文｜本刊記者 蘭燕飛 劉建華 珠海報(bào)道

橫琴新使命

文｜本刊記者 蘭燕飛 劉建華 珠海報(bào)道

橫琴在政治體制創(chuàng)新上的實(shí)驗(yàn)意義，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過(guò)這個(gè)海島蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

橫琴島，一場(chǎng)變革正在進(jìn)行。

2009年12月16日，橫琴新區(qū)正式掛牌成立，成為繼上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)之后的第三個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

“橫琴的開發(fā)只能成功，不能失敗。”國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山如是說(shuō)。與此前成立的兩個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有所不同的是，高層希望，逐步把橫琴建設(shè)成為“一國(guó)兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)。

作為國(guó)家戰(zhàn)略與行為，橫琴開發(fā)被寄予了“制度創(chuàng)新”的厚望。甚至有學(xué)者認(rèn)為，橫琴在政治體制創(chuàng)新上的實(shí)驗(yàn)意義，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過(guò)這個(gè)海島蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

微妙的珠澳

橫琴與澳門一水相望。

2009年12月20日，澳門大學(xué)珠海橫琴校區(qū)正式奠基，新校區(qū)投資達(dá)60億元,位于橫琴口岸的南側(cè),占地1.09平方公里,并將于3年后建成投入使用。中共中央總書記、國(guó)家主席胡錦濤出席奠基儀式，揭幕橫琴島的新篇章。

珠海對(duì)這個(gè)106平方公里的島嶼投入了前所未有的熱情。澳門與珠海雙方借此機(jī)會(huì)更是頻頻示好。

“從以往珠海與澳門互有芥蒂的歷史來(lái)看，這是雙方交往最好的時(shí)期?！睆V東省社會(huì)科學(xué)院競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估研究中心主任丁力教授認(rèn)為。

填海 這幾年澳門拼命在填海，珠海是敢怒不敢言。

在原珠海城市規(guī)劃顧問(wèn)、中山大學(xué)教授袁奇峰看來(lái)，珠三角一體化的關(guān)鍵點(diǎn)在廣佛、深港以及珠澳的一體化。而珠澳一體化是其中進(jìn)展最慢的，珠澳之間的互動(dòng)最差。而今的橫琴，恰恰就是聯(lián)系珠澳合作的一條重要紐帶。

澳門與珠海的合作經(jīng)歷了一個(gè)微妙的心理變化發(fā)展歷程。丁力分析：最初，澳門的心態(tài)是積極不合作，珠海是消極不合作。所謂積極不合作是：有好處還是要的，但如果被賺便宜就不干了，這是澳門的心態(tài)；珠海是弱勢(shì)群體，一直躲來(lái)躲去，消極不合作。最終造成了兩地的長(zhǎng)期不合作。

最先的改變來(lái)自澳門。

經(jīng)過(guò)了十年的發(fā)展，澳門發(fā)現(xiàn)，此前一直依附的單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)很大，而且，隨著新加坡建賭城，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手增多的情況下，澳門對(duì)大陸的依賴程度越來(lái)越高。

澳門要開拓大陸市場(chǎng)的第一道門就是珠海。澳門于是向珠海伸出了橄欖枝。

珠海一開始并沒有積極響應(yīng)。

澳門受困于土地容量，很早就希望能通過(guò)向珠海租地的方式來(lái)緩解城市發(fā)展之困的難題。但一直未能破冰。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2009年。2009年1月10日,國(guó)家副主席習(xí)近平訪問(wèn)澳門時(shí)表示中央決定開發(fā)橫琴島,并由粵澳兩地政府共同研究開發(fā)。澳門媒體隨后曝出澳門大學(xué)搬遷橫琴消息,稱將有約5平方公里的“粵澳合作項(xiàng)目用地”。

2009年3月5日，時(shí)任全國(guó)人大代表、澳門工程師學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)，現(xiàn)任澳門特首的崔世平在北京接受媒體采訪時(shí)表示，盡管中央決定開發(fā)橫琴島，但澳門不能以為得到橫琴，就必然“發(fā)達(dá)”。根據(jù)中央的思路，5平方公里的“粵澳合作項(xiàng)目”，將把澳門部分功能項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到橫琴，釋出澳門更大的發(fā)展空間。澳門始終需要做好本身的城市規(guī)劃。

