鄒紫偉

（江西省水利廳，330009，南昌）

河道采砂管理的目標是依法、科學、有序。當相關法律法規(guī)賦予水行政主管部門監(jiān)督管理河道采砂的職責后，要確保后兩個目標的實現(xiàn)，務必要做好三方面工作：一是要編制好河道采砂專項規(guī)劃，二是要做好規(guī)劃可采區(qū)許可管理工作，三是要加強采砂執(zhí)法監(jiān)督。而可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管（即六大核心要素的控制與管理）是保障科學、有序目標實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，是檢驗水行政主管部門采砂管理能力和工作水平的試金石。結合江西省近年加強可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管的工作實踐，概述做好這個關鍵環(huán)節(jié)工作的幾點認識。

一、幾個基本概念

1.六大核心要素的含義

六大核心要素是指可采區(qū)作業(yè)范圍、作業(yè)時間、可采量、作業(yè)船只數(shù)、作業(yè)船控制功率、控制開采高程。簡稱為“定點、定時、定量、定船、定功率”的“五定一控”。

2.采砂規(guī)劃的含義

采砂規(guī)劃是指依據河道管理相關法律法規(guī)和《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》的要求，由有資質的規(guī)劃編制單位制定的對河道采砂活動加以控制和引導的規(guī)劃方案，其內容主要包括禁采區(qū)、可采區(qū)和保留區(qū)規(guī)劃。其中可采區(qū)規(guī)劃主要對“五定一控”提出管理要求。采砂規(guī)劃是水利規(guī)劃的一項專業(yè)規(guī)劃。

3.采砂許可的含義

采砂許可是指水行政主管部門依據行政許可法和采砂規(guī)劃要求，對申請人提出的采砂申請依法進行審查、核準的過程。采砂許可方式主要有直接許可和招標、拍賣許可兩大類。其中，招標、拍賣許可是依據許可法第五十三條規(guī)定，對有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。理論上又分為招標和拍賣許可兩種，實際工作中以拍賣方式居多。

4.可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管的含義

可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管是指水行政主管部門作出采砂許可后，按照許可法第六十一條規(guī)定，依照相關法律法規(guī)賦予的職責，對被許可人從事采砂作業(yè)活動進行的監(jiān)督檢查。其目的是為了監(jiān)督檢查被許可人是否按許可要求實施采砂作業(yè)，及時發(fā)現(xiàn)和處理有關違法采砂行為，維護正當?shù)牟缮爸刃?，保證采砂規(guī)劃要求的實現(xiàn)。

5.河道采砂執(zhí)法監(jiān)督的含義

河道采砂執(zhí)法監(jiān)督是指縣級以上水行政主管部門依據國家法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，依法對管理對象及所管事務采取的具體行政行為。既包括對管理相對人采取的直接影響其權利義務或者對相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監(jiān)督檢查的行為，即直接執(zhí)法監(jiān)督；也包括上級行政機關對下級行政機關實施采砂管理情況的監(jiān)督檢查行為，即層級執(zhí)法監(jiān)督。

二、江西省河道采砂管理及可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管的實踐

1.近年江西省采砂管理的主要實踐

（1）完善河道采砂管理的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件

江西省河道采砂管理在長江干流主要依據 《長江河道采砂管理條例》《長江河道采砂管理條例實施辦法》《江西省長江河道采砂管理條例實施辦法》《江西省長江河道可采區(qū)采砂現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法》等相關法律法規(guī)，內河采砂管理主要依據《江西省河道管理條例》以及2006年8月江西省政府頒布的《江西省河道采砂管理辦法》等。同時還印發(fā)了以下幾個主要規(guī)范性文件：①《江西省河道砂石采運管理單管理辦法》，②江西省政府轉發(fā)省水利廳 《關于進一步加強贛江中下游以及鄱陽湖采砂管理的意見》，③《江西省河道采砂開采權招標拍賣管理辦法》，④采砂處罰自由裁量權適用規(guī)則及參照執(zhí)行標準等。

（2）采砂規(guī)劃編制

采砂規(guī)劃按照河道分級管理權限由省、市、縣分別組織編制。省管的“五河一湖”采砂規(guī)劃編制經歷了兩個階段，2000年開始編制應急采砂規(guī)劃，2005年開始陸續(xù)編制正式的采砂規(guī)劃。尤其是2008年江西省直接列支進行了省管河道水下地形測量，要求規(guī)劃可采區(qū)必須提供地勘資料，嚴格按采砂規(guī)劃編制規(guī)程要求，委托江西省水利規(guī)劃設計院完成了“五河一湖”采砂規(guī)劃編制工作，其中“三河一湖”采砂規(guī)劃已經省政府批準實施，信江和修潦河采砂規(guī)劃已報省政府待批。

