黃冬婭

國家基礎(chǔ)權(quán)力研究述評:基于財政分析的視角＊

黃冬婭

國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展是國家政權(quán)建設(shè)的核心問題之一。國家基礎(chǔ)權(quán)力區(qū)別于國家專制權(quán)力,指國家實際滲透到市民社會,在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力。在現(xiàn)有研究文獻中,研究者不僅將影響國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的因素歸結(jié)于政權(quán)的性質(zhì)和類型,而且有力地揭示了財政汲取與財政供給對國家基礎(chǔ)權(quán)力的影響。一方面,統(tǒng)治者財政汲取的追求推動了國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展,國家財政汲取的需求、規(guī)模、來源和方式等對民族國家是否能夠存活、國家政權(quán)的性質(zhì)以及國家行政體系的規(guī)模和發(fā)展程度產(chǎn)生了重大影響;另一方面,財政供給的不同方式以及財政理性化的過程還影響了國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的不同路徑,在國家能力建構(gòu)過程中,財政體制理性化改革對于推動國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展具有重要意義。對這些基于財政視角的研究,有的研究者也提出了批評,認(rèn)為它們是基于歐洲國家形成的狹隘經(jīng)驗。這些爭論為深入探討和反思財政問題與國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的關(guān)系,提出了亟待解答的課題。

國家基礎(chǔ)權(quán)力;財政汲取;財政供給;國家政權(quán)建設(shè)

曼恩(Mann)在《國家的自主權(quán)力》一文中區(qū)分了兩個重要的概念:國家專制權(quán)力(Despotic Power of the State)和國家基礎(chǔ)權(quán)力(Infrastructure Power of the State)。前者指國家精英可以不經(jīng)過與市民社會常規(guī)、制度化的協(xié)商妥協(xié)而單獨采取一系列行動的權(quán)力,它是一種國家精英凌駕于市民社會之上的權(quán)力;后者指國家實際滲透到市民社會、在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力,它是一種國家通過其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)(Infrastructure)滲透和集中協(xié)調(diào)市民社會活動的權(quán)力①MichaelMann,The Sources of Social Power,Vol.II:the Rise of Classes and Nation-States,1760—1914,Cambridge:Cambridge University Press,1993,p.59.。

米格代爾(Migdal)認(rèn)為,曼恩提出的“國家基礎(chǔ)權(quán)力”指的就是國家的“社會控制能力”,它不僅包括了國家機構(gòu)和人員的下沉,而且還包括國家配置資源以實現(xiàn)特定目的的能力和管理民眾日常行為的能力,是國家成功地以其規(guī)定的規(guī)則取代人們自身行為傾向或者其他社會組織規(guī)定的行為規(guī)則的能力②Joel S.Migdal,Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World,Princeton,N.J.:Princeton University Press,c1988.。同時,國家實現(xiàn)社會控制的目標(biāo)必然要依靠國家代理人。在歐洲國家的形成歷史中,從封建國家向絕對主義國家轉(zhuǎn)變意味著嶄新的行政體系的構(gòu)建,統(tǒng)治者通過行政體系將其社會控制的觸角延伸。隨之而來的問題就是統(tǒng)治者如何有效地監(jiān)控代理人不偏離社會控制的目標(biāo),將其意志貫徹下去。在國家社會控制的過程中,國家代理人監(jiān)控的重要性使得它成為國家基礎(chǔ)權(quán)力研究中不可分割的組成部分。

