○農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司 黃 濤 李維薇

中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 張英俊

我國擁有天然草原60億畝，占國土面積的41.7%。草原在我國綠色生態(tài)植被系統(tǒng)中占63%，具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙等重要生態(tài)功能。全國266個牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗）近1 600萬牧民生活在草原上，1.2億少數(shù)民族人口中70%以上分布在草原地區(qū)。草原既是陸地生態(tài)屏障的主體，又是牧民群眾最基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活資料。統(tǒng)籌解決好草原生態(tài)保護(hù)與牧民持續(xù)增收的問題，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)部“兩個千方百計(jì)、兩個努力確保”目標(biāo)的必然要求，對建設(shè)生態(tài)文明、繁榮牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與邊疆穩(wěn)定都具有重要意義。

近年來，國家不斷加大草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度，草原生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)局部改善，但扶持牧區(qū)牧業(yè)發(fā)展、促進(jìn)牧民增收的政策和投入相對較少。一些地方甚至將草原生態(tài)保護(hù)與牧民持續(xù)增收問題割裂或?qū)α?，對牧民的生存和發(fā)展不管不顧。將地區(qū)的公共利益簡單粗暴地凌駕于牧民的個人利益之上，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲牧民這一弱勢群體的利益訴求，這不符合以人為本、公平正義的原則，也不可能真正實(shí)現(xiàn)自然與人的科學(xué)和諧發(fā)展。

一、草原生態(tài)保護(hù)之殤

2000年至今，中央財(cái)政累計(jì)投入240多億元資金，組織實(shí)施了天然草原退牧還草、京津風(fēng)沙源草地治理、西南巖溶地區(qū)石漠化草地治理等重大草原生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目。通過建設(shè)草原圍欄，實(shí)施補(bǔ)播改良、禁牧休牧等措施，工程項(xiàng)目區(qū)的草原生態(tài)得到局部恢復(fù)。農(nóng)業(yè)部2009年草原監(jiān)測結(jié)果顯示，退牧還草工程區(qū)內(nèi)的草原平均植被蓋度、高度、鮮草產(chǎn)量和可食鮮草產(chǎn)量，比非工程區(qū)的分別提高12個百分點(diǎn)、36.2%、75.1%和84.1%。京津風(fēng)沙源草地治理和西南巖溶地區(qū)石漠化草地治理工程區(qū)內(nèi)，草原植被狀況比非工程區(qū)也都有較大幅度改善。

但這些工程項(xiàng)目在建設(shè)內(nèi)容設(shè)計(jì)上都有一個硬傷，就是只注重采取草原圍欄和牲畜禁牧等生態(tài)保護(hù)措施，對促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民增收的措施考慮欠缺。這直接導(dǎo)致工程區(qū)牧民的生存和發(fā)展問題得不到妥善解決，為了生計(jì)，牧民不得不偷牧、盜牧、夜牧，造成工程區(qū)內(nèi)治理、區(qū)外破壞，甚至是區(qū)內(nèi)邊治理、邊被破壞的局面，草原建設(shè)質(zhì)量難以保證，保護(hù)措施難以執(zhí)行，治理成果難以鞏固。

二、牧民持續(xù)增收之困

改革開放初期，牧區(qū)牧民的人均純收入普遍高于農(nóng)區(qū)農(nóng)民的人均純收入。但是近年來，由于種種原因，情況發(fā)生了改變。牧民的收入增長持續(xù)低于農(nóng)區(qū)農(nóng)民，牧民和農(nóng)民的收入差距正在擴(kuò)大。2008年，全國農(nóng)民人均純收入4 761元，而牧民人均純收入只有4 026元，牧民人均純收入是農(nóng)民的84%。2000年至2008年，甘肅牧民收入增長71.0%，而同期農(nóng)民收入增長90.6%。

在整個宏觀經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，牧民增收的比較速度不增反降，造成這種局面的主要因素有三。