（3）采砂許可管理

從2004年開始基本實行了拍賣許可，制定了行政許可流程圖。省管“五河”采砂許可依法委托設區(qū)市行使，制定了《江西省水行政許可委托和下放事項管理暫行辦法》，簽訂了委托書，并刻制了行政許可專用章，分發(fā)給受委托的設區(qū)市。江西省水利廳只負責長江干流及鄱陽湖采砂許可工作。鄱陽湖從2009年起采取了直接許可給九江市國有砂石公司統(tǒng)一經營的管理模式。

（4）河道采砂執(zhí)法能力建設及執(zhí)法監(jiān)督

采砂執(zhí)法能力（即“四個專門”）建設，是水行政主管部門履行采砂管理職責的基本保障。江西省屬欠發(fā)達省份，但從2006年起，省水利廳先后為市、縣添置了110余輛水政執(zhí)法車、33艘執(zhí)法艇，投資1300余萬元建設了鄱陽湖星子執(zhí)法基地。江西省河道采砂管理能力建設規(guī)劃（2010—2014年），于2010年8月經省政府批準實施。此外江西省水利廳2010年被省法制辦列為開展行政執(zhí)法級別管轄權限3個省級試點單位之一。江西省水利廳遵循合法有序、職責明確、重心下移、提高效能的原則，對包括采砂管理在內的水行政許可、水行政監(jiān)督檢查、水行政處罰、水行政征收和水行政強制等省、市、縣三級的管轄權進行了劃分，印發(fā)了《江西省水行政執(zhí)法級別管轄規(guī)定》，將有效杜絕多頭、重復執(zhí)法問題，使得各級水行政主管部門的執(zhí)法職責更為清楚、明確。

2.可采區(qū)六大核心要素控制與管理的主要措施

（1）建立健全相關管理制度，力求做到以制度管事、管人

2008年江西省水利廳聯(lián)合省交通運輸廳、公安廳印發(fā)了《贛江中下游及鄱陽湖河道采砂可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法》。該辦法一是明確了縣級水行政主管部門現(xiàn)場監(jiān)管的責任主體，交通、公安按辦法要求做好現(xiàn)場監(jiān)管的相關工作，屬地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)助和配合水利、交通、公安等部門具體負責采砂船只監(jiān)管和社會穩(wěn)定工作。二是可采區(qū)必須成立由水利、交通、公安等部門組成的現(xiàn)場監(jiān)督管理隊伍，對采砂現(xiàn)場生產、交易、運輸和水上交通秩序、安全、社會治安進行全面旁站式監(jiān)管。三是明確了水利部門主要負責以下監(jiān)管職責：①監(jiān)督檢查進入可采區(qū)作業(yè)的采砂船是否取得采砂許可證以及是否按照河道采砂許可證規(guī)定的要求進行開采。②按《船舶噸位證書》或載重線對運砂船裝運砂石的數(shù)量進行查實，并核簽“江西省河道砂石采運管理單”（以下簡稱采運管理單）；對裝運砂石駛離可采區(qū)的運砂船是否持有采運管理單情況進行檢查；運砂船超過核定載重量裝運砂石的，現(xiàn)場監(jiān)管人員可以拒絕為其核簽采運管理單，并依法予以處罰。③督促采區(qū)業(yè)主建立和落實作業(yè)臺班記錄制度，逐日統(tǒng)計采砂總量，并匯總報縣級人民政府水行政主管部門。④督促采區(qū)業(yè)主維護可采區(qū)的正常作業(yè)秩序和夜間禁采。⑤督促采區(qū)業(yè)主對砂石堆放、棄料處理及環(huán)保措施進行落實。⑥對采區(qū)業(yè)主在采區(qū)管理中遇到的問題進行指導、協(xié)調。四是明確了交通部門主要負責以下監(jiān)管職責：①查驗采砂船、運砂船是否持有合格有效的船舶檢驗證書、船舶國籍證書和按船舶最低安全配員證書配備的船員及適任證書，查驗船名、船籍港、載重線標志是否正確、齊全，對無證照船舶依法給予處罰。②查驗運砂船是否按規(guī)定向海事管理機構申請辦理船舶進出港口簽證，對未辦理簽證的船舶依法處罰。③查驗運砂船舶裝載情況，對超載船舶強制減載并依法予以處罰。④查驗采砂船、運砂船在航行、停泊和作業(yè)時，是否遵守航行、避讓和信號顯示規(guī)則，對違法者依法給予處罰。五是明確了公安部門主要負責采區(qū)治安管理，查驗采砂船、運砂船是否持有合格有效的船舶戶牌、船民證，對無牌證的船舶依法處罰，對違反治安管理和阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的行為進行處理。六是明確了可采區(qū)的采區(qū)業(yè)主、采砂船主以及在可采區(qū)內從事運砂作業(yè)的運砂船主應當服從現(xiàn)場監(jiān)管的管理，并自覺維護可采區(qū)的采砂、運砂秩序；采區(qū)業(yè)主應當安排好可采區(qū)的生產、經營活動，不得允許未得到許可的采砂船進入采區(qū)作業(yè)，不得組織在采區(qū)內超許可船數(shù)、超許可采量、超許可范圍開采，不得允許采砂船為無營運證的運砂船配載或為運砂船超載量裝載，維護采區(qū)的正常管理秩序；采砂船主在未取得采砂許可的情況下，不得進入可采區(qū)實施采砂作業(yè)，并到所在地縣級人民政府指定的地點集中?？浚唤浽S可進入可采區(qū)作業(yè)的采砂船主必須按照許可的各項規(guī)定實施采砂作業(yè)，不得阻航、礙航，不得為無營運證的運砂船配載，不得超過《船舶噸位證書》核定噸位或船舶載重線為運砂船只裝砂；運砂船主應當取得水路營業(yè)性運輸?shù)暮戏ㄗC照，并按照采區(qū)業(yè)主安排次序進入采區(qū)從事運砂活動。不得超載運砂，不得影響通航安全或堵塞航道。