橫琴新區(qū) 國(guó)家主席胡錦濤揭幕橫琴新篇章。

2009年6月27日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議表決通過(guò)決定，授權(quán)澳門特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄，橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)與橫琴島其他區(qū)域?qū)嵭懈綦x式管理。

2009年11月底,國(guó)務(wù)院批復(fù)澳門特區(qū)政府,同意陸地面積為29.2平方公里(2920公頃)的澳門特區(qū)填海造地361.65公頃,以建設(shè)澳門新城區(qū)。澳門歡欣鼓舞，珠海卻很郁悶。丁力說(shuō)：“澳門周圍所有的海都是珠海的，澳門填的是珠海的海。這幾年澳門拼命在填海，珠海是敢怒不敢言，感覺與澳門合作老是吃虧?！?/p>

珠海市政府一位工作人員透露，珠海在租地給澳門這件事上心里也并不痛快。

“澳門付給的租金非常少?！?/p>

在“橫琴新區(qū)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，珠海也在緊跟時(shí)勢(shì)。中央對(duì)橫琴開發(fā)的重視讓珠海開始拋下疑慮，迎接“橫琴時(shí)代”。

橫琴時(shí)代

在離橫琴區(qū)政府不遠(yuǎn)處的一個(gè)公交車站旁，黃老伯正招呼來(lái)往的客人，銷售他的海魚，5元錢一斤。他每天早上出海打魚，下午在這個(gè)公交車站旁賣，收入夠基本開支。

以前這兒就是一塊荒島，到處是野草和荒地，四面臨海，交通不便，居民生活也貧困。自從橫琴大橋開通以后，生活在這里的人才與珠海市交往頻繁，可以直接開車到市內(nèi)。但即使到目前，交通也談不上便利，只有一路公交車通向珠海，想乘出租也很不容易。這個(gè)位于珠三角最前沿的城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r顯然與它的地理位置有些不相稱。

直到2009年底前，島嶼在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都只是安靜地躺在珠海的南部。也因此，這個(gè)島嶼被稱為是珠江三角洲核心地區(qū)最后一塊未開發(fā)的“處女地”。

“這個(gè)狀況很快就會(huì)改變。”黃老伯很有信心來(lái)自中央的這份厚禮必將改變這個(gè)島上人們的命運(yùn)。

根據(jù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，面積106平方公里的橫琴全島均被劃定為比保稅區(qū)更優(yōu)惠的特殊海關(guān)區(qū)。一般保稅區(qū)只準(zhǔn)企業(yè)進(jìn)入，而在橫琴新政之下，港澳企業(yè)、學(xué)校、商家都可以在這里享受很多現(xiàn)有的保稅區(qū)政策。由于人可以自由進(jìn)入，橫琴將成為中國(guó)要素流動(dòng)最自由的地區(qū)之一。

現(xiàn)在的橫琴島猶如珠三角最耀眼的一顆明珠。

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》明確提出賦予珠三角地區(qū)發(fā)展的更大自主權(quán)和先行先試權(quán)。橫琴島無(wú)疑是體制創(chuàng)新的最佳載體之一，將是“一國(guó)兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)。

“制度創(chuàng)新、先行先試”被視為橫琴開發(fā)的最大亮點(diǎn)。

趙振武原在珠海拱北海關(guān)負(fù)責(zé)團(tuán)委工作，2009年8月17日，他被調(diào)任橫琴新區(qū)黨群工作部副部長(zhǎng)，與他同時(shí)被任命的還有10個(gè)在全市公開選撥的處級(jí)干部。橫琴新區(qū)的公務(wù)員編制是72個(gè)，現(xiàn)有50多個(gè)到職，下一步將面向全國(guó)招聘處級(jí)以上干部。

趙振武透露，橫琴新區(qū)這些全部通過(guò)公選出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部平均年齡在40歲左右，是一支年輕有力量的團(tuán)隊(duì)?！拔覀?cè)谧鲆患e人沒有做過(guò)的事情，很有壓力，但更有激情?！?/p>