國家基礎(chǔ)權(quán)力和國家專制權(quán)力的區(qū)分,可以幫助我們厘清國家的“范圍”(scope)與國家的“強度”(intensity)或國家的“范圍”(scope)與國家的“力量”(strength)之間的關(guān)系①Anthony Giddens,A Contem porary Critique of Historical Materialism,Vol.II.the Nation-state and V iolence,London:Macmillan,1981—1985;Francis Fukuyama,The Imperative of State-building,Journal of Dem ocracy,Vol.15,No.2(April 2004),pp.17—31.。在曼恩看來,國家強弱指的就是國家基礎(chǔ)權(quán)力的強弱,而國家專制權(quán)力的強大并不一定導(dǎo)致國家基礎(chǔ)權(quán)力的弱小,在一些專制權(quán)力較弱的憲政國家,國家基礎(chǔ)權(quán)力同樣可能十分弱?、贛ichaelMann,The Autonomous Power of the State,in John A.Hall ed.,States in History,Oxford:B.Blackwell,1986,pp.60—61.。與此相似,厄特曼(Ertman)、亨廷頓(Huntington)和斯考切波(Skocpol)也都認(rèn)為,權(quán)威主義國家也可以因高度制度化的官僚行政體系而擁有強大的國家基礎(chǔ)權(quán)力③Samuel P.Huntington,PoliticalO rder in Changing Societies,New Haven:YaleUniversity Press;Theda Skocpol,States and Social Revolutions:A Com parativeAnalysis of France,Russia,and China,New York:CambridgeUniversity Press,1979,p.162;Thomas Ertman,B irth of the Leviathan:Building States and Regim es in Medieval and Early Modern Europe,New York:Cambridge University Press,1997,p.10.。我們不能將影響國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的因素完全歸結(jié)于國家政權(quán)的類型或者性質(zhì),這為我們進一步深入探討國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的影響因素開辟了更為廣闊的視野。

基于這種判斷,研究者把影響國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的因素追溯到了歐洲早期現(xiàn)代國家形成的歷史進程,即統(tǒng)治者創(chuàng)設(shè)一系列的制度網(wǎng)絡(luò)和行政機構(gòu)以建立國家與社會各階層及群體的直接聯(lián)系,實現(xiàn)從間接統(tǒng)治向直接統(tǒng)治的現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的進程④DavidWaldner,State-Building and Late Developm ent,Ithaca,N.Y.:CornellUniversity Press,1999.?，F(xiàn)代國家形成的過程伴隨著現(xiàn)代行政體系的建立、規(guī)模的擴張以及理性化程度的提升,這些都有效地推動了國家社會控制能力和代理人監(jiān)控能力的發(fā)展,促進了國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展。在這個過程中,財政問題發(fā)揮了重要的影響,研究者從不同角度對財政汲取和財政供給扮演的角色進行了探討。

一、財政供給與國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展

在考察財政汲取與國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展關(guān)系的過程中,研究者關(guān)注到財政供給的不同方式如何影響官僚式和世襲式兩種不同行政體系的形成。在這兩種不同的行政體系下,國家的社會控制和代理人監(jiān)控能力有著重大的差別:在世襲制行政體系的制度框架下,統(tǒng)治者在克服社會控制難題的同時,產(chǎn)生了巨大的代理人監(jiān)控問題,從而使得不同國家的國家基礎(chǔ)權(quán)力存在相當(dāng)大的差異。

第一,財政供給方式的不同是世襲式和官僚式兩種行政體系的根本區(qū)別。在《經(jīng)濟與社會》中,韋伯(Weber)追溯了歐洲國家形成的歷史進程,區(qū)分了世襲式(Patrimonial)和官僚式(Bureaucratic)兩種不同的行政體系⑤MaxWeber,Econom y and Society:An Outline of Interpretive Sociology,Vol.III,New York:Bedminster Press,1968,p.1010.。世襲制的行政體系有可能發(fā)展出官僚體制的種種特點,但它與官僚制根本不同。世襲制體系下也可能有職位和權(quán)威層級的復(fù)雜化,但是,世襲制行政體系中官員沒有穩(wěn)定、經(jīng)常性的薪水,他們只能從其占有的行政管理物資中獲取行政管理的費用。即便是軍隊,也是依靠本身資源的攫取來裝備自己。實物俸祿、酬金以及土地俸祿等是世襲制行政體系經(jīng)費的主要來源。這種體制產(chǎn)生了諸多弊端:政府官員對職位權(quán)力往往享有壟斷性的占有,包稅人和其他各種承擔(dān)了國家職能并利用這種職能來牟取私利的私商廣泛存在,俸祿的攫取和交易超出了統(tǒng)治者控制的范圍①Ibid.,pp.1028—1032.。

