[韓]洪坰駿

一、全球化與福利國家

全球化既是政治上的過程也是經(jīng)濟上的過程。①關(guān)于全球化與社會福利,參見宋虎根、洪坰駿:《福利國家的態(tài)動:民主化,全球化與韓國的福利政治》,韓國坡州:nanam出版這是因為,全球化既是國際機構(gòu)與非政府機構(gòu)壓制國家主導(dǎo)權(quán)的政治過程,也是資本與商品、知識與勞動超越國境流通并交換的經(jīng)濟過程。全球化的經(jīng)濟過程是將現(xiàn)有的以各國為單位的金融市場、商品市場、生產(chǎn)市場和消費市場一元化為以全球為單位的統(tǒng)一市場。以全球為單位的經(jīng)濟合并過程是在所有領(lǐng)域建立全球化標(biāo)準(zhǔn),將國家固有的行為模式與組織方式解體,要求各國使用為保證全球化運轉(zhuǎn)而建立的國際標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟方面,世界的市場構(gòu)造發(fā)生了巨大的變化。[1]首先,全世界GDP中,國際貿(mào)易的輸出總額所占比例由20世紀(jì)70年代初的約12%提高到90年代初的約20%,直到最近提高到約25%的水平,國際資本流動額所占比重也由20世紀(jì)90年代中期的3%～6%大幅增加到2000年的16%。在全球市場中,經(jīng)濟要素將全球化原理擴散并強化,強迫個別國家與政府適應(yīng),因此可以視為規(guī)范全球化的首要力量。

全球化的政治方面是與各個國家和政府如何應(yīng)對上述情況相聯(lián)系的,跨國機構(gòu)的運轉(zhuǎn)方式和相應(yīng)國家面臨的問題可以通過以下事例觀察得出。首先,如歐盟(EU)或者北美貿(mào)易自由協(xié)定(NAFTA)一樣的地域合并和合并性機構(gòu)影響個別國家的政治影響力。再如,歐洲議會保護成員國及其國民的權(quán)益,要求各國遵守可以體現(xiàn)社會正義的共同法案。第二,國家的政策決定受到世界貿(mào)易機構(gòu)或國際金融機構(gòu)的制約。貿(mào)易機構(gòu)在禁止國家間傾銷的同時,對于有關(guān)特定產(chǎn)業(yè)的政策性介入賦予制裁權(quán)。例如,由于國際貨幣基金組織(IM F)的權(quán)限和影響力過于強大,所以可以導(dǎo)致個別國家的破產(chǎn)。第三,由于需要遵守的國際準(zhǔn)則和條約激增,各國政策的自主性急劇下降。國際勞工條約無論國籍,都有義務(wù)保護勞動者的權(quán)益,與此同時,要求保障結(jié)社、集體行動和集體交涉的自由。第四,最近正在激增的跨國非政府機構(gòu)與它們的緊密工作網(wǎng)制約著國家的政治空間。據(jù)推算,在世界范圍內(nèi),跨國非政府機構(gòu)約有5 000余個,其中某些組織發(fā)揮著修正國家特定政策的強大作用。

那么,這是否意味著國家從世界舞臺上完全退出了呢?當(dāng)然不是。規(guī)制學(xué)派指出“市場想順利運轉(zhuǎn),國家的存在變得更加必要”[2],這種主張正在具有更大說服力。同時,認(rèn)為市場競爭日益激烈、交易量持續(xù)提高的觀點也存在。[3]關(guān)注于國家退場或國家機能弱化的全球化論者的見解也得到擴張。[4]

全球化對福利國家有著強大的影響。關(guān)于全球化的影響,大體上分為兩個方面。第一,全球化治愈政府失敗,激發(fā)市場機能,有利于經(jīng)濟增長和收入穩(wěn)定。第二,全球化帶來經(jīng)濟增長的證據(jù)微弱,即便那樣說,也只是少數(shù)國家的增加,多數(shù)的工薪者直接面臨著貧困、就業(yè)和收入不穩(wěn)定,結(jié)果造成社會混亂和分裂。前者可以被稱為全球化擁護論,后者可以被稱為全球化批判論。以自由主義為基礎(chǔ)的全球化擁護論與關(guān)于福利國家縮小或解體的討論自然地聯(lián)系起來。因為他們認(rèn)為只有防止政府介入市場,競爭力才能復(fù)蘇,而這意味著作為工薪者保護機制和勞動力市場組織原理的福利國家將最終解體。為適應(yīng)全球化的邏輯,政府政策被采納的基本條件是緊縮政策和縮小財政赤字。即使是緊縮政策,也不一定是縮小經(jīng)濟規(guī)模,反而包括在高生產(chǎn)部門和具有競爭力的部門集中國家預(yù)算,減少消耗和擴大租稅資源等措施。