橫琴的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置被外界認(rèn)為是最有意義的制度創(chuàng)新。趙振武直言，橫琴新區(qū)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置參照港澳?！兑?guī)劃》中規(guī)定，新區(qū)管委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的原則是“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機(jī)構(gòu)一般不在橫琴設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，杜絕外界行政干擾。

除了辦公室和黨群工作部，另設(shè)8個(gè)局(委員會(huì))：統(tǒng)籌發(fā)展委員會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、財(cái)金事務(wù)局、公共建設(shè)局、社會(huì)事業(yè)局、交流合作局、行政服務(wù)促進(jìn)局、警務(wù)和綜合管理局。趙振武所任職的黨群工作部對(duì)應(yīng)市政府的紀(jì)檢、人事、宣傳等16個(gè)局。其中有一個(gè)是國(guó)內(nèi)獨(dú)一無(wú)二的財(cái)金事務(wù)局。

新任財(cái)金局局長(zhǎng)閻武認(rèn)為“財(cái)金局”的稱謂應(yīng)有與港澳對(duì)接的含義。

國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山曾用三個(gè)“最”字來(lái)形容橫琴：開放度最高,體制最寬松,創(chuàng)新空間最大。與這番話形成對(duì)應(yīng)的是趙振武介紹的“高標(biāo)準(zhǔn)”。

轉(zhuǎn)折 這里的漁民相信，中央的厚禮即將改變他們的命運(yùn)。

無(wú)論是從橫琴的總體規(guī)劃上看，還是各種項(xiàng)目的引進(jìn)，趙振武堅(jiān)持認(rèn)為，要把橫琴開發(fā)好，必須要高標(biāo)準(zhǔn)。按《總規(guī)》要求,橫琴將吸引港澳高端人才和服務(wù)資源,建設(shè)粵港澳地區(qū)的區(qū)域性商務(wù)服務(wù)基地、與港澳配套的國(guó)際知名旅游度假基地、珠澳國(guó)際都會(huì)區(qū)。珠海市政府于2009年12月14日召開官方發(fā)布會(huì)表示,橫琴新區(qū)將定位開放島、活力島、智能島、生態(tài)島四大特色，力爭(zhēng)通過(guò)10到15年實(shí)現(xiàn)。而在中國(guó)目前城市普遍的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，趙振武認(rèn)為這樣的定位本身就意味著橫琴新區(qū)將區(qū)別于一般的城市發(fā)展思路，這是“借鑒世界各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，甚至是獨(dú)樹一幟的創(chuàng)新?！?/p>

他堅(jiān)信，全新的行政機(jī)制將無(wú)疑會(huì)為后一步橫琴實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)提供制度保障。

除此之外，《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》也在其他方面為橫琴的開發(fā)提供支持。

在珠海市的一份官方文件中，可以看到橫琴新區(qū)的發(fā)展方向：爭(zhēng)取港珠澳三方在橫琴共建區(qū)域性貨幣市場(chǎng),著力建設(shè)交易所模式下人民幣與港幣、澳門幣的現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，推動(dòng)建設(shè)多幣種現(xiàn)貨交易市場(chǎng)。

有人預(yù)測(cè)：未來(lái)在橫琴新區(qū)，各種貨幣可自由兌換，內(nèi)地和港澳的貨幣可同時(shí)使用。而在橫琴建立三地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，將填補(bǔ)港澳無(wú)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的空白。

據(jù)了解，橫琴將成為國(guó)內(nèi)最大的保稅區(qū)域，規(guī)模是此前國(guó)內(nèi)最大保稅區(qū)的10倍，許多優(yōu)惠措施可在島內(nèi)實(shí)施。

珠海市長(zhǎng)鐘世堅(jiān)預(yù)計(jì)：到2020年，橫琴人口規(guī)模為28萬(wàn)人，GDP總額將達(dá)560億元人民幣。

橫琴冷思考

這片一國(guó)兩制下粵港澳探索合作新模式的試驗(yàn)田被賦予了最美好的想象。

然而，在大片的叫好聲中，一些學(xué)者提出了冷靜的思考。

“國(guó)家打算利用橫琴創(chuàng)造一個(gè)‘港珠澳合作區(qū)’。不管在經(jīng)濟(jì)還是在政治方面，這都是一個(gè)‘大蛋糕’，目前的關(guān)鍵在于必須在體制上有所突破，把各方最終的利益分配好，橫琴的開發(fā)才能落到實(shí)處。”袁奇峰認(rèn)為，要合理開發(fā)橫琴，就要?jiǎng)?chuàng)造促進(jìn)珠澳合作乃至珠澳同城的發(fā)展模式，就必須要有政策和體制創(chuàng)新。如果能把橫琴變成中間地帶，發(fā)揮“兩制”的各自優(yōu)勢(shì)，他相信以橫琴為紐帶的珠澳都市區(qū)便有機(jī)會(huì)成為未來(lái)珠三角西岸的核心地區(qū)。