在這種世襲制行政體系中,統(tǒng)治者往往采取出巡和管轄權(quán)的分割等來防止官員對于公職的獨占,但是,世襲制行政體系的最終變化來源于貿(mào)易和貨幣經(jīng)濟的發(fā)展。貿(mào)易和貨幣經(jīng)濟的發(fā)展使得統(tǒng)治者可以通過追求利潤導(dǎo)向的壟斷主義來滿足其經(jīng)濟需要,在稅收收入大幅度增加的基礎(chǔ)上提供行政官員穩(wěn)定的薪水和相連帶的職務(wù)晉升,從而避免了職位壟斷(Office Farming)和買賣官職。在財政理性化的過程中,世襲制逐漸地演變?yōu)槔硇怨倭胖菩姓w系②Ibid.,pp.1041—1043,pp.964—967.。

第二,以不同財政供給方式為基礎(chǔ)的行政體系具有不同的運行基礎(chǔ)。在官僚制和世襲制兩種不同的行政體系下,國家的社會控制和代理人監(jiān)控能力存在相當(dāng)大的差異,在一定程度上導(dǎo)致了不同國家的基礎(chǔ)權(quán)力差異。在絕對主義國家形成的初期,君主要將其統(tǒng)治觸角延伸,就不得不花錢購買人員以組成行政體系和軍隊。在這個過程中,一些國家的統(tǒng)治者利用官職買賣以及雇傭軍來克服建立官僚機構(gòu)和軍隊過程中的經(jīng)費不足。但是,這種世襲制行政體系會帶來無法克服的監(jiān)控難題,無可置疑地侵蝕著國王原本就有限的權(quán)力,國家的收入被轉(zhuǎn)移到這個腐敗的官僚系統(tǒng)日益增加的薪俸上,雇傭軍也背離國王的目標(biāo)而追求自我利益,日益膨脹的官僚體系不斷消耗財政收入并帶來了國家的負債,從而又導(dǎo)致了國家更加龐大的財政需求③ImmanuelWallerstein,TheM odern World-System,Vol.I,New York:Academic Press,1974,pp.133—162.。

因而,一方面,在歐洲國家形成的過程中,統(tǒng)治者通過世襲制的行政體系一定程度上克服了將國家機構(gòu)和國家權(quán)力向基層滲透之際財政汲取和人力的缺乏,取得了更廣泛的社會服從;另一方面,世襲制行政體系建立在私人忠誠和行政職能承包的基礎(chǔ)之上,帶來了嚴(yán)重的代理人監(jiān)控問題。有的研究者強調(diào)世襲制本身作為一種有效的制度安排,是統(tǒng)治者在一定社會經(jīng)濟條件下追求財政收入最大化的理性選擇;另一些研究者認(rèn)為,在世襲制之下,統(tǒng)治者對國家代理人的監(jiān)控處于失控狀態(tài),國家代理人對于既得利益的追求和維護阻礙了統(tǒng)治者改革的推行和實施。即便國家已經(jīng)擁有足夠的財政汲取和專業(yè)人才來建立一個理性的官僚制,國家代理人的失控也使得國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變不得不面對某種路徑依賴,從而規(guī)導(dǎo)了國家基礎(chǔ)權(quán)力演變的軌跡。

二、財政汲取與國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展

在關(guān)于國家基礎(chǔ)權(quán)力的研究中,研究者還將國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展放在具體的歷史環(huán)境中,考察財政汲取的需求、來源、規(guī)模和方式對于民族國家存活、現(xiàn)代行政體系建立、規(guī)模擴張及其發(fā)展程度的影響,從多個側(cè)面揭示了財政汲取問題在國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展過程中發(fā)揮的重要作用。

第一,國家是否能夠成功地汲取足夠的財政收入,直接影響到民族國家的存活,這一點在歐洲國家形成的過程中尤為明顯。其時,一個全球范圍內(nèi)的民族國家體系并未形成,財政實力是決定這些新生民族國家能否在國家間戰(zhàn)爭中存活下來的最為關(guān)鍵的因素,進而決定了民族國家力量的強弱和興衰。蒂利(Tilly)就認(rèn)為,1500年之后的歐洲,一個政治體能否存活下來并最終成為一個民族國家,取決于其統(tǒng)治者是否采取了一系列行動來建立一個可以有效地汲取所需資源的機構(gòu)④Charles Tilly,ed.The Fo rm ation of National States in Western Europe.Princeton,N.J.:Princeton University Press,1975.。

