該重新開征生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，通過制定全國性的法律法規(guī)來明確這項(xiàng)制度，可以按照生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)利用量來征收。

(2)“由弱到強(qiáng)”的突破

首先，完善排污費(fèi)。第一，要繼續(xù)完善現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，逐步提高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍，切實(shí)做到污染者必須付費(fèi)，重污染者必須多交費(fèi)。第二，拓寬排污費(fèi)的使用方向，從優(yōu)化整個區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的角度出發(fā)，通盤考慮排污費(fèi)的使用，而不局限于本地排污費(fèi)只用于本地的污染防治，從而使排污費(fèi)更全面的發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)男в茫坏谌?，擴(kuò)大排污費(fèi)的用途，不僅要為污染防治買單，也應(yīng)提取部分為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)買單。

其次，堅(jiān)持收取礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金是保證“誰破壞、誰恢復(fù)”的關(guān)鍵，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范和完善礦山勘查、開采許可證制度和環(huán)境影響評價制度，將指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)量化，為落實(shí)礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度鋪好路、墊好底。

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