如果說全球化擁護論者將焦點置于長期利益的話,批判論者則把握了全球化的本質(zhì)和效果。從中短期的角度來看,全球化造成更多的弊端,自由市場論者關(guān)于“全球化會帶來經(jīng)濟富有”的結(jié)論是虛構(gòu)的。促進資本流動、勞動力市場軟化和市場競爭的措施反復(fù)證明,全球化只會造成工薪者的雇傭不穩(wěn)定、收入不安定與失業(yè)危險。對批判論者來說,全球化從總體上在使得危險極大化的同時,也將危險負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了社會上的弱者。美國布魯金斯學(xué)會的羅德瑞克(Rodrik)是全球化批判論的旗手。他證實,全球化加劇了全球范圍內(nèi)國家間、收入階層間的經(jīng)濟不平等,比起所謂效率性的“得”,由于社會混亂而造成的“失”更大,如果要減少“失”所帶來的負(fù)面效果,政府的作用就顯得十分必要。與市場論者的主張不同,他認(rèn)為,比起“小政府”,現(xiàn)在是比以往任何時刻都更需要“大政府”的時期;持有“開放經(jīng)濟或市場機能的活性化就意味著小政府”觀點的市場論者忽視了全球化造成的市場競爭力低、弱勢階層受損和社會混亂等結(jié)果。[5][6]事實上,工薪者正在承受極大的痛苦。全球化侵蝕了在上一個經(jīng)濟增長的黃金時期構(gòu)筑的福利國家基礎(chǔ)。世界范圍內(nèi)的工薪者面臨就業(yè)和收入不安定,失業(yè)危險的程度比以往任何時候都高。與此同時,通過金融強化市場合并與資本柔性的措施,政府的政策能力萎縮。因為全球化造成了這樣的結(jié)果,所以為了強化國家競爭力,主張削減福利的福利縮小論(或福利解體論)更是一種萬分危險的想法,在先進福利國家也沒有出現(xiàn)削減福利的趨勢。[7][8]

那么,對于全球化的沖擊,福利國家應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對呢?這里存在兩種假說:效率性假說與補償性假說。效率性假說主張,在全球化的過程中,國家與企業(yè)應(yīng)將焦點放在效率的增進上,因此,福利國家應(yīng)適當(dāng)縮小福利,并以普遍模式出現(xiàn)。如果將市場開放、交易增大和資本的流動性增大作為衡量全球化水平的主要指標(biāo),那么,國家財政支出減少,企業(yè)勞動者保護機制崩潰的現(xiàn)象不斷發(fā)生就是事實。整體解雇、工資凍結(jié)、失業(yè)率增加變得日?；?工會或“左派”政黨在經(jīng)濟停滯的沼澤中擁護福利國家的基礎(chǔ)也變得更窄了。以工資上漲與勞動條件改善為目的,勞、資、政府間的三方協(xié)商變得無力;由于資本的脫離,對合議政治的維護也變得更加困難。在全球化時代,凱恩斯需求理論的政策空間不僅變窄,政策有效性也逐步喪失。

與此相反,補償性假說強調(diào)保護在全球化沖擊中受損階層的利益。隨著市場整合與自由競爭的全面開展,政府應(yīng)當(dāng)果斷地采取減少弊端的措施,應(yīng)對收入不平等、雇傭不安定和失業(yè)風(fēng)險。支持補償性假說的事例有很多。福利國家論者就全球化的重要指標(biāo)對福利國家的影響進行了分析。例如,蓋瑞特對“資本流動和貿(mào)易增加”與社會福利支出構(gòu)成的關(guān)系進行了分析,但與效率性假說不同,蓋瑞特揭示了兩者之間存在的正相關(guān)關(guān)系,并認(rèn)為“左派”政黨對國家的支配力越大,正向的關(guān)系就越大。[9]斯萬克指出,在社會民主主義國家,正向的關(guān)系更加明顯地顯現(xiàn)出來。[10]但是,胡貝爾與斯蒂芬斯指出,這種正向關(guān)系可能是在不調(diào)控福利水平的時候顯現(xiàn)出的虛構(gòu)的關(guān)系。[11]全球化與福利國家之間所設(shè)定的某種直接的因果關(guān)系是倫理上的錯誤,而關(guān)注于特定的中介變量更為重要。

