齊守印

公共財政是公共經濟的“心臟”和“血液”,是國家履行職能的物質基礎,是各級政府貫徹落實科學發(fā)展觀的主要政策工具。然而,公共財政有效發(fā)揮對經濟社會科學發(fā)展促進作用的必要條件,不僅在于它自身機制的科學和健全,而且還依賴于與時俱進地推進財政改革與創(chuàng)新。因此,各級政府和財政部門都應當高度重視、認真謀劃、積極推進各項財政改革,不斷破除財政體制機制障礙,為實現(xiàn)本地區(qū)經濟社會科學發(fā)展提供助力。自1995年以來,河北省財政部門堅持不懈地在財政體制和財政管理方面進行了一系列改革探索,許多領域的改革走在了全國的前列,不僅在提高財政資金配置和使用效益方面取得明顯成效(僅全省通過招標進行政府采購,每年就節(jié)約財政資金十多億元),而且多數財政改革都起到了從制度源頭上治理腐敗的作用。盡管如此,從全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構建現(xiàn)代公共財政體系角度考察,我們的財政改革距離目標還任重道遠,進一步深化財政改革十分必要。

一、改革目標

就河北省而言,我認為,財政改革的目標應當是在全省率先建立健全現(xiàn)代公共財政體系,以財政體制機制優(yōu)勢助推經濟社會科學發(fā)展,以少走彎路、減少浪費、提高效益,盡早實現(xiàn)富民強省的藍圖。具體目標如下:

1.在權限范圍內實現(xiàn)公共財政收支體系的科學化。稅收體系的完善屬于中央責權,中央有關部門正在研究。我們的目標是在地方權限范圍內使非稅收入體系合理化,體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一,盡可能優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境。

2.建成一整套科學合理的省內財政體制。包括:與河北財力水平相適應的公共財政收支范圍,適度發(fā)揮財政對經濟社會發(fā)展的調節(jié)促進作用;相對清晰合理地界定地方各級立法機關與行政機關以及政府內部財政管理責權分工;以清晰合理地劃分各級政府財政支出責任為基礎,相應調適政府間財政收入劃分,進一步完善財政轉移支付制度,有效發(fā)揮縱向財政體制的激勵發(fā)展和促進基本公共服務均等化的功能。

3.加快構建制度健全、方法科學、機制嚴密、行之有效的財政管理體系,不斷提高財政管理的科學化、精細化水平,實現(xiàn)財政資金配置和使用效益最大化。我們要努力使河北各方面財政管理水平達到全國一流、世界先進。目前,河北省財力水平低的窘境需要逐步改變(2008年在31個省、市、區(qū)中,河北按財政供養(yǎng)人員計算的人均財力居第23位,按全部人口計算的人均財力居第28位),但在管理上我們應當有這樣的雄心壯志。因為管理出效益,各方面財政管理的高水平,必將轉化為經濟社會發(fā)展效益的提高,從而改變經濟社會發(fā)展整體落后的局面。

二、主要任務

1.按照簡明、規(guī)范、公共化原則和有效發(fā)揮聚財、調節(jié)雙重作用的要求,加快推進財政收支體系改革。

(1)完善稅制,推進費改稅。在國家層面,要研究開征不動產稅或物業(yè)稅,將排污費改為環(huán)境稅,將社會保險基金改為社會保險稅,將各種教育附加改為教育稅。這方面地方沒有權限,我們要及時貫徹落實好中央的改革決策。

(2)按照部分社會成員享用公共服務付費原理,系統(tǒng)地調整、規(guī)范和簡化非稅收入體系。

(3)按照財政公共化方向,進一步調整財政支出結構,減少對市場機制配置資源的過分干預,強化公共服務功能。

2.著眼于提高財政體制運作效能和全面發(fā)揮調節(jié)作用,全方位、多層次地推進財政體制科學化。

(1)按照公共財政原則進一步解決財政支出越位問題,騰出財政資金加大對重點公共服務和公共物品的投入力度,最大限度地增進居民公共福利和優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境。

(2)優(yōu)化公共財政管理責權的橫向配置,解決好立法機關和行政機關在公共財政管理中越位與缺位并存的問題,強化各級人代會及其常委會對財政配置結構的整體科學性、各部門發(fā)展性支出項目的合理性、同級政府舉債規(guī)模的適度性和各部門預算資金使用績效的審查與監(jiān)督職能,強化各級政府常務會和全體會對預算草案的集體決策職責,強化各級財政部門對預算資金的統(tǒng)籌配置審核、機關事業(yè)單位國有資產以及政府投融資事務的宏觀管理職能。