廣東當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究中心理事長(zhǎng)楊正滸認(rèn)為，橫琴的價(jià)值不在于它能夠給珠海帶來(lái)多大的經(jīng)濟(jì)增量，它的意義在于是一個(gè)粵港澳合作的試驗(yàn)區(qū)，擁有中央給的五個(gè)制度創(chuàng)新領(lǐng)域的試驗(yàn)權(quán)。橫琴能否真正成為一個(gè)成功的試驗(yàn)區(qū)，關(guān)鍵是看它能否在在制度創(chuàng)新上有所突破，創(chuàng)造一種全新的發(fā)展模式，形成全新的要素流動(dòng)的政策氛圍，全面解除對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策約束。

有專家傾向于“第三制”的選擇。這種制度，既區(qū)別于國(guó)內(nèi)的現(xiàn)有體制，又不等同于“一國(guó)兩制”的“兩制”。被認(rèn)為是一個(gè)獨(dú)立架構(gòu)的橫琴治島，不是港人治港、澳人治澳的概念，而是國(guó)家授權(quán)的設(shè)定一種特定機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行治理的制度。在澳門大學(xué)黃枝連等學(xué)者看來(lái)，所謂“第三制”，就是橫琴開發(fā)不是澳門制度，也不是珠海制度，而是跨越文化的第三模式。他建議，橫琴開發(fā)在管理架構(gòu)上，要組建一個(gè)產(chǎn)官學(xué)參與的管理委員會(huì)，人員組成由中央、澳門、廣東省、珠海市及橫琴等各級(jí)的代表人物。

“橫琴作為粵澳合作的一個(gè)試驗(yàn)區(qū)，是在一國(guó)兩制的框架下進(jìn)行的合作，如何排除兩種制度的差異，更好地銜接互補(bǔ)，這是橫琴發(fā)展的關(guān)鍵?！?丁力說(shuō)。橫琴大事記

責(zé)編 郭芳 bhpony@tom.com

橫琴,一個(gè)邊陲海島,1987年成立橫琴鄉(xiāng)政府,1989年撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。

1992年,橫琴島被廣東定為擴(kuò)大對(duì)外開放四個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之一。

1998年被確定為珠海五大經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之一,翌年,珠海市建議把橫琴開辟為旅游開發(fā)協(xié)作區(qū),但建議遲遲未能落實(shí)。

2004年底,廣東省提出將橫琴島創(chuàng)建為“泛珠三角橫琴經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”(“9+2”合作區(qū))。

2006年11月,廣東省通過(guò)了《橫琴島開發(fā)建設(shè)總體規(guī)劃綱要》。當(dāng)年美國(guó)拉斯維加斯金沙集團(tuán)欲投資130億美元建國(guó)際度假村項(xiàng)目。后因高層決策,開發(fā)擱淺。

2008年《珠三角綱要》中橫琴成為“橫琴新區(qū)”。澳門特首何厚鏵說(shuō),來(lái)年將會(huì)有合適時(shí)機(jī)商討啟動(dòng)橫琴開發(fā)。

2009年1月10日,國(guó)家副主席習(xí)近平訪問(wèn)澳門時(shí)表示中央決定開發(fā)橫琴島,并由粵澳兩地政府共同研究開發(fā)。

2009年6月24日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，決定將橫琴島納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，對(duì)口岸設(shè)置和通關(guān)制度實(shí)行分線管理。

2009年6月27日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議表決通過(guò)決定，授權(quán)澳門特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄，橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)與橫琴島其他區(qū)域?qū)嵭懈綦x式管理。

2009年8月14日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。將橫琴定位為“一國(guó)兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)。