事實上,觀察各國社會福利的變化局面可以發(fā)現(xiàn),社會福利的縮小和社會支出費用的全面削減與所謂應(yīng)對全球化的一般方式截然不同。正如新自由主義論的立場一樣,有些福利國家在保留制度框架的同時縮減福利。但是,為了防止全球化的弊端和沖擊,試圖提升福利制度質(zhì)量和社會支出費用小幅增加的國家也有很多。在世界各國進行政策改革的模式中,這兩種形態(tài)是混合存在的。在某些國家,市場機能強化與政府縮小同時進行;另一些國家,在政府機能擴大的同時,社會福利也在迅猛發(fā)展。

全球化與福利國家之間的關(guān)系以復(fù)合形式出現(xiàn),是由國家所處的經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、市場開放程度及國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)等多種因素決定的。比如,財政政策與貿(mào)易政策的特征、體制特征、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國民對福利的預(yù)期、政黨結(jié)構(gòu)、選舉體制、國家的政策開發(fā)與執(zhí)行能力、國際關(guān)系調(diào)整能力等都是改變?nèi)蚧c福利國家之間關(guān)系的重要因素。

二、全球化的復(fù)合效果與韓國的社會福利

20世紀(jì)90年代以后開始的全球化運動,在韓國通過被稱為外匯危機的沖擊全面展開。最終,韓國社會福利的發(fā)展形成了受效率性假說和補償性假說共同影響的復(fù)合局面。外匯危機以后的10年間,韓國社會福利的發(fā)展成為補償性假說的有力證據(jù)。[12]國際貨幣基金組織要求的履行條件造成就業(yè)質(zhì)量下降和收入分配惡化,雇傭質(zhì)量的下降妨礙了社會保險制度的建設(shè),形成了福利的死角地帶。另外,收入分配的惡化還造成中產(chǎn)階層的分解和貧困階層的急劇擴大。然而,由于社會福利制度滯后,對上述問題的應(yīng)對手段幾乎不存在。失業(yè)者和貧困階層的急劇增加成為政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決的問題。然而,用全球化的直接結(jié)果來分析韓國社會福利的發(fā)展是困難的。這是因為朝野兩黨之間的政權(quán)更替增強了公眾與政策應(yīng)對的敏感性,社會成員的福利要求以多樣的公民運動為媒介,通過政治領(lǐng)域被提出。[13]最終韓國的情況是:全球化以被稱作是“民主化”的政治社會變化為媒介,影響著韓國社會福利的發(fā)展。

外匯危機以后,韓國的社會福利發(fā)展可以分為兩個時期。一是在金大中政府時期,四大社會保險范圍不斷擴大、國民基礎(chǔ)生活保障制度投入加大,收入保障制度也有所發(fā)展。社會保險的形態(tài)在外匯危機以后發(fā)生很大變化。健康(醫(yī)療)保險從外匯危機之前就把全體國民作為保險對象,根據(jù)組合主義管理體系,區(qū)分為職業(yè)組合、地域組合和公務(wù)員、教職員組合。2000年7月,這三種組合合并為“健康保險公團”的單一組織。然而,財政合并作為合并的實質(zhì)內(nèi)容,成功與否仍然無法確定。另外,國民年金在1999年4月將覆蓋對象擴大到城市自營者后,2003年7月,進一步將一人以上勞動者的工作場所納入制度范圍。雇傭保險和產(chǎn)業(yè)災(zāi)害保險也在外匯危機以后擴大了適用范圍。首先,雇傭保險從1998年10月開始,規(guī)定覆蓋對象為1人以上的全部工作場所,2004年1月開始,未滿一個月的散工也被包括在內(nèi)?，F(xiàn)在除農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等部分事業(yè)外,全部工作場所都是制度覆蓋的對象。產(chǎn)業(yè)災(zāi)害保險從2000年7月開始,作用對象擴大到1人以上的全部工作場所,是否加入保險由雇主決定,只有部分業(yè)種除外。最終,社會保險制度向著全民保險的方向轉(zhuǎn)變。作為收入保障制度另一支柱的公共補助制度也發(fā)生了巨大的變化,特別是1961年制定的生活保護法,在2000年10月由國民基礎(chǔ)生活保障法替代,此舉成為外匯危機以后韓國社會福利制度變化中最突出的成果。國民基礎(chǔ)生活保障制度規(guī)定領(lǐng)取資格與有無勞動能力無關(guān),公共補助的領(lǐng)取資格以及最低生活費都不受政府預(yù)算的制約,因此,國民基礎(chǔ)生活保障制度的預(yù)算規(guī)模與領(lǐng)取者數(shù)量大幅度增加。

