文｜本刊記者 郭芳 劉建華 珠海報(bào)道

珠海官場(chǎng)能否破殼而出

文｜本刊記者 郭芳 劉建華 珠海報(bào)道

當(dāng)歷史的機(jī)遇再次垂青珠海，這里渴望一場(chǎng)轟轟烈烈的改革。他們擔(dān)心，不這樣，珠?；?qū)⒃俅闻c機(jī)遇失之交臂

珠海的“大部制”改革遲至2009年 11月2日才開始。相比“一聲驚雷”的深圳和“石破天驚”的順德，珠海的大部制改革要溫和許多。但這里的亮點(diǎn)在于社會(huì)管理體制改革。

當(dāng)局希望通過政府機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)來實(shí)現(xiàn)與國有企業(yè)改革和社會(huì)管理體制改革的聯(lián)動(dòng)。當(dāng)歷史的機(jī)遇再次垂青珠海，這里渴望一場(chǎng)轟轟烈烈的改革。他們擔(dān)心，不這樣，珠?；?qū)⒃俅闻c機(jī)遇失之交臂。

低效的政府

這樣的擔(dān)心不無道理。

此前不久，香港智經(jīng)研究中心高級(jí)研究員朱文暉做過一項(xiàng)調(diào)查，咨詢過數(shù)百家香港投資機(jī)構(gòu)，得出一個(gè)結(jié)論：即便港珠澳大橋修通，香港也很少有投資機(jī)構(gòu)愿意到珠海投資。原因是：珠海行政效率慢、審批難。

“軟實(shí)力是珠海的一個(gè)軟肋，很成問題。珠海缺乏特區(qū)敢闖敢干的精神，尤其是辦事效率和行政效率過低問題一直存在?！碑?dāng)?shù)氐拿襟w人胡明發(fā)曾聽到過無數(shù)的采訪對(duì)象向他抱怨珠海龐大、臃腫、低效的行政體系。

來自珠海市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的一份調(diào)研報(bào)告稱：2009年上半年，該市“保增長(zhǎng)、定格局”的十大重點(diǎn)工程建設(shè)并沒有完成既定任務(wù)，主要原因是前期籌備工作不到位和行政審批過程過于漫長(zhǎng)。

“一些項(xiàng)目，因?yàn)榍捌诠ぷ鳑]準(zhǔn)備充分就往上報(bào)，被打回來重新做一遍再上報(bào)，已經(jīng)晚了。還有很多項(xiàng)目，省里面批得很快，幾天就批下來了，到珠海這里就不行，推不動(dòng)，給你耽誤個(gè)把月?！焙靼l(fā)說。

珠海的行政效能和機(jī)關(guān)作風(fēng)在這次的重大項(xiàng)目上全部顯露出來。在一次會(huì)議上，珠海市長(zhǎng)鐘世堅(jiān)終于忍無可忍，對(duì)他屬下的官員提出了嚴(yán)厲的批評(píng)?！暗珟缀趺恳粋€(gè)部門都能說出一大堆理由。領(lǐng)導(dǎo)再著急，也無可奈何?！币晃恢槿送嘎?。

珠海市委書記甘霖新上任不久曾經(jīng)疾呼，不提高行政效率，對(duì)不起納稅人。之前每一任主政者都曾試圖努力提高政府的行政效率。“政府每年都要花不少錢到內(nèi)地和國外去學(xué)習(xí)一些經(jīng)驗(yàn)，目的就是為了改進(jìn)行政效率?！泵衩酥楹Ｊ形瘯?huì)副主任兼秘書長(zhǎng)原和平說。上世紀(jì)90年代初，原和平曾親自參與過一些政府決策，當(dāng)時(shí)的行政機(jī)構(gòu)很精簡(jiǎn)，一個(gè)大的項(xiàng)目上面的審批手續(xù)不會(huì)超過五個(gè)公章，審批時(shí)間也很短。那時(shí)，其他地方審批一個(gè)大項(xiàng)目蓋的章都還需要兩張A4紙。

“2000年后，珠海向內(nèi)地學(xué)習(xí)，沒有學(xué)到先進(jìn)行政方式，卻把官僚體制帶入了珠海，過分的程序化執(zhí)政，導(dǎo)致了行政效率的降低?！?007年，時(shí)為珠海市政協(xié)委員的原和平下去視察時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)項(xiàng)目的審批時(shí)間竟需要250多個(gè)工作日，加上周末節(jié)假日，足足要一年時(shí)間。這讓政府也感到為難，但卻不是一個(gè)部門所能決定的事情，涉及到多個(gè)部門，多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)。每個(gè)局都有自己的規(guī)范，科員推科長(zhǎng)，科長(zhǎng)推處長(zhǎng)，大家都怕承擔(dān)責(zé)任，辦事效率低。

