○上海市閔行區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì) 朱華興 潘錦平

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口有9億，占全國(guó)人口的70%，在新的歷史時(shí)期，黨中央提出了我國(guó)要走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。自改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)相繼頒布了幾十部農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，使我國(guó)農(nóng)村法制化建設(shè)邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，農(nóng)村的法制化建設(shè)為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

當(dāng)前，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村征途中，全國(guó)30個(gè)省區(qū)市、175個(gè)地市、1662個(gè)縣市開(kāi)展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系的建立，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效能、維護(hù)農(nóng)民利益、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面取得了顯著成效。筆者就農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設(shè)中遇到的問(wèn)題進(jìn)行探討和研究。

一、現(xiàn)狀

目前，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的主要形式還是分散的，以單一部門(mén)或條線執(zhí)法為主。由于歷史體制的原因，農(nóng)業(yè)管理部門(mén)較多，農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，部分單位存在著重權(quán)輕責(zé)等問(wèn)題，影響了行政執(zhí)法的公正、統(tǒng)一。依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第八十七條：“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”的規(guī)定，自1999年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，從體制和源頭上，進(jìn)一步探索農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)行政管理和執(zhí)法體制，對(duì)維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

從農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)來(lái)看，它是各種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)的集中實(shí)施，與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法在本質(zhì)上是一致的，即都是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)依法執(zhí)行法律法規(guī)，對(duì)相對(duì)人采取直接影響其權(quán)利義務(wù)或者對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)行使履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法相對(duì)于原先的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法來(lái)說(shuō)，主要區(qū)別在于：一是執(zhí)法的領(lǐng)域和范圍更廣；二是執(zhí)法的內(nèi)容和職能更多；三是執(zhí)法的復(fù)雜性和要求更高，不僅要求執(zhí)法人員掌握原專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法工作，而且要求掌握其他專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法工作，做到“精一門(mén)，通幾門(mén)”。

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的主體一般有3種形式：一是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)，在法定職責(zé)規(guī)范內(nèi)獨(dú)立行使行政職權(quán)，如省級(jí)、市級(jí)農(nóng)業(yè)局、畜牧局等；二是法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，如動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)、漁政管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)等；三是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)內(nèi)委托具有公共管理職能的組織以農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)。目前，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的主體大多屬于第三種形式，也有的同時(shí)兼具法律法規(guī)授權(quán)和法定委托兩種主體，實(shí)行一套班子幾塊牌子，有利于行政執(zhí)法職能的集中行使。但在開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)過(guò)程中，也遇到了一些困難和問(wèn)題有待今后進(jìn)一步完善，主要是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位尚未明確，機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、執(zhí)法文書(shū)、執(zhí)法制服尚未統(tǒng)一和規(guī)范，以及相應(yīng)的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)有待進(jìn)一步修訂和完善。

二、建議

為進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平，在實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法過(guò)程中，各級(jí)政府特別是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)，要樹(shù)立“以人為本”的思想，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)手段管理向現(xiàn)代化手段管理的轉(zhuǎn)變，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，把開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法作為地區(qū)和城市管理的新起點(diǎn)，納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，全面提升地區(qū)管理水平。為此，筆者提出以下建議：

1.深化行政管理體制改革，確立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)法律地位。開(kāi)展綜合執(zhí)法工作目的之一，就是要探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制和行政執(zhí)法體制。因此，要確保“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度的順利實(shí)施，必須把農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法納入到整個(gè)城市或地區(qū)建設(shè)中去考慮，與深化行政管理體制改革相結(jié)合。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制進(jìn)程中，應(yīng)加強(qiáng)立法調(diào)研。一是確定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予其執(zhí)法權(quán)限；二是應(yīng)將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)一樣，納入具有管理公共事務(wù)的行政事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保障其人員編制、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，參照公務(wù)員管理，維護(hù)執(zhí)法的公正性；三是理順行政執(zhí)法與技術(shù)服務(wù)和檢驗(yàn)檢測(cè)之間的職能職責(zé)關(guān)系，整合執(zhí)法資源，實(shí)行行政執(zhí)法與技術(shù)推廣、檢驗(yàn)檢測(cè)的有效分離，提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的權(quán)威性和威懾力。

2.穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程。實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，面臨的任務(wù)艱巨而又繁雜，初建時(shí)的人員力量、物資設(shè)備等配備尚且不足，執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)不足，文書(shū)的制作還不夠規(guī)范。因此，在開(kāi)展綜合執(zhí)法過(guò)程中，要認(rèn)真研究和借鑒各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，特別是重點(diǎn)研究試點(diǎn)地區(qū)反映出的問(wèn)題，并不是換換牌子就認(rèn)為農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作加強(qiáng)了，必須建立和健全內(nèi)部管理制度、制定行業(yè)規(guī)范，充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍、落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高執(zhí)法物資、設(shè)備和技術(shù)儲(chǔ)備，為進(jìn)一步推進(jìn)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)保駕護(hù)航。