(3)上下緊密配合、共同努力,根據責任與權利相匹配和效益外溢補償原則,清晰合理地劃分各級政府的財政支出責任;按照財力與責任相適應的原則,調整政府間財力配置格局,同時著眼于促進經濟社會科學發(fā)展,合理劃分各級政府的財政收入;與政府間財政支出責任劃分相適應,并著眼于促進基本公共服務均等化,完善財政轉移支付體系。

經過努力,2009年河北省已實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政體制兩種模式對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的任務,為促進縣域經濟資源集約配置、基本公共服務均等化和加快城鎮(zhèn)化進程,創(chuàng)造了有效的財政體制環(huán)境。2010年的任務是進一步完善這項改革,進一步限定實行分稅制模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例(不超過全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數的30%),同時取消統(tǒng)收統(tǒng)支模式中的收入“激勵”機制,以利促進縣域非農經濟資源的集約配置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。各級都要深刻認識搞好這項改革對促進縣域經濟社會科學發(fā)展的重要意義,準確而全面地貫徹省改革指導意見的各項要點,并且按照兩種不同的體制模式實行相對應的鄉(xiāng)財縣管?？h級要認真落實省里的要求,設區(qū)市應當加大督導力度,省財政廳也要組織處室單位分工包片開展督導工作。

3.按照科學化、民主化、法治化、規(guī)范化、精細化方向,下大力深化各項財政管理改革。目前,我國財政管理距科學化、民主化、法治化、規(guī)范化、精細化要求還相差甚遠,深化改革的任務非常繁重而艱巨。

(1)收入管理改革。盡快實現(xiàn)財稅庫銀橫向信息聯(lián)網,通過電子手段和相關參數法強化稅源監(jiān)控;加快開發(fā)運用非稅收入管理信息系統(tǒng),提高管理效能;依據不同類型采取不同方式征收非稅收入,對涉及企業(yè)的地方稅費實行大廳集中征繳方式,優(yōu)化財稅服務環(huán)境。

(2)支出管理改革。完善政府采購改革,擴大公開招標采購效果;推進公共部門信息系統(tǒng)、行政審批服務中心、科技研發(fā)平臺等公共物品共建共用,提高使用效益;部分政府公共服務實行采購式外包,借助市場活動主體力量完成;財政促進經濟發(fā)展的支出,要盡可能通過貸款貼息和政府投融資方式間接化,放大調節(jié)功能;對城鄉(xiāng)居民各項政策性財政補貼實行一折通、一號通,降低服務成本(邯鄲市2008年率先進行此項改革,全市每年節(jié)省行政成本約3000萬元),提高服務質量和管理效率;完善財力性轉移支付和社會發(fā)展領域專項轉移支付資金的因素公式法分配機制,增強科學性和透明度。

(3)預算管理改革。財政預算作為公共資源配置的經濟活動,必須追求預期經濟社會效益最大化,作為公民公共選擇的政治活動,必須逐步提高民主化程度。為此,我國深化預算管理改革的目標至少應當包括:①構建一般公共預算(歸并目前一般預算與政府基金預算)、社會保障預算、國有資本經營預算相對獨立又相互銜接、完整有序的預算體系;②完善縣以上各級人民代表大會及其常委會對預算的審議批準機制,在有條件的縣試行公眾參與式預算,進一步發(fā)展預算民主;③繼續(xù)下大力改革財政資源配置機制,克服集中財力辦大事的機制性障礙;④全面推行績效預算管理,實行部門預算資金績效問責制;⑤逐步擴大推行三年滾動預算,增強預算的前瞻性和系統(tǒng)性。

2008年河北省省級發(fā)展性專項資金三年滾動預算繼續(xù)擴大試行范圍,已囊括發(fā)展性專項資金的70%左右,2010年要基本實現(xiàn)所有發(fā)展性資金全覆蓋;將規(guī)范的部門綜合預算(包括作為預算執(zhí)行結果的決算)管理模式貫徹推行到所有縣(市、區(qū))和實行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn);有條件的市縣要積極試行績效預算管理。

(4)國庫管理改革。在各級黨政機關事業(yè)單位范圍內全面推行國庫集中收付,除極個別情況經過特許外,取消所有預算單位處于財政監(jiān)控之外的銀行賬戶;在財政專戶限度內進行無風險現(xiàn)金運作,實現(xiàn)財政結存資金最大可能的增值。