“有些公章蓋一籮筐都解決不了問題。一個(gè)項(xiàng)目按正常的時(shí)間兩個(gè)月就可以辦完，這里搞半年都辦不完。這樣招商引資，誰還敢來？”原和平在與珠海市政府領(lǐng)導(dǎo)的接觸中發(fā)現(xiàn)，他們也非常著急，有些都是他們親自下去跑。在這一次的大部制改革中，對(duì)一些部門撤并和職能整合也是為了解決審批的煩難，以提高行政效率。

像深圳一樣，珠海也組建了一個(gè)“巨無霸”式的科技工貿(mào)和信息化局，將原來的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局、科學(xué)技術(shù)局的職責(zé)整合劃入科技工貿(mào)和信息化局。新經(jīng)濟(jì)組織工作委員會(huì)與其合署辦公。而從亮相的11位掌門人的形象和履歷看，大多數(shù)理論水平較高，能動(dòng)腦子，做事開明，帶有現(xiàn)代氣息的，并且形象溫文爾雅。 2010年1月，珠海市宣布將逐步實(shí)行黨政“一把手”家庭財(cái)產(chǎn)在一定范圍內(nèi)報(bào)告制度?！耙话咽帧钡淖》俊⑼顿Y、配偶子女從業(yè)等情況都要列入報(bào)告內(nèi)容。

當(dāng)局企圖改變政府形象的決心昭然。

獨(dú)特的官僚架構(gòu)

珠海建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，歷經(jīng)了五次政府機(jī)構(gòu)改革。然而，要徹底改變這樣一個(gè)龐大、臃腫、工作熱情消退、意志消沉的官僚體系，顯然不容易。

“除非當(dāng)局能夠進(jìn)行最大力度的改革：將珠海的三個(gè)行政區(qū)和五個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)進(jìn)行撤并?！币晃毁x閑的珠海高層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，造成目前這樣一個(gè)官僚體系的根本原因是珠海特殊的行政架構(gòu)。

珠海最大的一次經(jīng)濟(jì)功能區(qū)體制改革發(fā)生在2004年。南水、唐家灣兩鎮(zhèn)分別并入高欄港區(qū)和高新區(qū)，實(shí)施“區(qū)鎮(zhèn)合一”新模式，高欄港區(qū)、高新區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)履行市級(jí)政府的行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理職能。

調(diào)整完之后的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)擁有獨(dú)立的財(cái)政和整套齊全的班子，同時(shí)，市里充分授權(quán)他們享受區(qū)一級(jí)別的行政管理權(quán)。

“每一個(gè)單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)事實(shí)上都是單獨(dú)的行政區(qū)?！币宦犯母锵聛?，珠海從開始的一區(qū)一縣，最后發(fā)展成了三個(gè)行政區(qū)和五個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。其中，金灣區(qū)經(jīng)調(diào)整后，其下只有兩個(gè)鎮(zhèn)。最小的萬山區(qū)只有6000多人。

分區(qū)以后，上面不斷要求下面對(duì)口，每個(gè)區(qū)的編制不斷增多。最后變得非常完整。“一個(gè)辦公室里，坐著十幾個(gè)人全是局長(zhǎng)。市里面有這么多局，不同的局總有會(huì)議，回來要召集所有局長(zhǎng)開會(huì)，每天就是開會(huì)都開不完，根本不用干活了。”功能區(qū)的一位局長(zhǎng)抱怨。

事實(shí)上，區(qū)一級(jí)的機(jī)關(guān)對(duì)市一級(jí)機(jī)關(guān)的工作效率抱怨非常多。那些功能區(qū)里主管經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人抱怨說，“我現(xiàn)在就變成一個(gè)小辦事員。到市里拿一個(gè)批文，遲遲不肯下來，就反反復(fù)復(fù)地到處跑?！?/p>

“如果市一級(jí)可以將權(quán)力下放，一樣能換來高效率，但他們不是這樣?！碑?dāng)?shù)氐囊晃恢悄艺J(rèn)為，這是珠海的一個(gè)最大的體制弊端。這種體制的弊端造成了珠海與珠三角其他城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距。