1.政策性制約。近年來，國家加大了對“三農(nóng)”的政策扶持力度，農(nóng)民享受的國家財(cái)政補(bǔ)貼有農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等，且年年都有；但“三牧”的扶持政策滯后，牧民享受的補(bǔ)貼只有退牧還草禁牧飼料糧補(bǔ)貼，補(bǔ)貼年限只有5年。近5年里，農(nóng)民享受的人均補(bǔ)貼是牧民的1.53倍。

2.技能性制約。由于思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、語言交流、教育水平等方面的原因，除了放牧養(yǎng)畜外，牧民基本不具備其他謀生手段，外出務(wù)工少，牧民人均純收入中源于工資性收入比例小。

3.基礎(chǔ)性制約。我國草原牧區(qū)地域遼闊，環(huán)境艱苦，道路不暢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。牧民日用品消費(fèi)、交通、通訊及子女就學(xué)等方面的生活日常支出都高于農(nóng)民。由于實(shí)行禁牧休牧，加之這些年生產(chǎn)資料價格上漲，牧民用于購買飼料糧的支出和其他畜牧業(yè)生產(chǎn)的支出也明顯增加。

三、人草和諧發(fā)展之策

草原生態(tài)惡化的根本原因不是草畜矛盾，而是人草矛盾。牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，如何避免陷入“人口增長—牲畜擴(kuò)張—草原退化—效益降低—牧民增收困難”的惡性循環(huán)？根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的“短板理論”，要想徹底解決草原生態(tài)保護(hù)和牧民持續(xù)增收的矛盾，必須充分協(xié)調(diào)各個利益主體（國家、草原、牧民及其飼養(yǎng)的牲畜）和各個相關(guān)環(huán)節(jié)（生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補(bǔ)貼保障、生活改善），統(tǒng)籌規(guī)劃，互為促進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)人草和諧發(fā)展。

1.草原要圍欄封育，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。國家向草原要生態(tài)，牧民向草原要生計(jì)，都必須以草原植被狀況恢復(fù)良好為前提，這一點(diǎn)是相通的。在陸地生態(tài)系統(tǒng)中，草原是自我修復(fù)功能最強(qiáng)的植被群落之一。只要進(jìn)行圍欄封育，假以足夠的時間和水熱條件，退化草原就能依靠自身的修復(fù)功能，逐步恢復(fù)到被破壞前的原生狀態(tài)。我們對退牧還草工程區(qū)18個縣（旗）的遙感監(jiān)測結(jié)果顯示，2004年開始實(shí)施工程的草原，經(jīng)過這些年的圍欄封育，目前植被蓋度比工程實(shí)施前提高6個百分點(diǎn)，鮮草產(chǎn)量提高18.4%，草原植被狀況逐步改善。應(yīng)加大退牧還草工程實(shí)施力度，擴(kuò)大工程覆蓋范圍，提高草原圍欄建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過工程項(xiàng)目建設(shè)推動草原承包經(jīng)營和基本草原保護(hù)、草畜平衡、禁牧休牧等制度措施的全面落實(shí)，促進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)。但圍欄只是保護(hù)手段，封育才是最終目的，如果草原保護(hù)制度和措施能夠得到有效落實(shí)，草原是否圍欄可以根據(jù)各地實(shí)際情況來決定。

2.牧民要搬遷定居，減輕草原壓力。將退化嚴(yán)重、生態(tài)脆弱、地處偏遠(yuǎn)的草原上生活的牧民搬遷出來，在城鎮(zhèn)近郊或基礎(chǔ)條件較好的草原上建房定居，減少純粹依靠放牧生存的牧民人口數(shù)量。這是解決人草矛盾，減輕草原承載壓力，提高牧民生活質(zhì)量，促進(jìn)牧區(qū)城市化進(jìn)程的有效手段。內(nèi)蒙古包頭市達(dá)茂旗原有游牧民6 620戶，通過實(shí)施游牧民定居工程，有近4千戶在城郊定居，約2千戶在基礎(chǔ)條件較好的草原上定居，定居率超過90%，牧民居住條件顯著改善，反響良好。應(yīng)繼續(xù)組織實(shí)施游牧民定居工程，為所有居無定所的游牧民建設(shè)定居房屋，并適當(dāng)提高房屋建設(shè)中央投資標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防在地方配套資金不到位、牧民自籌困難的情況下，將定居房建成簡易房或危房。但牧民搬遷定居不能搞一刀切、齊步走，應(yīng)在充分尊重牧民意愿的前提下，依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況循序推進(jìn)。