二是在盧武鉉政府時期,努力將以弱勢階層為主的殘補型社會服務(wù)向以老人和殘疾人為中心的普遍型服務(wù)擴充。基礎(chǔ)年金制度得到實施,以經(jīng)濟地位為基準(zhǔn),向處于基準(zhǔn)之下60%～70%的老人支付一定數(shù)額的津貼。保育費支援制度也從2003年開始大幅擴大,在保育兒童50%以上得到支援的同時,從2009年7月開始,向中上位階層家庭中未滿2歲的兒童發(fā)放養(yǎng)育津貼。社會服務(wù)作為改善雇傭情況和應(yīng)對社會服務(wù)需求增大的手段,也在此期間受到政策的關(guān)注。從2003年開始,照顧社會弱勢階層的服務(wù)也得以擴大。以兒童為對象的“希望開始事業(yè)”實施,保育事業(yè)不斷擴大,兒童發(fā)育賬戶的投入也在此時期得以實現(xiàn)。另外,為貧困家庭進入勞動力市場提供誘導(dǎo)的EITC型就業(yè)聯(lián)結(jié)福利金也以勞動獎勵稅制的名義被投放。

這一系列制度擴張、制度投入和新政策的登場意味著韓國社會福利的發(fā)展,而這種發(fā)展以“福利國家的胎動”為表現(xiàn)。由圖1可以看出,韓國的社會福利支出與其他OECD國家相比,盡管仍然處于很低的水平,但在20世紀(jì)90年代后半期,增幅很大。尤其是只有滿足繳費年限的參保者到達(dá)領(lǐng)取年齡以后,國民年金的擴大效果才能體現(xiàn),所以到目前為止,社會支出統(tǒng)計不足以反映福利改革的成果,社會福利的發(fā)展速度應(yīng)被高度評價。

資料來源:高敬煥等:《2006年度韓國的社會福利支出估算與OECD國家的家族政策比較》,首爾,韓國保健社會研究院,2008。注:社會福利支出是公共部門支出與法定民間部門支出之和;總社會福利支出是社會福利支出與自發(fā)的民間支出之和。

值得關(guān)注的是,促進資本流動、勞動力市場柔化、市場競爭全球化以及相關(guān)聯(lián)的大部分措施在此期間同時得以實現(xiàn)。韓國福利發(fā)展只用補償性假說解釋不了的部分就是因為這些措施的影響。外匯危機以后,韓國社會成員面臨就業(yè)和收入不穩(wěn)定以及失業(yè)風(fēng)險的程度比以往任何時候都要高。盡管社會福利在發(fā)展,韓國人在上世紀(jì)所經(jīng)歷的生存條件卻持續(xù)惡化。圖2將家庭可支配收入按基準(zhǔn)區(qū)分為未滿中位收入50%的貧困層,中位收入50%～150%的中產(chǎn)層和中位收入150%以上的上位層。1996年,屬于中產(chǎn)層的家庭比重是68.5%,之后持續(xù)減少,到2008年不過56.4%。相反,貧困層的家庭比重由11.25%增加到18.97%,顯示出與中產(chǎn)層規(guī)模變化相反的趨勢。1996年以后,韓國上位層和貧困層的比重增加,所謂的收入分配兩極化現(xiàn)象進一步深化。

資料來源:韓國企劃財政部:“2009—2013年國家財政運用計劃;保健,福利,勞動部分”,http://www.mosf.go.kr/-policy/policy02/policy02.jsp?board Type=general&hdnBulletRunno=76&cvbnPath=&sub-category=127&hdnFlag=1&cat=&hdnDiv=&&action Type=view&runno=4003397&hdn TopicDate=2009-06-23&hdnPage=2.2009年7月30日抽取。

通過觀察家庭收入與各年度最低生活費,或通過城市勞動者家庭絕對貧困率的變化趨勢,可以得知,相當(dāng)數(shù)量的中產(chǎn)層轉(zhuǎn)落為貧困層。圖3是以城市勞動者家庭的市場收入與經(jīng)常收入為基準(zhǔn)推定的絕對貧困率變化趨勢。絕對貧困率呈現(xiàn)的趨勢是在外匯危機之后,1998年急劇升高,1999年達(dá)到最高點,到2002年逐漸降低并恢復(fù)到外匯危機以前的水平,但2003年以后再次升高。以市場收入為基準(zhǔn)的絕對貧困率與以經(jīng)常收入為基準(zhǔn)的絕對貧困率之間的差異越來越大,這可以看做是外匯危機以后收入保障制度緩解貧困的效果。