(5)監(jiān)督機制改革。各級人大對財政事務的監(jiān)督應當進行明確適度的定位,依法規(guī)定政府的自由裁量權。加強審計監(jiān)督力量,提升審計監(jiān)督層次,直接隸屬各級人大機關。強化政府層面的無縫隙財政監(jiān)督,通過信息網絡實時監(jiān)控和不斷擴大對預算部門派員監(jiān)察,將財政監(jiān)督貫穿財政資金運行全過程。

(6)財政政策管理改革。強化中央和省政府及其財政部門對各項財政政策的綜合管理職能,克服財政政策政出多門的弊端和脫離預算約束的傾向,重大財政政策要經過同級人大常委會審議批準。在財政政策層面貫徹責權一致原則——“誰請客,誰買單”。建立包括出臺論證、階段性效果反饋和最終效果評價全過程的財政政策科學管理機制,抑制低效、無效和負效政策的出臺。

(7)國有資產管理改革。堅持財政預算、財務、資產管理相結合的原則,避免多部門分割非經營性國有資產管理權的傾向。在財政和國資部門分工管理非經營性和經營性國有資產的基礎上,建立更高層次的國有資產、資源統(tǒng)籌管理平臺,實現(xiàn)國有資產、資源的轉換性整合和統(tǒng)籌配置,盤活整個公共資源存量,提高全部公共資源配置效益。

(8)政府投融資管理改革。政府投融資是公共財政職能的延伸,其資本金注入依賴公共財政,其投資運作要與財政調控政策緊密配合,其經營風險和債務風險最終要由公共財政買單。因此,明智的政府應當將公共投融資管理責權賦予同級財政部門,讓其與公共財政預算統(tǒng)籌兼顧地實施管理,共同服務于公共物品提供和財政調控經濟的政策目標。經過認真研究,2008年12月邯鄲市委、市政府出臺了《關于推進政府投融資管理體制改革的實施意見》,建立統(tǒng)管市級政府投融資重大事務的投資決策委員會,將作為其辦事機構的政府投融資管理中心掛靠市財政局,承擔整個政府投融資重大事項的日常管理工作;同時,責成市財政局牽頭整合市直行政事業(yè)單位的固定資產,組建行政事業(yè)單位國有資產運營公司,搭建經濟社會事業(yè)項目投融資平臺。國外如新加坡,國內如廣東、內蒙古、合肥等地,都采取了類似做法,體現(xiàn)了這些地方政府高層管理者高明的政治智慧。

(9)改進和加強財政改革管理。我已多次建議中央有關部門強化對全國財政改革的全盤謀劃和組織推進。就河北省省、市、縣三級而言,無論黨委、政府還是財政部門,在研究謀劃財政改革方案時,都要面向全轄區(qū)、各方面,通觀全局、系統(tǒng)設計、整體推進,努力取得整體效果。

為了以典型示范方式加強對縣鄉(xiāng)財政改革與管理的指導,財政廳2008年決定在每個設區(qū)市重點建設一個財政改革與管理綜合示范縣,省財政廳和各設區(qū)市財政局共同實施指導,確保使之在各項財政改革與管理方面達到一流水平,既成為省廳率先探索構建現(xiàn)代公共財政體系的“試驗田”,又成為每個設區(qū)市范圍內各縣(市、區(qū))推行各項財政改革和現(xiàn)代財政管理模式的就近學習樣板。省市兩級財政部門要切實采取有效措施加快示范縣建設進程,盡早發(fā)揮典型示范作用。

構建地方現(xiàn)代公共財政體系是一項龐大的系統(tǒng)工程,難以一蹴而就。我們既不能操之過急,更不能因其艱難便望而卻步,必須采取整體謀劃、先易后難、循序漸進的策略分步實施。

總之,我們地方政府及其財政部門應當高度重視財政改革創(chuàng)新,以不斷推進科學理財、民主理財、依法理財、規(guī)范理財和高效理財,有效發(fā)揮財政職能的作用,通過自身率先完善財政機制的優(yōu)勢,促進本地區(qū)經濟社會在更高程度上科學發(fā)展,實現(xiàn)后來者居上的先行跨越。能否做到這一點,考驗著我們的事業(yè)心、責任感和公共管理與領導科學發(fā)展的能力。

作者:河北省財政廳黨組書記、廳長

(責任編輯/于亞博)