3.牲畜要舍飼圈養(yǎng)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。對在基礎(chǔ)條件較好的草原上定居的牧民，除幫他們建房外，還應(yīng)配套建設(shè)牲畜棚圈、人工飼草料地、青貯窖、飲水澆灌等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)牲畜舍飼圈養(yǎng)。根據(jù)草原承載能力合理配置牲畜飼養(yǎng)數(shù)量，以草定畜、草畜平衡、舍飼圈養(yǎng)，是保護(hù)草原生態(tài)，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，提高牧民養(yǎng)殖效益的必由之路。寧夏自治區(qū)通過工程項(xiàng)目帶動，實(shí)施全區(qū)范圍的草原禁牧、牲畜舍飼圈養(yǎng)，對購買飼養(yǎng)種公畜和基礎(chǔ)母畜進(jìn)行補(bǔ)貼，草原生態(tài)得到有效恢復(fù)，畜牧業(yè)生產(chǎn)效益也大幅提高。應(yīng)在現(xiàn)有的草原工程項(xiàng)目中，新增和提高牲畜棚圈等基礎(chǔ)設(shè)施的投資任務(wù)比例，扶持牧民進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)，推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。但舍飼圈養(yǎng)也需因地制宜，分區(qū)施策。對于植被狀況恢復(fù)良好的傳統(tǒng)放牧區(qū)，可以在不破壞草原生態(tài)的前提下實(shí)行舍飼與輪牧相結(jié)合的生產(chǎn)方式。

4.補(bǔ)償要充足到位，扶助牧民民生。為了保護(hù)國家的生態(tài)環(huán)境，牧民將自己祖祖輩輩放牧使用的草原圍欄、牲畜退牧，還要搬遷到完全陌生的地方居住。熟悉的生產(chǎn)生活方式遭遇劇烈變革，傳統(tǒng)的游牧文化文明遭遇突然斷裂，牧民為公共利益犧牲了個人利益，理應(yīng)得到等額足夠的國家補(bǔ)償以保障他們的民生。民生是國之本，在牧民的生存發(fā)展得到有效保障的基礎(chǔ)之上再談草原生態(tài)保護(hù)，才是以人為本，才能公平正義，才可實(shí)踐長久。

實(shí)施生態(tài)保護(hù)性補(bǔ)貼：一是全面實(shí)施禁牧減畜補(bǔ)貼，減輕草原放牧壓力，這一點(diǎn)可以通過擴(kuò)大西藏草原生態(tài)保護(hù)獎勵試點(diǎn)范圍，或者擴(kuò)大退牧還草工程實(shí)施范圍、提高禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。二是設(shè)置村級草原生態(tài)保護(hù)公益性崗位，實(shí)施村級草原災(zāi)害測報員補(bǔ)貼。

實(shí)施生產(chǎn)發(fā)展性補(bǔ)貼：一是實(shí)施牧草良種、種草直補(bǔ)，提高牧民種草比較效益。二是實(shí)施人工飼草料地、牲畜暖棚、青貯窖、灌溉飲水設(shè)施等基建補(bǔ)貼，改善牧區(qū)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件。三是加大牧區(qū)優(yōu)質(zhì)種公畜、基礎(chǔ)母畜補(bǔ)貼力度，建立牦牛政策保險制度，推進(jìn)牧業(yè)良種化進(jìn)程。四是提高牧民購置牧業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和比例，提升牧業(yè)機(jī)械化水平。五是落實(shí)和完善牧民發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)小額貸款政策。六是實(shí)施牧區(qū)燃油補(bǔ)貼，對在草原上居住生活并從事牧業(yè)生產(chǎn)的牧民進(jìn)行燃油補(bǔ)貼。