資料來源:兩極化·民生對策委員會:《最近收入分配與公共轉(zhuǎn)移——租稅的再分配效果趨勢分析》,首爾,兩極化·民生對策委員會,2007。

盡管社會福利在發(fā)展,但收入不平等和貧困變得更加嚴(yán)峻的原因是什么?關(guān)于這個問題,答案是多樣的。首先是“福利依賴”問題。按照這種理論,個人以預(yù)算制約為基礎(chǔ),選擇個人效用最大化的收入—空閑組合。但是,由于公共補助向不勞動的領(lǐng)取者提供最大額度的福利金,并且根據(jù)勞動收入的增加減少福利金,使得領(lǐng)取者的制約條件發(fā)生變化。最終,由于公共補助引起勞動時間減少,所以,以公共補助為主要內(nèi)容的福利制度提高了貧困層脫離勞動力市場的可能性。圖3中,以市場收入為基準(zhǔn)的絕對貧困率與以經(jīng)常收入為基準(zhǔn)的絕對貧困率的差異隨著時間的推移變大,正是外匯危機以后收入保障制度緩解貧困的效果。韓國勞動貧困層規(guī)模的增加與過去10年間韓國收入保障制度得到發(fā)展有密切關(guān)系。但是,韓國公共補助制度在實施過程中,強行阻止與勞動貧困層接近,所以即使存在福利依賴效應(yīng),也是微乎其微的。

其次,以女性為首的弱勢階層擴大了勞動力市場參與,造成勞動貧困層規(guī)模增大。根據(jù)這種討論,與男性相比,女性的勞動經(jīng)驗普遍不足,工資水平低,勞動時間短。因此,女性勞動力市場參與的擴大,增加了低工資工種的勞動供給,造成工資下降。與其他國家相比,韓國女性參與經(jīng)濟活動比較少,但在上個世紀(jì)得到持續(xù)增加。女性的經(jīng)濟活動參加率由1995年的48.4%上升到2007年的50.1%,工資勞動者中,女性所占比重由1995年的38.2%增加到2007年的42.3%。[14]但相關(guān)研究并沒有發(fā)現(xiàn)女性勞動力市場參與的增加帶來低工資工作與勞動貧困層擴大的證據(jù)。[15][16]

第三,勞動力市場的結(jié)構(gòu)。根據(jù)勞動力市場分割理論,勞動貧困層大多在次級勞動力市場或者外部勞動力市場工作,由于勞動力市場的分割,無法得到高工資的穩(wěn)定工作。在韓國,“過分僵硬的內(nèi)部勞動力市場”與“過分柔軟的外部勞動力市場”同時存在,由于勞動貧困層脆弱的人力資本、年齡與經(jīng)歷,在“過分柔軟的外部勞動力市場”只能從事臨時工種或進行小資本經(jīng)營。隨著國際競爭激化與新自由主義全面攻勢的展開,企業(yè)要求勞動力市場柔軟化。這樣的要求與正規(guī)就業(yè)導(dǎo)向的戰(zhàn)略相沖突,20世紀(jì)90年代中后期,非正規(guī)就業(yè)不斷擴大。因此,勞動力市場的結(jié)構(gòu)變化可能成為收入不平等與貧困更加深化的原因。

