中共河北省委黨校調(diào)研組

近年來,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)速度日益加快,并呈現(xiàn)規(guī)?；投鄻踊厔荨Ｒ龑?dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理、有序流轉(zhuǎn),已成為優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置必須解決的一個(gè)重要問題。

一、河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

對獻(xiàn)縣等9個(gè)縣(市)17鄉(xiāng)(鎮(zhèn))26個(gè)村莊的調(diào)查數(shù)據(jù)分析表明,流轉(zhuǎn)的土地面積占耕地總面積的比重約為4.1%,低于2007年全國4.57%的平均水平。從調(diào)查結(jié)果看,農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地占流轉(zhuǎn)面積的比重為90%以上,有組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)的耕地不足10%。但也發(fā)現(xiàn),基層政府充分認(rèn)識到加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性,開始從幕后走到臺前,積極介入土地流轉(zhuǎn)。從總體上看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初具規(guī)模,但與先進(jìn)省份相比差距明顯。我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包、租賃、互換為主,流轉(zhuǎn)的對象既有本地企業(yè)、業(yè)主,又有外來企業(yè)、業(yè)主,形成了一批專業(yè)化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)園。近年來,土地流轉(zhuǎn)收益不斷提高,每畝年租金從原先的幾十元提高到500元以上。不論是村級集體組織規(guī)模流轉(zhuǎn),還是農(nóng)戶自主進(jìn)行流轉(zhuǎn),其動機(jī)都是為了增加收入。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)動機(jī)發(fā)生變化,土地流轉(zhuǎn)市場化取向日趨明顯。但由于土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范,條款不完備,加上土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制不健全,造成農(nóng)村土地矛盾糾紛增多,影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。

二、制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素

(一)農(nóng)民認(rèn)識不到位,不愿流轉(zhuǎn)。多數(shù)農(nóng)民戀土情結(jié)較為嚴(yán)重,把土地當(dāng)做命根子,認(rèn)為只要有了土地,生活就有了保障,寧可粗放經(jīng)營,甚至不惜撂荒棄耕,也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去;隨著中央各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策的不斷出臺,農(nóng)民經(jīng)營土地的收益逐步提高,進(jìn)一步加深了農(nóng)民對土地的珍惜程度。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,也使農(nóng)民對土地增值的心理預(yù)期越來越高?！伴L久不變”有可能固化了農(nóng)民對承包土地的占有意識,讓他們不肯放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。

(二)基層干部動力不足,不利流轉(zhuǎn)。一是政策把握不準(zhǔn),引導(dǎo)不夠?；鶎痈刹繉窘?jīng)營制度理解不透,對政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的定位還不能準(zhǔn)確理解。二是畏難情緒嚴(yán)重,推動不夠。土地問題是基層工作的敏感區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),部分基層干部擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)過程中因操作失當(dāng),導(dǎo)致群眾上訪,影響的農(nóng)村穩(wěn)定,存在著求穩(wěn)怕亂、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、怕惹麻煩的思想。三是工作動力不足,作為不夠。有的基層干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民,基層政府作用不大,對土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)工作缺乏主動性和積極性。

(三)企業(yè)或其他經(jīng)營主體積極性不高,抑制流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),比較效益低,又面臨自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn),造成企業(yè)或其他經(jīng)營主體投資熱情不高,流轉(zhuǎn)土地需求不足。加之土地使用權(quán)又不能作為貸款抵押,土地經(jīng)營者很難從金融部門貸到發(fā)展資金,造成資金嚴(yán)重短缺,增加了土地規(guī)模經(jīng)營的難度,制約了土地經(jīng)營主體擴(kuò)大規(guī)模的積極性。而少數(shù)農(nóng)民不守約,看到土地轉(zhuǎn)入者經(jīng)營收入增加后,心理不平衡,各種糾紛時(shí)有發(fā)生,使?jié)撛诘耐恋亟?jīng)營者望而卻步。

(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)前提條件不成熟,不敢流轉(zhuǎn)。由于目前我國農(nóng)村土地仍然具有社會保障和就業(yè)的雙重功能,農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等社會保障問題,因而對于土地流轉(zhuǎn)存有顧慮。而且,由于目前市場競爭激烈,農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)難度增加,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難以穩(wěn)定,外出務(wù)工的農(nóng)民仍把承包田作為自己最后的退路,不敢輕易放棄土地使用權(quán)。