（2）關于可采區(qū)作業(yè)范圍的控制

可采區(qū)的設置在規(guī)劃編制時就已經考慮了對防洪、航道設施以及跨河涉河建筑物、取水口、水生態(tài)保護等方面的影響。除一事一議的工程性采砂（航道疏浚、吹填造地）按批準的防洪影響評價確定的坐標進行控制外，列入規(guī)劃的正規(guī)可采區(qū)一般均按規(guī)劃的坐標點進行控制，要求采砂業(yè)主設置邊界標志。省管河道內規(guī)劃可采區(qū)的許可權雖然委托給了設區(qū)市，但規(guī)劃的年度實施方案須經省廳批準后方可進行拍賣。省廳批復實施方案時，包括許可方式、期限以及六大要素的控制指標等相關管理要求。

（3）關于可采區(qū)作業(yè)時間的控制

在規(guī)劃時主要將禁漁期、候鳥棲息期以及超汛限水位期列為禁采期。有效可采期堅持時間服從采量原則，即完成了許可采量，許可期未到也需停采。此外，為便于落實旁站式監(jiān)管，建立了晝采夜停的作業(yè)制度。

（4）關于可采區(qū)可采量的控制

規(guī)劃時對可采區(qū)采量控制是依據地勘資料和控制開采高程計算出可利用總量，再除以規(guī)劃期便得出年度控制總量。年度控制總量是依據砂石采運管理單的核簽量來控制的。規(guī)劃期可采總量到期后，要求補做水下地形測量，視河砂回補情況調整規(guī)劃。為加強對采運管理單的核簽、稽查，制定了管理辦法和發(fā)放辦法，內銷砂量要求水上簽發(fā)、岸上核銷。為加強外銷砂石的管理，經江西省政府批準，由省水利、交通、公安等部門聯(lián)合設立了出鄱陽湖的運砂流動檢查點，并建立了檢查點工作制度，明確了各部門職責，水利部門負責查驗采運管理單是否與裝載量相符，對無采運管理單或嚴重不符的依法予以處罰。

（5）關于可采區(qū)作業(yè)船的控制

規(guī)劃時對可采區(qū)作業(yè)船的控制，是依據年度控制采量和現(xiàn)有采砂船有效作業(yè)能力計算后配置。因部分河段采砂船作業(yè)能力嚴重過剩，且大多數(shù)為“三無”船只，對采砂船的控制主要建立了以下制度：一是無許可證采砂船的集中?？恐贫?；二是實行了“采砂船舶（機具）作業(yè)預選證”制度；三是采砂船、運砂船候采候載制度；四是江西省水利廳與省交通運輸廳聯(lián)合印發(fā)了 《贛江中下游及鄱陽湖采砂船舶三年過渡期管理辦法》，規(guī)定在2010年年底前可實行輪班作業(yè)制度，嚴格控制采區(qū)超許可船只數(shù)作業(yè)。