第四,宏觀經(jīng)濟因素。這里所說的宏觀經(jīng)濟因素包括去工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)革新及隨著全球化增加的國際交易與對外直接投資(FD I)。[17]首先,去工業(yè)化以制造業(yè)部門的雇傭減少與服務(wù)業(yè)部門的雇傭增加為主要形式,服務(wù)業(yè)部門如果提高工資,則削弱了服務(wù)價格降低的可能性。因此,如果要增加服務(wù)需要,尋求服務(wù)業(yè)部門雇傭增加的話,就應(yīng)當(dāng)將服務(wù)業(yè)部門的工資保持在低水平,并且,服務(wù)業(yè)部門雇傭的增加有造成勞動貧困層擴大的傾向,這是去工業(yè)化假說的核心論點。其次,強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的討論關(guān)注以激進的革新和尖端技術(shù)為中心的新產(chǎn)業(yè)。根據(jù)這種理論,以尖端技術(shù)為基礎(chǔ)的激進革新增加了對熟練勞動者的需求,減少了對非熟練勞動者的需求。熟練勞動者的勞動收入增加,非熟練勞動者的勞動收入減少,雖然付出勞動卻無法擺脫貧困,勞動貧困層的規(guī)模不斷擴大。全球化的過程擴大了國際貿(mào)易與對外直接投資,增加了移民勞動者的流入,這種變化造成發(fā)達(dá)國家低工資勞動力市場的縮小與競爭激化,最終引起勞動貧困層規(guī)模的擴大。在韓國,制造業(yè)雇傭比重從1995年的23.6%減少到2007年的17.6%,服務(wù)業(yè)的雇傭比重從54.7%增加到66.7%。在實際GDP中,制造業(yè)所占比重由1995年的20.5%上升到2007年的26.3%,服務(wù)業(yè)由45.8%上升到53.4%。[18]因此,去工業(yè)化在韓國擴大了勞動貧困層的規(guī)模。根據(jù)工作分布趨勢的研究[19],在一部分制造業(yè)與事業(yè)服務(wù)業(yè)中,發(fā)生了支持熟練勞動者偏向假說的變化。但是,到目前為止,還沒有關(guān)于國際貿(mào)易的擴大與移民勞動者的流入對韓國勞動貧困層的規(guī)模擴大影響的實證研究。在國際貿(mào)易與對外直接投資者對工資占有率影響效果的推理研究中[20],該效果也基本上沒有出現(xiàn)。

三、福利模式轉(zhuǎn)換的必要性

隨著國際競爭的激化和新自由主義的全面進攻,去工業(yè)化、技術(shù)革新及經(jīng)濟全球化引發(fā)的貿(mào)易與資本流動的增加,不只在韓國發(fā)生,而是全球現(xiàn)象。那么,收入不平等與貧困的擴大也是全球的普遍現(xiàn)象嗎?許多國家間的比較研究結(jié)果表明,收入不平等與貧困的擴大不是全世界范圍的普遍現(xiàn)象。例如,2004年,以中位收入的50%為基準(zhǔn),相對貧困率在國家間的差異相當(dāng)大,瑞典為5.6%,丹麥為5.8%,挪威為7.1%,英國為11.6%,加拿大為13.0%,美國為17.3%,墨西哥為18.4%。[21]貧困層獲得的市場收入因國家的不同而不同。但與此相比較,補充市場收入額的不足或者以抵消收入差距為目的的政策效果卻受到了更大的影響。[22]即該國已有的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和以此為基礎(chǔ)的政策方向?qū)κ杖氩黄降扰c貧困有著巨大的影響。因此,盡管社會福利在發(fā)展,但要想仔細(xì)觀察收入不平等與貧困深化的背景,有必要考察韓國的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和以此為基礎(chǔ)的政策。考察特定國家的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略與政策方向的方法是多樣的,以下將使用福利體制論[23]展開分析。因為當(dāng)聚焦于福利問題,并把一個社會的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略與以此為基礎(chǔ)的經(jīng)濟政策作為具體的條件來考察時,此理論非常有用。