第二,財政汲取是國家行政體系建設(shè)的根本動力,統(tǒng)治者財政汲取的追求推動了國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展。戰(zhàn)爭的壓力推動了統(tǒng)治者將其權(quán)力向下延伸,以此汲取所需的資金,從而創(chuàng)設(shè)了國家行政體系,現(xiàn)代國家建設(shè)和國家基礎(chǔ)權(quán)力得到了發(fā)展①Otto Hintze,The Historical Essays of O tto Hintze,New York:Oxford University Press,1975;Gianfranco.Poggi,The Developm ent of TheM odern State:a Sociological Introduction,Stanford,Calif.:Stanford University Press,1978;Charles Tilly,Reflections on the History of European State-Making,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of National States in Western Europe;Thomas Ertman,B irth of the Leviathan:Building States and Regim es in Medieval and Early Modern Europe,New York:Cambridge University Press,1997.。蒂利認(rèn)為戰(zhàn)爭使得統(tǒng)治者有財政汲取的需求。利維(Levi)進一步提出,不管是否有戰(zhàn)爭壓力,統(tǒng)治者都存在獨立的利益目標(biāo),即追求稅收最大化②MargaretLevi,Of Rule and Revenue,London:University of California Press,c1988,p.14.。不獨公共財政和國家統(tǒng)治者的財政混為一體的時候,統(tǒng)治者有足夠的激勵去尋求稅收增長;就算有獨立的公共財政,統(tǒng)治者也會追求稅收的增長,因為稅收最大化可以增加統(tǒng)治者私人的權(quán)力和威望,帶來各種私人物品③John A.C.Conybeare,The Rent-Seeking State and Revenue Diversification,World Politics,Vol.35,No.1(Oct.,1982),pp.25—42.。

研究者認(rèn)為,民族國家的需要不是來自于社會,而是來源于統(tǒng)治者,統(tǒng)治者而非社會才是國家基礎(chǔ)權(quán)力的推動力量。國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展的過程是統(tǒng)治者為了延伸權(quán)力觸角、加強財政汲取而推動國家建設(shè)的過程。在這個過程中,國家創(chuàng)設(shè)了一系列行政體系來取代各種中間人,將各種包稅人吸納到國家結(jié)構(gòu)之中;同時,在從依靠各種獨立中介人到建立國家的直接統(tǒng)治的過程中,統(tǒng)治者們不得不為了財政收入、人力和各種戰(zhàn)爭需要而與資本家以及社會其他階層討價還價。社會各階層對國家提出了無數(shù)的新要求,包括養(yǎng)老金、窮人救濟、公共教育和城市規(guī)劃等等。由此,國家從戰(zhàn)爭機器演變成了一個多功能的組織④Charles Tilly,Entanglementof European Cities and States,in Charles Tilly and Wim P.Blockmans eds.,Cities and the Rise of States in Europe,A.D.1000 to 1800,Boulden:Westview Press,1994,pp.8—9.。

第三,財政汲取的不同需求和經(jīng)濟背景影響了行政體系的不同規(guī)模和發(fā)展程度。蒂利考察了歐洲國家建設(shè)過程中不同國家行政體系規(guī)模差異產(chǎn)生的原因。他認(rèn)為,不同戰(zhàn)爭類型對資金的不同需求導(dǎo)致了統(tǒng)治者對資金汲取的不同壓力,財政汲取需求越大,國家行政體系可能相應(yīng)地越龐大。此外,財政汲取的不同社會經(jīng)濟背景也產(chǎn)生了對汲取資金的行政體系的不同需求:俄國是非商業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,因而,國家建設(shè)屬于強制力密集型,龐大的官僚系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)部門汲取資金;威尼斯有相當(dāng)發(fā)達的商業(yè),所以,國家建設(shè)屬于資金密集型,依賴關(guān)稅和消費稅這些容易征收的稅種,不需要龐大的行政機構(gòu)⑤Charles Tilly,Coercion,Capital,and European States,AD.990—1990,Cambridge,Mass.,BasilBlackwell.1990.。具體來說,稅源越小,商業(yè)化程度越低,越難以征收到足夠的給養(yǎng)戰(zhàn)爭的稅收,財政機構(gòu)延伸的范圍就越廣;反之亦然⑥Charles Tilly,WarMaking and State Making as Organized Crime,in Perter B.Evans etal,eds.,B ringing the State Back in,Cambridge:Cambridge University Press,1985,p.182.。

