○內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席 董恒宇

新時期國家投入巨資大規(guī)模搞草原生態(tài)建設，十年過去了，生態(tài)建設的效果如何？普遍認同的結論是：生態(tài)效益顯著，社會效益一般，經(jīng)濟效益較差。原因在于生態(tài)效益不能轉化為經(jīng)濟效益。草原生態(tài)環(huán)境好轉了，但牧民的收入并沒有實質性的增長，“民以食為天”，對于牧民來說生存永遠是第一位的，缺乏牧民自發(fā)的、積極主動的配合，生態(tài)建設就缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力，更難以獲得相應的社會效益。

反思過去，在“十二五”我們應該制定更合理的政策和更完善的機制。在生存仍為民眾首要問題的階段，要在提高國民生態(tài)意識和健全國家補貼政策的基礎上，積極探索市場利益驅動機制，以確保草原生態(tài)保護建設的正常運作。而作為現(xiàn)行機制的補充，碳匯正好為我們帶來一種全新的資源和契機。

碳匯事業(yè)不僅僅是為草原保護建設找到了一種新的資源、開辟了一條新的投融資工具，更重要的是通過碳匯能創(chuàng)造出一種人人關心環(huán)境、關心節(jié)能減排的社會氛圍，因為它與社會中每個人的“錢袋”直接相關——對于公眾來說，關注環(huán)境保護、力行低碳生活就會得到好處，至少在經(jīng)濟上沒有損失；對于農(nóng)牧民，保證草場不超載過牧，不退化、沙化，保持草地自然健康狀態(tài)，其收入就會有保證、有增加。這就是碳匯機制的核心內(nèi)容。

實物資源運行機制和碳匯資源運行機制，兩者是并行不悖和相互依存、相互補充的。

一、“三牧”的現(xiàn)實呼喚草原投入機制的轉變

自然環(huán)境嚴酷、產(chǎn)業(yè)結構單一、基礎設施薄弱和生產(chǎn)生活成本偏高是牧區(qū)的共同特點，這就造成了牧民生活的相對貧困。有一組數(shù)字很能說明問題，全國牧區(qū)人口僅占全國總人口的4%，而牧區(qū)貧困人口占全國貧困總人口的1/3；內(nèi)蒙古有貧困人口91.7萬，其中牧區(qū)貧困人口占60%。真正達到“三通、四有、五配套”的牧民不到30%。

牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結構單一，牧民基本上依靠畜牧業(yè)增收，非牧收入所占比例很小。牧區(qū)草原生態(tài)保護建設與牧業(yè)增產(chǎn)、牧民增收的矛盾十分突出。由于草原基礎設施條件差，抗御自然災害能力弱，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國牧區(qū)近40年來僅因雪、旱災死亡的牲畜損失就超過300億元。去冬今春，內(nèi)蒙古、新疆等地的大雪依然對牧區(qū)的生產(chǎn)生活造成很大損失就是明證。經(jīng)多年建設，雖然草原畜牧業(yè)發(fā)展基礎得到了一定程度的加強，但從整體看，牧區(qū)推進現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的步伐還比較緩慢，靠天養(yǎng)畜、粗放經(jīng)營的局面仍未得到根本轉變，牧民增收仍主要靠增加頭數(shù)來實現(xiàn)，這必然會導致超載過牧并不斷加大草原建設的壓力。在這種情況下，加強草原生態(tài)的保護建設勢必要減人、減畜，實行禁牧休牧和草畜平衡又會使草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)成本上升，從而影響牧民增收。

牧民教育支出高也是造成牧民貧困的主要原因之一。近年來，內(nèi)蒙古為整合教育資源，全面調整學校布局，撤并了一些辦學條件差、生源不足的基層民族中小學，集中到旗縣所在地或中心城鎮(zhèn)辦學，有些孩子要到近百公里以外去上學。寄宿學校由于宿舍食堂的規(guī)模小，容納能力低，孩子自上幼兒園起，家里就得有專人陪讀，到城里買房或租房居住，既增加了支出又減少了收入，估計牧區(qū)家庭的教育開支可能要占家庭收入的1/3。這種狀況在內(nèi)蒙古很普遍。

二、現(xiàn)行草原投入機制存在的問題

多年來，業(yè)界一直在呼吁國家出臺生態(tài)補償政策，要求對牧區(qū)實施直補，但至今仍未實現(xiàn)?，F(xiàn)在國家主要以項目建設方式對草原投入，項目建設的效益，尤其是經(jīng)濟和社會效益很不理想。原因之一是這種投入機制不是“普惠制”的，項目運作和管理中也存在許多弊端。當然，從“十二五”始肯定會有所好轉。