從20世紀(jì)60年代到90年代中期,韓國福利體制的特征被概括為“落后的國家—成長的市場—被選擇的共同體”。首先,國家福利占GDP的規(guī)模、主要制度的建立時間和福利水平相對比較落后。相反,由企業(yè)提供的企業(yè)福利在很短的時間內(nèi)得到相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。以血緣或地緣為媒介提供的緣福利,形成“擬文化化”,作為滿足社會成員福利要求的機制被使用。韓國福利體制的這種特性被稱為契約地租:人們投身于經(jīng)濟建設(shè)的過程,國家向參與者提供各種產(chǎn)業(yè)政策和官治金融,并在此基礎(chǔ)上實行發(fā)展主義戰(zhàn)略①關(guān)于發(fā)展主義福利體制特性與局限的討論,參見Hong,Kyung-Zoon.“Neither Hybrid nor Unique:A Reinterp retation of the East Asian Welfare Regime”.Asian Social Work and Policy Review,2008,2(3):159～180。。為了持續(xù)契約地租博弈,使博弈可以無限反復(fù),需要具備幾個條件:第一,社會福利的去政治化。第二,參與者被要求不斷做大“經(jīng)濟蛋糕”,而忽視了成果共享。此時,國家福利處于低發(fā)展階段。②這種條件增加了時間優(yōu)惠者的價格。比起企業(yè)“吃完就跑”,高價格的時間優(yōu)惠者則進一步做大經(jīng)濟蛋糕,使用契約地租戰(zhàn)略,實現(xiàn)博弈的完全均衡。根據(jù)博弈論的大眾定理(folk theorem),可以導(dǎo)出這樣的條件。參見Hong,Kyung-Zoon.“Neither Hybrid nor U-nique:A Reinterp retation of the East Asian Welfare Regime”.Asian Social Work and Policy Review,2008,2(3):159～180。第三,企業(yè)福利得以發(fā)展。提供契約地租的時候,必要的資源從農(nóng)業(yè)與城市非正式部門抽取,為了使政治沖突最小化,必須事后向這些部門進行補償。在福利去政治化的情況下,這種補償以“緣福利”形態(tài)或通過減免的租稅支出和保證金等來實現(xiàn)。第四,按照上述條件,影子福利國家(hidden w elfare state)的領(lǐng)域變大。③收入保障制度和社會服務(wù)項目通過政治過程被直接透明化,但是產(chǎn)生類似效果的租稅支出與補助金等卻不能輕易被透明化。關(guān)注于此,霍華德提出了“影子福利國家”的概念。參見C.Howard.The H idden Welfare State:Tax Expenditures and Social Policy in the United States.Princeton:Princeton University Press,1997。上述四點就是20世紀(jì)60年代到90年代中期,韓國福利制度所具有的特性,是構(gòu)成發(fā)展主義戰(zhàn)略的核心要素。

發(fā)展主義戰(zhàn)略直到20世紀(jì)90年代初都能順利地起作用。經(jīng)濟增長以創(chuàng)造就業(yè)的方式促進了貧困與分配狀況的改善,因此,人們對于現(xiàn)在和未來的生活持樂觀態(tài)度。人們的樂觀態(tài)度提高了社會和諧度,鞏固了經(jīng)濟發(fā)展的政治條件,增長—就業(yè)—分配的良性循環(huán)成為可能。但是從20世紀(jì)90年代中期以后,隨著國際競爭激化與新自由主義浪潮,去工業(yè)化與技術(shù)革新以及經(jīng)濟與政治的全球化,韓國的發(fā)展主義福利體制無法繼續(xù)下去,增長—就業(yè)—分配的循環(huán)圈發(fā)生斷裂。首先,隨著擴大再生產(chǎn),從農(nóng)業(yè)和城市非正式部門抽取的資源逐漸減少,擴大再生產(chǎn)要求的資源必須從外部調(diào)配。同時,擴大再生產(chǎn)的最終產(chǎn)品也要依賴輸出。最終,擴大再生產(chǎn)是在資源調(diào)配與最終產(chǎn)品的販賣中,通過深化對外依存度的方法進行的。隨著經(jīng)濟全球化的推進,對外依存性增加,更加徹底地將韓國經(jīng)濟引入危機的局面,社會成員的生活變得不安定。第二,全球化的進展與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化使得產(chǎn)業(yè)部門無法再依賴于政府所提供的契約地租。新自由主義的擴散和新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的擴張使得柔軟的勞動力市場結(jié)構(gòu)替代了以企業(yè)福利和終身雇傭為代表的“僵硬的”勞動力市場結(jié)構(gòu)。第三,由于經(jīng)濟不安定,收入分配矛盾變大。但是正如出生率和家族間轉(zhuǎn)移收入急劇下降一樣,緣福利也急劇衰退,與過去不同,影子福利國家顯露出非效率性。在這種情況下出現(xiàn)的生存疲憊與就業(yè)情況惡化、人口老齡化、教育及居住等問題加重了收入分配的矛盾。民主化進程在政治領(lǐng)域提出了這樣的要求。最終韓國福利的去政治化逐漸變得艱難,與企業(yè)對契約地租的依存性一起惡化,契約地租的反復(fù)博弈失去了可能。

外匯危機后,社會福利的發(fā)展對緩和全球化導(dǎo)致的社會成員生活困難的確作出了貢獻,但對于在此期間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化帶來的勞動力市場變化,社會福利制度也無能為力。一方面,社會福利制度在發(fā)展,但另一方面,它也增加了被排斥人群的數(shù)量。為減少收入保證制度的死角地帶可以提出多種方案,全體國民都應(yīng)當(dāng)被納入社會保障制度。為增加社會保險參保者,行政性努力也十分必要。如果社會成員對社會保險體系的不信任是回避繳費的主要原因之一,那么,可以通過健全社會保險財務(wù)制度和改善福利制度來提高信賴度。作為最后的安全網(wǎng),國民基礎(chǔ)生活保障制度應(yīng)當(dāng)對勞動能力設(shè)立嚴(yán)格的判定標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)貧困層的特性形成多樣性組合,對具有勞動能力的貧困層和不具有勞動能力的貧困層提供多種組合的福利金。如果實現(xiàn)了上述改革,韓國的社會福利將使社會成員更有效地應(yīng)對生活危險。