以東莞和中山為例，市之下直接就是鎮(zhèn)，中間沒有區(qū)級(jí)行政架構(gòu)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放，充分地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性?！爸楹Ｇ∏∠喾?，它將權(quán)力上收，鎮(zhèn)一級(jí)沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性，在政策上受到非常大的制約?！苯Y(jié)果是珠海周邊的農(nóng)村與東莞、中山的農(nóng)村相比落差非常大，一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)帶著一個(gè)非常貧窮的農(nóng)村。

很多人對(duì)珠海這樣的區(qū)域設(shè)置表示質(zhì)疑。而事實(shí)上這也導(dǎo)致珠海最后形成了一個(gè)龐大的官僚體系?！耙灾楹５慕?jīng)濟(jì)總量和人口來看，在珠江三角城市中，它的官員隊(duì)伍也是最龐大的。”以稅務(wù)隊(duì)伍為例，一位珠海稅務(wù)系統(tǒng)的官員透露，珠海的稅收不到東莞的二分之一，而珠海的稅務(wù)人員卻是東莞的3倍。

背影彷徨 曾經(jīng)的先行者珠海近年來卻逐漸成為珠三角崛起的觀望者。

前述那份報(bào)告指出：珠海機(jī)關(guān)公務(wù)員普遍缺乏危機(jī)感，責(zé)任心不強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)弱，遇事推諉，互相扯皮，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目進(jìn)度。同時(shí)，政府辦公中存在較為嚴(yán)重的內(nèi)耗問題，所準(zhǔn)備10份文件有8份是用于政府部門之間事務(wù)，80%的精力都用于參加政府內(nèi)部其他部門的會(huì)議，直接應(yīng)對(duì)個(gè)人及企業(yè)的工作付出太少。

當(dāng)?shù)氐闹髡咴Ω淖冞@里積弊已久的官場(chǎng)風(fēng)氣。但缺乏有力的手段。一件事情讓當(dāng)?shù)氐囊晃粚W(xué)者記憶深刻：有一次，市長(zhǎng)召集他們開會(huì)。當(dāng)中有人向市長(zhǎng)反映一個(gè)問題，希望他能夠重視解決。令人意外的是，市長(zhǎng)告訴他們，這個(gè)事情他已經(jīng)碰到過好多次了，批示過好多次，“但幾年下來這個(gè)事情還是這樣，沒有解決?！苯Y(jié)果，市長(zhǎng)也加入了這個(gè)抱怨的行列。

“連這個(gè)城市的領(lǐng)導(dǎo)者都感到無奈的時(shí)候，我知道，要改變這個(gè)城市已經(jīng)很難了?！边@位學(xué)者嘆息。在采訪中，這樣的抱怨無處不在：從普通的老百姓，到企業(yè)商人，到學(xué)者智囊，再到官員自己……

當(dāng)?shù)氐囊环菡{(diào)研報(bào)告分析：從制度環(huán)節(jié)來看，珠海的一線公務(wù)員之所以有如此表現(xiàn)，是因?yàn)榇鰞?yōu)厚，不愿犯錯(cuò)，一切照“章”辦事，而這里的“章”，大多數(shù)是從維護(hù)部門利益、方便部門管理的角度制定的。2008年初，一位廣東省代表曾經(jīng)在省兩會(huì)上反映，珠海的GDP遠(yuǎn)比不上廣州，但其同級(jí)別的公務(wù)員，薪酬卻比廣州高出50%?！耙粋€(gè)科級(jí)干部月薪可以拿到一萬多?！薄疤幖?jí)干部年薪接近20萬，僅車補(bǔ)就高達(dá)3000元。”另一位官員則抱怨，珠海的領(lǐng)導(dǎo)更換太頻繁，城市的定位也隨著領(lǐng)導(dǎo)的更換不斷更換。

“珠海的發(fā)展思路一直搖擺不定，每談出一點(diǎn)東西來，大家看著都有點(diǎn)激情，但后來發(fā)現(xiàn)這個(gè)思路又不行了?！边@不只是珠海的問題，也是全國城市的通病，但珠海的情況顯然更嚴(yán)重。

“廣珠鐵路，這個(gè)鐵路動(dòng)工了三次，叫三上三下；橫琴島的規(guī)劃和定位經(jīng)歷了三次，叫三起三落；港澳珠大橋三易其名，也是三起三落?！莵砹恕岸嗔?，大家都不信了，珠海也一樣?！奔で榫瓦@樣在一次又一次的搖擺當(dāng)中被逐漸磨滅。