財政汲取的不同來源還影響到國家行政體系的不同發(fā)展程度。依靠國外貿(mào)易而不是國內(nèi)經(jīng)濟的稅收時,國家財稅機構(gòu)一般會欠發(fā)展,因為收取關(guān)稅不需要一個精密的財稅結(jié)構(gòu)。進而,根據(jù)交換理論,當(dāng)政治精英不需要對國內(nèi)民眾收稅時,他們也不需要創(chuàng)造那么多的公共服務(wù)部門,因為他們不需要獲得地方納稅人的服從。并且,如果國內(nèi)稅收水平很低,國家對于經(jīng)濟管理只承擔(dān)很少的責(zé)任,也就不需要創(chuàng)設(shè)監(jiān)管、貨幣和其他經(jīng)濟管理機構(gòu)⑦John L.Campbell,The State and Fiscal Sociology,Annual Review of Sociology,Vol 19(1993),pp.163—185.。

第四,財政汲取最大化目標(biāo)是產(chǎn)生世襲式和官僚式兩種不同行政體系的重要原因。財政供給的不同方式是導(dǎo)致世襲式和官僚式兩種行政體系相區(qū)別的經(jīng)濟基礎(chǔ),而究其根源,兩者都是統(tǒng)治者追求可能的財政收入最大化而采取的制度安排。阿丹特(Ardant)認(rèn)為,生產(chǎn)的不足、市場發(fā)育的不充分以及前工業(yè)社會稅收征收、稅負分配和稅收評估的困難等社會經(jīng)濟條件的限制,決定了統(tǒng)治者征收的稅種及其征收方式。世襲制行政體系正是在社會經(jīng)濟條件和統(tǒng)治者財政汲取能力不協(xié)調(diào)的情況下采取的以求稅收最大化的方式①GabrielArdant,Financial Policy and Economic Infrastructure ofModern States and Nations,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of Nation-State in Western Europe,pp.174—193.。同樣,科林(Collins)對17世紀(jì)法國稅收的研究提出,正是世襲制行政體系下那些看似無效率的因素,比如高昂的征收成本、特權(quán)和包稅人等,使得國王能夠征收到足夠的稅收。凱瑟(Kiser)也認(rèn)為,世襲式行政體系產(chǎn)生于統(tǒng)治者無法監(jiān)控其代理人,而只有通過包稅人等方式來實現(xiàn)統(tǒng)治向社會的滲透;在監(jiān)控?zé)o法實現(xiàn)的情況下,包稅人等制度安排可以減少監(jiān)控成本,從而是一種有效的制度②Kiser Edgar and Joachim Schneider,Bureaucracy and Efficiency:An Analysis of Taxation in EarlyModern Prussia,A-m erican Sociological Review,Vol.59,No.2(Apr.,1994),pp.187—204.。

利維用交易成本分析國家基礎(chǔ)權(quán)力演變,揭示了統(tǒng)治者追求財政收入最大化的目標(biāo)如何影響國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變。其核心論點是:統(tǒng)治者的目標(biāo)是追求稅收收入,但不能隨心所欲。她系統(tǒng)地考察了統(tǒng)治者在稅收最大化過程中受到的各種制約,包括討價還價能力、交易成本和貼現(xiàn)率③MargaretLevi,Of Rule and Revenue,pp.113—117.。在她看來,世襲制并不是統(tǒng)治者對于國家基礎(chǔ)權(quán)力失控的產(chǎn)物,相反,它是統(tǒng)治者在一定的社會經(jīng)濟條件下,為了克服社會控制和代理人監(jiān)控的難題而選擇的有效制度。在利維的研究中,世襲制就是為了追求財政收入最大化而在一定社會經(jīng)濟條件下節(jié)約交易成本的一種制度安排。