（6）關于可采區(qū)作業(yè)船功率的控制

規(guī)劃時總體上對內河采砂船作業(yè)功率控制在750 kW以內，鄱陽湖控制在4000kW以內?，F(xiàn)場監(jiān)管時只計算實際采砂船作業(yè)的功率，采砂船航行和發(fā)電功率未計算在內。

（7）關于可采區(qū)開采高程的控制

規(guī)劃時主要對內河河道依據河勢和航道穩(wěn)定的要求，規(guī)定了控制開采高程。對鄱陽湖的可采區(qū)，因湖面寬，未規(guī)定控制開采高程。實際執(zhí)行中通過事后水下地形測量來控制。

三、可采區(qū)六大核心要素控制與管理存在的主要問題與對策

以上對可采區(qū)六大核心要素的控制與管理，只是理想狀態(tài)的制度安排。因監(jiān)管能力（人員、裝備、經費）與履行監(jiān)管職責要求嚴重不相適應，加之在處理地方經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的關系、調處涉砂群體利益矛盾過程中，水行政主管部門協(xié)調權限有限，以及現(xiàn)行法律法規(guī)的缺陷和現(xiàn)有采運砂船能力的嚴重過剩等原因，使得制度執(zhí)行大打折扣。江西省鄱陽湖九江水域的可采區(qū)由市政府統(tǒng)一管理后，組建了200余人的現(xiàn)場監(jiān)管隊伍，基本保證了相關制度的落實。而其他內河采區(qū)的“五定一控”監(jiān)管方面就存在諸多問題，尤以控量問題最為突出。

①作業(yè)范圍方面的問題，主要是資源的權屬糾紛問題，盡管法律上水資源、土地資源屬國家所有，但由于資源權益代表人的不確定性，導致資源權屬糾紛不斷。如內河的規(guī)劃采區(qū)豐水期是河，枯水期是洲灘，有的洲灘還有集體使用權證，鄱陽湖采區(qū)有的是漁民的捕撈場所；規(guī)劃時地勘資料不全，作業(yè)范圍內無砂可采或是無開采價值；覆蓋層太厚，控制的作業(yè)船無法生產等。凡此種種，加大了可采區(qū)作業(yè)范圍控制管理的難度，超范圍作業(yè)時有發(fā)生。

②作業(yè)時間方面存在兩個問題：一是因計量、核簽采運管理單不到位，導致時間服從采量原則難于落實；二是因旁站式監(jiān)管缺位，導致晝采夜停制度執(zhí)行不力。

③采量控制方面問題更多：一是來沙量逐年減少，采砂規(guī)劃很難堅持采補平衡；二是可采區(qū)設置受諸多條件限制，年控采量與本地經濟發(fā)展需求量矛盾尖銳；三是采運管理單稽核不到位，手段落后，導致重復使用、倒賣，甚至假票現(xiàn)象時有發(fā)生；四是存在追求以量計征的砂石資源費最大化問題。

④采砂船只管理和功率控制是水利部門采砂管理最復雜、最難的問題。受采砂利益驅動，各種社會資本介入采砂業(yè)，使得灘涂非法造船屢禁不止，且功率越來越大，改裝的自吸船、隱形船名目繁多，導致部分河段采砂作業(yè)能力和運砂能力嚴重過剩。因非法建造的船只資料不全，多數(shù)為“三無”船只，即使證書齊全，也很多是小標大功率。因涉及投資人眾多，利益群體復雜，形成了巨大的社會問題。

要進一步提高可采區(qū) “五定一控”的監(jiān)管水平，維護正常合法的采砂秩序，保障河勢穩(wěn)定、防洪和航運安全，建議采取以下對策措施：一是進一步落實采砂管理地方行政首長負責制和責任追究制；二是抓緊修改完善法律、法規(guī)和相關管理制度，為依法行政、規(guī)范管理提供法制保障；三是著力推進河道采砂執(zhí)法能力建設，盡快改變監(jiān)管能力不適應的狀況，保障各項制度的貫徹落實；四是加快推進無紙化電子監(jiān)控技術，改進采運管理單計量方式，堵塞控量漏洞。