1.現(xiàn)行機制的運作缺乏靈活性。項目建設必須按照規(guī)程的要求實施投入，這是原則。但各地情況不一，以固定的程式去適應多變的條件，難免有削足適履之感。例如，內(nèi)蒙古西部實施的退牧還草工程，當?shù)卣疄榱俗非蟾玫男Ч?，想借實施退牧還草工程之機落實“轉移發(fā)展戰(zhàn)略”，將草地退化嚴重且失去生存條件地區(qū)的牧民轉移出來，壓縮牧業(yè)人口數(shù)量，從根本上減輕天然草場壓力。所以，他們在工程實施的方法上做了一些改動，把本該小塊圍封的草場改為大塊圍封，把節(jié)省的圍欄購置費用于安置移民。從當?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)看，這種做法無疑是正確的，也是很有遠見的；但從工程管理的角度看，這種做法卻不符合規(guī)程，變通很難。

2.草原建設單項實施難以奏效。草原上實施的項目種類也很多，有禁牧休牧、人工種草、圍欄封育、棚圈建設、牧業(yè)機械、良種工程等，但因項目投資額有限，也為兼顧公平，一戶只能得到一兩項，而且還有牧戶沒有得到，項目做得再好，對草原生態(tài)根本好轉所起的作用是有限的。因為草原生態(tài)治理是系統(tǒng)工程，僅僅做好其中的某個單項意義不大。

3.牧業(yè)生產(chǎn)成本增大和社會不公問題。禁牧休牧是生態(tài)建設項目中的主要內(nèi)容，禁牧休牧的生態(tài)效益有目共睹，但經(jīng)濟效益卻大幅滑坡，繼續(xù)實施禁牧休牧意味著多數(shù)牧民將為國家的生態(tài)安全繼續(xù)做出犧牲。譬如，內(nèi)蒙古赤峰市從2004年開始，全部8600萬畝草原都落實了禁牧、休牧制度，但累計得到國家補助的面積才有2000多萬畝，僅為實施禁牧休牧面積的1/4；通遼扎魯特旗910萬畝全年禁牧草場中，只有屬于退牧還草項目的40萬畝草場得到了補貼。休牧期間，牧民要投入資金貯備飼草料，細算起來，羊絨收入還不夠三個月的飼草料費用。休牧成本高，農(nóng)牧民增收很難。

同樣的禁牧休牧，項目區(qū)有補貼，非項目區(qū)沒補貼，沒得到補貼的牧戶只能默默地承受著因此而付出的更高的生產(chǎn)成本；在實際操作中往往因為失去公平而產(chǎn)生矛盾糾紛。

4.草原保護建設的可持續(xù)性問題。草原生態(tài)保護需要更長遠的規(guī)劃和可持續(xù)性的投入，否則生態(tài)效益是難以持久的。以禁牧項目來說，項目實施期限為5年，當?shù)卣Ｍ撩窭庙椖垦a貼作為本金另謀生計，由于牧民的鄉(xiāng)土觀念重，加之缺乏勞動技能以及本地區(qū)社會經(jīng)濟狀況限制等多方面的原因，絕大多數(shù)牧民并沒有離開草原，只是養(yǎng)殖方式變了，項目區(qū)牧民將羊群以寄養(yǎng)方式轉移到鄰近地區(qū)。項目到期了，牲畜又都重新回到原來禁牧的草原上，似乎一切又回到了“原點”，又開始了新的一輪“超載—退化—治理”的循環(huán)，因為草原上的牧業(yè)人口數(shù)量并沒有實質性的減少，在這個生態(tài)系統(tǒng)中各要素的比例仍然是失衡的。

草原保護建設確已取得了顯著的生態(tài)效益，但也必須正視現(xiàn)行投入機制存在的問題。草原保護沒有牧民自發(fā)地積極參與難以奏效，要讓牧民自發(fā)地積極參與，必須與解決牧民的生存聯(lián)系起來，最好的辦法是讓牧民看到他們自己創(chuàng)造的效益能夠成為商品，并能以貨幣的形式得以體現(xiàn)——這除了草、肉、奶、絨、皮等實物商品形態(tài)外，另一種無形的商品形態(tài)“碳匯”已走進了草原——這就是我們要探索的新的草原投入機制的核心內(nèi)涵。

三、碳匯機制

所謂碳匯，是指從空氣中清除二氧化碳的過程、活動、機制。在林業(yè)、草業(yè)、種植業(yè)中，主要是指植物吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被或土壤中，從而減少該氣體在大氣中的濃度。草原碳匯工作就是通過市場機制實現(xiàn)草原的生態(tài)效益價值補償，為草原保護建設提供了新的投融資渠道，使生態(tài)服務通過貿(mào)易獲取回報。