第五,財政汲取的不同策略影響到國家政權(quán)的性質(zhì)。是否會走向?qū)覚?quán)力的分享,也從一個側(cè)面影響到國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展。在歐洲現(xiàn)代國家形成的過程中,為了獲取民眾對稅收的同意,統(tǒng)治者不得不創(chuàng)造政治參與的渠道,諸如法庭、議會等。當(dāng)上層階級同意承擔(dān)大部分稅負作為政治權(quán)利的交換時,就產(chǎn)生了憲政國家,即所謂“沒有代表權(quán)就沒有稅收”;當(dāng)政治精英很難達成這樣一個妥協(xié)方案時,他們就會創(chuàng)設(shè)一個絕對主義國家來增加下層階級的稅負④John L.Campbell,The State and Fiscal Sociology,Annual Review of Sociology,Vol 19(1993),pp.163—185.。雖然國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展享有相當(dāng)于國家政權(quán)性質(zhì)的獨立性,但是,國家政權(quán)性質(zhì)無疑對國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展具有相當(dāng)重要的影響。在厄特曼看來,與獨裁國家相比較,英國、瑞士這樣的憲政國家在建立現(xiàn)代官僚體系上更有優(yōu)勢:一個強大的議會以及公共領(lǐng)域可以為改革者提供最為關(guān)鍵的支持,來克服既得利益的反對,消除世襲制的陋習(xí),從而推動國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展⑤Thomas Er tman,B irth of theLeviathan:Building States and Reg imes inMedieval and EarlyModern Europe,pp.323—324.。

三、歐洲經(jīng)驗的局限

以上關(guān)于國家基礎(chǔ)權(quán)力研究的文獻大部分以歐洲現(xiàn)代國家形成的歷史為經(jīng)驗基礎(chǔ),而后發(fā)展國家面對的國際環(huán)境、國內(nèi)條件和國家職能都發(fā)生了重大變化,歐洲早期現(xiàn)代國家形成的經(jīng)驗無可避免地存在著歷史的局限。對這些以財政問題作為國家政權(quán)建設(shè)之核心的研究,一些學(xué)者從不同側(cè)面提出了質(zhì)疑。

研究者反思了財政收入與民族國家存活以及國家行政體系規(guī)模和發(fā)展程度的關(guān)系。比如,在第三世界國家,現(xiàn)代世界體系的建立使得戰(zhàn)爭已經(jīng)不再成為民族國家是否存活的基礎(chǔ),財政汲取也已經(jīng)不再是民族國家是否能夠存活的關(guān)鍵。在蒂利對歐洲國家演變的分析中,“國家形成”亦即一種前所未有的組織形成、產(chǎn)生及其非預(yù)定性、非方向性的發(fā)展過程;與歐洲國家不同,第三世界國家經(jīng)歷的是“國家建設(shè)”的歷程,新興的國家已經(jīng)不可能通過戰(zhàn)爭來改變它們在這個體系中的位置,軍事力量、財政能力并不會導(dǎo)致其存亡,也不會影響到它控制疆域的大?、貱harles Tilly,Entanglementof European Cities and States,in Charles Tilly and Wim P.Blockmans eds.,Cities and the Rise of States in Europe,A.D.1000 to 1800,Boulden:Westview Press,1994,pp.8—9.。進而,如果說歐洲國家形成過程中,戰(zhàn)爭的壓力使得統(tǒng)治者為追求財政收入最大化推動了國家財政汲取行政體系最初的建立,從而推動了國家政權(quán)的建設(shè),那么,如今的第三世界國家,在戰(zhàn)爭壓力大大減輕的情況下,在以規(guī)則制定為核心的監(jiān)管取代并邊緣化了戰(zhàn)爭、稅收和財政支出三大現(xiàn)代國家功能的情況下,在能否構(gòu)造一個執(zhí)行經(jīng)濟政策、提供社會服務(wù)和維持公共秩序的國家政權(quán)成為主要任務(wù)和挑戰(zhàn)的情況下,統(tǒng)治者可能喪失了基于財政汲取的壓力或者動力去推進社會經(jīng)濟監(jiān)管部門的理性化,從而難以推動國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展②Charles Tilly,Reflections on the History of European State-Making,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of National States in Western Europe,pp.81—82;RobertR.Kaufman,Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries,Com parative Politics,Vol.31,No.3(Apr.,1999),p.357;Francis Fukuyama,The Imperative of State-building,Journal of Dem ocracy,Vol.15,No.2(April 2004),pp.17—31.。