(五)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全,難以流轉(zhuǎn)。一是缺乏有效的市場機(jī)制,還沒有形成市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。二是尚未形成鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)村兩級引導(dǎo)和服務(wù)不到位,缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財(cái)”的能力,影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

(六)土地流轉(zhuǎn)政策、法規(guī)不協(xié)調(diào),不便流轉(zhuǎn)。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,對農(nóng)村改革發(fā)展作出了總體性的規(guī)定,但仍缺乏法律上的明確規(guī)定和具體的實(shí)施細(xì)則。需要對《土地承包法》、《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修訂。

三、推動河北省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策與建議

(一)充分發(fā)揮農(nóng)戶的主體地位,主動流轉(zhuǎn)。采取多種形式、多種渠道,有針對性地宣傳土地流轉(zhuǎn)政策,讓農(nóng)民群眾充分認(rèn)識到,加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),不是要?jiǎng)儕Z其承包經(jīng)營權(quán),而是在土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)不變前提下對資源的優(yōu)化配置,是家庭承包經(jīng)營體制的延續(xù)和完善。要善于利用土地流轉(zhuǎn)中好的經(jīng)驗(yàn)和典型,充分發(fā)揮經(jīng)營大戶的典型示范作用,使農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)給自己帶來的實(shí)惠,主動參與土地流轉(zhuǎn)。

(二)明確政府的職能定位,推動流轉(zhuǎn)?；鶎诱罁?jù)法律法規(guī)及政策的規(guī)定,遵循“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、流轉(zhuǎn)程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的原則,搞好引導(dǎo)、服務(wù)、調(diào)控、監(jiān)管工作。按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求,制定完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),合理布局農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度,做到家底清、情況明。按照 “平等協(xié)商、自愿有償、互利互惠”的宗旨,堅(jiān)持“宜轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)、宜換則換、宜租則租”和“土地流轉(zhuǎn)后不改變土地農(nóng)業(yè)用途”的原則,積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民群眾自主進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

(三)建立和健全土地流轉(zhuǎn)中介組織和市場,服務(wù)流轉(zhuǎn)。一是建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。建立覆蓋縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的三級土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系;積極探索建立土地存貸合作社或“土地銀行”等形式的流轉(zhuǎn)中介,為供需雙方提供流轉(zhuǎn)平臺。二是完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制,提高集體土地入市的透明度和可操作性。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場交易程序。運(yùn)行流程包括:信息服務(wù)、組織洽談、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、簽約鑒證、資料歸檔、跟蹤服務(wù)。

(四)培育土地經(jīng)營主體,促進(jìn)流轉(zhuǎn)。首先,積極扶持專業(yè)大戶、合作組織、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體。各級政府要出臺鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)惠政策,各級財(cái)政可設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金,加大獎(jiǎng)勵(lì)扶持力度。金融部門應(yīng)降低貸款門檻,增加信貸規(guī)模,鼓勵(lì)大戶承租土地。鼓勵(lì)有條件的地方開展土地股份合作經(jīng)營試點(diǎn),組建土地股份合作社。其次,積極引導(dǎo)社會力量進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。鼓勵(lì)并大力支持工商資本、民間資本、外來資本依法進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場,引進(jìn)業(yè)主集中發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè),促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營和集群化生產(chǎn)。

(五)完善政策機(jī)制,保障流轉(zhuǎn)。一是健全土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制?？h鄉(xiāng)財(cái)政要安排一定的資金,設(shè)立土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)資金、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)資金和貸款貼息扶持資金,保障投資者和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的安全和收益。二是建立健全相應(yīng)的社會保障機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度對土地福利保障功能的完全替代,從根本上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。三是建立有效的勞動力轉(zhuǎn)移機(jī)制,形成有利于人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的政策環(huán)境,從而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造新的空間。四是建立多部門聯(lián)動糾紛調(diào)處機(jī)制。建立由信訪、紀(jì)檢監(jiān)察、仲裁、司法參與的多部門聯(lián)動機(jī)制,暢通糾紛解決渠道,化解矛盾糾紛,維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)雙方的合法利益。

調(diào)研組成員:穆瑞麗、李鳳瑞、程愛軍、張宏升、種項(xiàng)譚

(責(zé)編/彭 瀾)