1.碳匯機制將逐步付諸實施的必然性。國家發(fā)改委在哥本哈根氣候峰會前夕，公布了自主溫室氣體減排目標，這是一個很高的減排目標，必須對國家現(xiàn)有的工業(yè)基礎進行脫胎換骨式的改造，必須基于國家的生態(tài)環(huán)境全面好轉并達到相當高的水平才可能達到?！把员匦判斜毓笔侵袊说男惺滦艞l，國家正在制定和出臺相關政策。

《京都議定書》對碳匯交易作出了原則性的規(guī)定。推而廣之，一個國家的不同地區(qū)間或一個地區(qū)的不同經(jīng)濟體之間也可以進行碳匯交易。中國是一個經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家，發(fā)達地區(qū)都是碳匯資源相對貧乏的地區(qū)，高排放經(jīng)濟體往往是效益好的經(jīng)濟體，效益不好的經(jīng)濟體又是碳匯資源豐富的經(jīng)濟體。這就是我國碳匯市場形成的社會基礎。國際草原碳匯交易已有先例，如前不久，德國政府向中國政府正式承諾提供500萬歐元的對華技術援助項目，項目內(nèi)容主要包括草原碳匯機制和實際應用研究等。

2.碳匯機制形成的環(huán)境和條件。碳匯是生態(tài)文明時代的重要資源，正在成為新型的金融工具。我國在這一領域與國際差距不大，天津已在申報建立我國首家碳匯銀行。我國作為國際碳排放大國和碳匯資源大國存在著巨大的碳交易市場。前不久聯(lián)合國提出“天然碳匯”概念，認為天然碳匯是碳匯家族的主體，保護好森林、天然草原、濕地就是在增加天然碳匯，贏得二氧化碳排放權。

牧民是草原生態(tài)效益的創(chuàng)造者，在生態(tài)文明的時代，對他們來說充滿了機會，因為牧民在保護建設草原、治理荒漠時不僅創(chuàng)造了物質財富，同時也創(chuàng)造了碳匯財富。我國草原碳匯豐富，健康的草原生態(tài)系統(tǒng)可起到維持大氣化學平衡與穩(wěn)定、控制溫室效應的作用，草原不合理的利用，會減少大氣中二氧化碳的固定量和加速草原土壤的碳排放。所以，草原碳匯是中國碳匯事業(yè)的重要組成部分，將對提升草原生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益，提高牧民收入和生活質量產(chǎn)生巨大影響。草原碳匯機制的實現(xiàn)，將使草原潛在資源轉化為可交易的經(jīng)濟商品，從而為草原生態(tài)建設、恢復和改善提供有利的資金支持。

3.碳匯機制形成的設想。要實現(xiàn)國家公布的自主溫室氣體減排目標，需要做的一是減排、二是增匯。減排就是對現(xiàn)有工業(yè)基礎進行改造，就是發(fā)展低碳經(jīng)濟。低碳經(jīng)濟是以低能耗、低排放為基礎的經(jīng)濟模式，其實質是提高能源的利用效率和創(chuàng)建清潔能源結構，核心是技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念轉變，也涉及到人們的價值觀念、生活方式、行為模式等方方面面。而增匯主要是以增加自然碳匯為主的經(jīng)濟活動。

碳匯機制的形成首先要解決資金從哪兒出的問題。碳匯資金來源可以是多方面的，有的來源于國際碳貿(mào)易資金以及國家財政，有的來源于社會和公眾。國家財政資金主要來源于稅收，而部分財政資金本來就是要投入到生態(tài)保護與建設中去的，如果在稅收項目中明確某塊資金是直接用于增匯的稅種，就可以在不增加企業(yè)稅務負擔的前提下有效地解決這個問題；僅僅是細化了稅收項目和改變了運作方式，但它所產(chǎn)生的效果卻是直接促進了企業(yè)節(jié)能減排和對設備的升級改造。如果明確地告訴企業(yè)該稅金將用于某地草原生態(tài)環(huán)境治理，企業(yè)也會自覺地參與到資金使用效能的監(jiān)督上，可謂一石三鳥。

草原碳匯的使用在管理上要力求簡單，既然草地使用權是牧民的，那么草地如何使用政府無須過多干預。政府草原行政管理部門在與農(nóng)牧民簽訂碳匯協(xié)議之后，所要做的工作只有一個——核查，只要牧民能夠提供“可核證的排放消減量”，就按照增匯額度付與補償。碳匯補償資金應該實實在在落入農(nóng)牧民口袋中。

四、結語

草原碳匯機制的全面落實可能還需要很長時間，因為在技術上、機制體制、政策層面上都要配套，但它是草原投入機制改革和發(fā)展的方向。建議各地開展相關研究工作，包括草原碳匯監(jiān)測與評估等技術性課題以及相關管理性課題。有條件的省區(qū)創(chuàng)建碳匯市場并開展試點工作。至少國家“十二五”規(guī)劃和未來十年、二十年計劃應該有這樣的前瞻性。