對于財政汲取如何影響國家性質(zhì),研究者發(fā)現(xiàn),并不是所有情況下,稅收和財政汲取都能促使權(quán)力的分享和憲政國家的興起,這還取決于納稅人采取集體行動的能力以及國家的社會經(jīng)濟條件。很多情況下,國家更傾向于采取強制的方式汲取財政收入,而非妥協(xié)與談判。比如,當(dāng)官僚組織執(zhí)行稅收政策的能力很強,能夠避免因腐敗帶來的大規(guī)模稅收流失等問題時,國家更容易采取強制的方式來追求稅收收入;當(dāng)政府享有很高的合法性的時候,也更可能采取強制力的方式汲取財政收入;當(dāng)能夠從國際資源中獲取財政收入的時候,政府往往有能力拒絕和國內(nèi)階層進行談判妥協(xié);此外,鑒于現(xiàn)代大多數(shù)國家的立法機構(gòu)成員與納稅人交疊重合的程度很低,最大的納稅人往往是對政治發(fā)揮很小作用的公司等主體,因而,納稅人往往采用資金贊助等方式來達到一些個別、專門的政治目的。在他們可以通過各種方式來影響稅收機構(gòu)正式或者非正式的裁量權(quán)的時候,納稅人的集體行動很難發(fā)生。因而,國家的稅收和財政汲取也不太可能引發(fā)公開的辯論和談判,不可能引向代表權(quán)的產(chǎn)生;并且,由于可見的、直接的稅種較之于間接稅種更容易引發(fā)納稅人的集體行動,在主要依靠間接稅種的國家,“沒有代表權(quán)就沒有稅收”也難以產(chǎn)生③Mick Moore,Revenue,State Formation,and theQuality of Governance inDevelopingCountries,International Political Science Review,Vol.25,No.3(2004),pp.297—319.。

當(dāng)然,面對這些質(zhì)疑,仍有研究者堅持財政問題在后發(fā)展國家建設(shè)中要發(fā)揮至關(guān)重要的作用。在中國研究中,對民國時期現(xiàn)代國家建設(shè)的影響、新中國國家政權(quán)建設(shè)的影響以及當(dāng)代中國財政理性化改革的研究,都有人仍然將財政體制改革作為行政體制改革的著力點,將傳統(tǒng)財政向現(xiàn)代財政的轉(zhuǎn)型當(dāng)作推動中國從傳統(tǒng)國家走向現(xiàn)代國家不可或缺的重要組成部分④杜贊奇著、王福明譯:《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》,南京:江蘇人民出版社,1996年;黃冬婭:《財政供給與國家政權(quán)建設(shè):廣州市基層市場管理機構(gòu)研究(1949—1978)》,《公共行政評論》2008年第2期;王紹光、馬駿:《走向“預(yù)算國家”:財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》,《公共行政評論》2008年第1期;劉守剛:《財政類型與現(xiàn)代國家構(gòu)建:一項基于文獻的研究》,《公共行政評論》2008年第1期。。因此,無論是基于歐洲經(jīng)驗的研究抑或?qū)τ跉W洲經(jīng)驗的批評,都可為我們認(rèn)識當(dāng)今中國的國家政權(quán)建設(shè)以及國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展提供借鑒。不同的時代背景和空間場域下的財政問題與國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展之關(guān)系,亟待研究者更深入地探討和研究,以總結(jié)出超越歐洲經(jīng)驗的中國經(jīng)驗。

【責(zé)任編輯:楊海文;責(zé)任校對:楊海文,許玉蘭】

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廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項目;中山大學(xué)“211工程”三期行政改革與政府治理研究項目;2009年中山大學(xué)青年教師起步資助計劃

黃冬婭(1978—),女,重慶合川人,哲學(xué)博士,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、行政管理研究中心、城市治理與城市發(fā)展研究所、政治學(xué)研究所講師(廣州510275)。