實(shí)施生活保障性補(bǔ)貼：一是實(shí)施移民保障補(bǔ)貼，對游牧民定居工程、生態(tài)移民工程項(xiàng)目戶牧民，前三年的基本生活進(jìn)行保障。二是實(shí)施養(yǎng)老教育補(bǔ)貼，為60歲以上的禁牧區(qū)牧民提供最低生活保障，對禁牧區(qū)牧民子女高中和大學(xué)教育進(jìn)行生活補(bǔ)助。財(cái)政補(bǔ)貼要抓住主要對象和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分利用并完善現(xiàn)有的補(bǔ)貼項(xiàng)目，充分突出政策的公益性、保障性和導(dǎo)向性。

5.產(chǎn)業(yè)要全面發(fā)展，保障和諧持久。草原不能一禁了之，牲畜不能一圈了之，牧民不能一搬或一補(bǔ)了之。授民以魚還要授民以漁，應(yīng)給各個環(huán)節(jié)的利益主體都找到合理的出路，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)與牧民持續(xù)增收的和諧持久。

草原本身的出路。草原的生態(tài)保護(hù)是第一位的。但對于通過圍欄封育、生態(tài)植被已經(jīng)恢復(fù)穩(wěn)定的草原，可以合理進(jìn)行輪牧放牧和刈割加工利用，科學(xué)發(fā)展草業(yè)產(chǎn)業(yè)。這樣既可以讓牧民享受到生態(tài)建設(shè)的成果，也能在一定程度上減少草原防火的壓力、增強(qiáng)抗災(zāi)保畜的能力。

移出牧民的出路。對于完全搬出草原在城鎮(zhèn)近郊定居的牧民（或稱為準(zhǔn)市民），定下來還要穩(wěn)得住、能脫貧。扶貧先扶智，除了搞好養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、商鋪學(xué)校、水電交通等基礎(chǔ)建設(shè)外，還應(yīng)加大陽光工程的傾斜力度，對他們進(jìn)行實(shí)用技能的培訓(xùn)教育，提高其轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，幫扶他們轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)謀發(fā)展。

留下牧民的出路。對于繼續(xù)在基礎(chǔ)條件較好的草原上定居從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧民（或稱為準(zhǔn)農(nóng)民），應(yīng)指導(dǎo)他們成立合作經(jīng)濟(jì)組織，大力發(fā)展適度規(guī)模的家庭牧場。推廣先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，規(guī)范經(jīng)營管理行為，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，加快周轉(zhuǎn)出欄，發(fā)展加工增值，培育現(xiàn)代生態(tài)草原畜牧業(yè)，向產(chǎn)業(yè)內(nèi)部延伸謀效益。應(yīng)加大對家庭牧場、牧民合作經(jīng)濟(jì)組織和草畜企業(yè)的扶持力度，通過財(cái)政、稅收、項(xiàng)目等方面的優(yōu)惠政策來推動牧業(yè)發(fā)展，促進(jìn)牧民增收致富。

草原牧區(qū)的問題已經(jīng)引起全社會的廣泛關(guān)注。2010的中央1號文件明確提出，要逐步完善適合牧區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大力度籌集草原生態(tài)效益補(bǔ)償資金，適當(dāng)提高退牧還草禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)西藏草原生態(tài)保護(hù)獎勵機(jī)制試點(diǎn)工作。

今年“兩會”期間，內(nèi)蒙古代表團(tuán)就“增加惠牧補(bǔ)貼、提高牧民收入”問題提出了具體建議，得到4位國家領(lǐng)導(dǎo)人、3位中央政治局常委的專門批示。目前，國家發(fā)改委正在牽頭制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，財(cái)政部正在牽頭研究“三牧”扶持政策，農(nóng)業(yè)部也正積極參與相關(guān)政策措施的研究制定工作。相信在黨和國家的高度重視下，在各有關(guān)部門和地方的共同努力下，草原生態(tài)保護(hù)與牧民持續(xù)增收問題一定會得到逐步妥善解決，我們的草原生態(tài)環(huán)境一定會越來越美麗，牧區(qū)牧業(yè)發(fā)展一定會越來越順利，牧民群眾生活一定會越來越富裕！