改革是唯一出路

“珠?，F(xiàn)在面臨這么多的發(fā)展壓力，解決根本問題，還要從更大力度地推動(dòng)行政體制改革入手。”廣東當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究中心理事長(zhǎng)楊正滸說。

與珠海市政府機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)的是國有企業(yè)改革和社會(huì)管理體制改革。

“這些事靠職能部門和財(cái)政撥款，什么時(shí)候能完成？政府有關(guān)部門的職能轉(zhuǎn)移必須有國有企業(yè)、社會(huì)組織去承接，政府才有可能轉(zhuǎn)變職能，集中精力于政策、規(guī)劃、監(jiān)管和服務(wù)?！痹谥楹Ｊ姓畽C(jī)構(gòu)改革的新聞發(fā)布會(huì)上，珠海市改革辦主任戈曉宇解釋了珠海此次改革的背景。

另一位不愿透露姓名的官員私下的表述是：國有企業(yè)改革的背景是珠海缺錢。無論搞橫琴開發(fā)、高欄港區(qū)開發(fā)，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要錢，國有企業(yè)是很好的融資平臺(tái)。據(jù)悉，目前珠海11家國企承擔(dān)著珠海市30%的重大項(xiàng)目建設(shè)，投資超過1000億，僅防災(zāi)減災(zāi)的項(xiàng)目投入就達(dá)100億。

“2009年，珠海為支持政府項(xiàng)目向銀行舉債的規(guī)模顯然過高了?！睏钫凉G一直在關(guān)注珠海的政府負(fù)債水平。他擔(dān)心，現(xiàn)在又進(jìn)入了一個(gè)新的負(fù)債高峰。

怎么還？這是個(gè)問題。政府的收入主要是稅收和土地財(cái)政收入。土地財(cái)政占了珠海財(cái)政收入相當(dāng)高的比例。由房地產(chǎn)帶動(dòng)的財(cái)政收入占近三分之二?，F(xiàn)在的情況是：珠?？偣部砷_發(fā)的土地面積將近400平方公里，現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)了150多公里，批而未用的接近160平方公里?，F(xiàn)有的財(cái)政還可以依賴的土地已經(jīng)所剩不多了。

財(cái)政的薄弱，直接影響到的是社會(huì)管理體制改革的推進(jìn)。

“迄今為止，珠海已經(jīng)出臺(tái)了較為全面的社會(huì)管理體制改革方面的政策，但在現(xiàn)實(shí)操作中推進(jìn)的力度不大?！币晃粎⑴c政策制訂的官員告訴記者。廣東的意圖是，讓珠海借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，在社會(huì)管理機(jī)制上能夠跟港澳接軌，最終構(gòu)建“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理模式。

甘霖表示：政府要 “放權(quán)”，把不該管、管不好的事權(quán)讓渡出去，就必須由社會(huì)組織有序、有效 “接力”，這樣，政府職能轉(zhuǎn)變才能得以實(shí)現(xiàn)。

“珠海發(fā)展的壓力很大，如果有第三方組織幫分擔(dān)一部分社會(huì)管理，政府就能解脫一部分精力出來。”楊正滸說。

“現(xiàn)在珠海哪里還有錢去購買社會(huì)服務(wù)？”一位官員反問。政府購買服務(wù)的財(cái)政壓力相當(dāng)大。但可以確定的是，這是改革的方向。

無論如何，珠海社會(huì)體制改革的先行先試已經(jīng)破題，城市社區(qū)民主自治、農(nóng)村社區(qū)民主自治和社會(huì)組織的試點(diǎn)工作已經(jīng)在推進(jìn)。具有一定社區(qū)民主自治基礎(chǔ)的香洲區(qū)翠香街道及青竹社區(qū)居委會(huì)等被作為社區(qū)民主自治的試點(diǎn)；珠海市軟件行業(yè)協(xié)會(huì)則被確立為社會(huì)組織的試單位，承接政府轉(zhuǎn)移職能。

按照珠海社會(huì)管理體制改革的時(shí)間表，珠海將在2013年完成試點(diǎn)工作。

“一切問題的解決終歸都要回到改革上來。不推動(dòng)改革，前30年累積的問題無法解決；不推動(dòng)改革，珠?；?qū)o法抓住歷史的機(jī)遇?！睏钫凉G說，改革是這個(gè)城市唯的一出路。