一要探索人員上崗制度，建立考核淘汰機(jī)制，把好用人關(guān)。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法需要掌握和執(zhí)行上百部農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，執(zhí)法人員要接觸幾百種違法行為。在原來(lái)執(zhí)行單一執(zhí)法職能單位整合起來(lái)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，人員來(lái)自于不同行業(yè)的執(zhí)法單位，素質(zhì)參差不齊、專(zhuān)業(yè)互不相通。在執(zhí)法人員匹配上，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)化組合，除了隊(duì)內(nèi)進(jìn)一步挖潛外，還要充實(shí)新鮮血液加入到執(zhí)法隊(duì)伍中來(lái)，始終保持執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力和旺盛的生命力。只有不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和考核，內(nèi)練素質(zhì)、外樹(shù)形象，才能提高執(zhí)法人員的自身素質(zhì)和執(zhí)法水平，做到文明、公正、廉潔執(zhí)法。提高執(zhí)法隊(duì)員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，綜合執(zhí)法的效益才能得以提高。

二要建章立制，健全和完善行政執(zhí)法內(nèi)部規(guī)章制度，狠抓政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)。必須建立和規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序和執(zhí)法責(zé)任制，如行政執(zhí)法監(jiān)督、辦案流程、責(zé)任追究、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案、績(jī)效考核等制度，用制度來(lái)管理、規(guī)范執(zhí)法人員的行為。同時(shí)，利用社會(huì)測(cè)評(píng)等方式，加強(qiáng)隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高執(zhí)法為民意識(shí)，打造一支具有高素質(zhì)、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。

三要統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、標(biāo)識(shí)、文書(shū)制作和制服，提高執(zhí)法的統(tǒng)一性和威懾力。從農(nóng)業(yè)部、省市、區(qū)縣自上而下統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、文書(shū)制作和執(zhí)法制服，上下一致，建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系。

3.建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法長(zhǎng)效管理機(jī)制。實(shí)踐證明，實(shí)行綜合執(zhí)法符合農(nóng)業(yè)執(zhí)法的客觀要求，符合農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的要求，符合廣大農(nóng)民的根本利益。我們必須不斷開(kāi)拓、努力創(chuàng)新，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，堅(jiān)定不移地開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作。

一要嚴(yán)格依法行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的目的之一就是要促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保證地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。取締無(wú)證經(jīng)營(yíng)農(nóng)資、無(wú)證捕撈作業(yè)、不規(guī)范養(yǎng)殖等執(zhí)法行為，必然會(huì)影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)利益，涉及社會(huì)弱勢(shì)群體的生活來(lái)源問(wèn)題，要解決這一矛盾，就必須在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，高度重視解決群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，充分考慮社會(huì)弱勢(shì)群體的生活。第一，要深入基層做好農(nóng)民的思想工作，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)升級(jí)；第二，要通過(guò)與勞動(dòng)部門(mén)的協(xié)調(diào)，加大就業(yè)安置力度；第三，要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，特別是與農(nóng)民息息相關(guān)的農(nóng)資經(jīng)營(yíng)店、養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等，進(jìn)行農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的培訓(xùn)和宣傳。

二要加強(qiáng)綜合執(zhí)法與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)之間協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法的類(lèi)別繁多，涉及到農(nóng)林牧副漁各個(gè)行業(yè)。試點(diǎn)城市地區(qū)經(jīng)驗(yàn)表明，許多問(wèn)題并不是單靠綜合執(zhí)法部門(mén)就能解決的。特別是工作初始階段，行政處罰權(quán)雖集中到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但許多部門(mén)管理職能還在，在具體工作中，可能會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法部門(mén)和專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)之間關(guān)系不順、聯(lián)系不夠、職責(zé)不清，甚至?xí)a(chǎn)生矛盾。故此，必須加強(qiáng)綜合執(zhí)法與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作，特別是加強(qiáng)與公安、工商、技監(jiān)和食品藥品監(jiān)督等部門(mén)的配合和協(xié)作關(guān)系，建立城市和地區(qū)管理協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，研究問(wèn)題、解決矛盾、建立相應(yīng)信息聯(lián)系制度，及時(shí)通報(bào)，以形成合力，保障農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的順利開(kāi)展。

三要加強(qiáng)宣傳，努力營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。農(nóng)業(yè)執(zhí)法涉及的對(duì)象廣泛，執(zhí)法對(duì)象的層次和素質(zhì)參差不齊。實(shí)踐證明，要保證農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的有效運(yùn)行，營(yíng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境，取得全社會(huì)各方面的支持和理解顯得十分重要。

三、小結(jié)

近年來(lái)的實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系的建立規(guī)范了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，提高了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急的處置能力，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在各項(xiàng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域中發(fā)揮了主力軍和突擊隊(duì)的作用。農(nóng)業(yè)執(zhí)法的水平和能力得到了明顯提升，執(zhí)法成效明顯，取得較好的社會(huì)效果。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作既是時(shí)代發(fā)展和農(nóng)業(yè)管理體制改革的需要，又是適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)新生事物，在今后的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制、機(jī)制改革中，必須加以精心培植和扶持。