然而,根本的問題在于確保就業(yè)穩(wěn)定性。收入保障制度能夠確保經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和勞動力市場的穩(wěn)定。特別是構(gòu)成收入保障制度基礎(chǔ)的社會保險把就業(yè)的穩(wěn)定作為重要的前提條件。社會保險在個人生命周期在低風(fēng)險狀態(tài)概率和高風(fēng)險狀態(tài)概率平均分配的假設(shè)下,設(shè)計出風(fēng)險分散的機制。如果生命周期整體持續(xù)處于高風(fēng)險狀態(tài),保險原理就無法運作了。公共補助就是以這樣的人群為目標(biāo)所建立的制度。韓國的情況是,外匯危機以后,經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化相當(dāng)快,大企業(yè)的良好狀態(tài)與中小企業(yè)的停滯,正規(guī)職業(yè)收入增加和非正規(guī)職業(yè)收入不穩(wěn)定,收入差距逐漸拉大,世界最低的出生率與最快速度的老齡化都加劇了生活的不安定性。雖然社會福利制度作出了相應(yīng)的努力,但它只是用來應(yīng)對危機表面?zhèn)诘寞煼?并不是福利模式的轉(zhuǎn)換,而僅僅是一種程序的轉(zhuǎn)換。

全球化的政治經(jīng)濟過程在全球金融危機以后,得到部分修正的可能性很大。但是,危機留下的傷口并不會輕易愈合。在這樣的狀況下,社會福利的應(yīng)對方案與外匯危機以后形成的應(yīng)對方案必然是不同的。也就是說,必須解決根本性問題,超越對危機的反應(yīng)維度,追求福利體制的變化。即使現(xiàn)在的危機能在短時間內(nèi)被克服,但收入不平等與貧困持續(xù)惡化的可能性仍然很高。如果想抑制這種趨勢,就必須創(chuàng)造福利和增長的良性循環(huán),并使其成為宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分,將社會福利的發(fā)展戰(zhàn)略具體化。在當(dāng)今韓國面臨的各種制約條件下,有必要探索可能實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略與支持它的政策方向。可以想象以下幾個“劇本”。

首先,發(fā)展主義戰(zhàn)略的回歸。原本在絕對貧困的深淵里掙扎著,突然在不太長的時間里就發(fā)展為世界第11位的貿(mào)易大國,今天,政治民主化的水平與任何國家相比都毫不遜色的韓國,作為第二次世界大戰(zhàn)以后新生的70多個獨立國中最為成功的事例被提起的基礎(chǔ)就是發(fā)展主義戰(zhàn)略。人們投票給7%的經(jīng)濟增長和人均4萬美元的國民收入,發(fā)展主義戰(zhàn)略也符合這些人的偏好體系。但是,過去的業(yè)績不能保證未來的榮耀,就像前面研究所提到的一樣,發(fā)展主義戰(zhàn)略想在這片土地上繼續(xù)運作是很困難的。

其次,以英美式的新自由主義為基礎(chǔ)的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略。外匯危機以后,這種戰(zhàn)略在韓國社會生了根,但其結(jié)果是中產(chǎn)層的崩潰與勞動貧困層規(guī)模的增大。通過“貧困減少的增長”的概念來分析增長、分配及貧困之間關(guān)系的最新研究表明,外匯危機以后,經(jīng)濟增長消除貧困的效果下降了,相反,由于分配惡化,貧困增加的效果增大了。[24]

第三,以福利國家或社會為國家指向的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略。盡管在金大中政府和盧武鉉政府時期,韓國的社會福利有很大發(fā)展,但這樣的政策并不是根據(jù)福利國家或社會國家戰(zhàn)略構(gòu)建的。韓國收入保障制度的貧困緩和作用仍然不足,這是因為作為創(chuàng)造就業(yè)手段而提出的社會服務(wù)已轉(zhuǎn)變成滿足弱勢階層的社會服務(wù)。

與在這些劇本中作出選擇相比,加強實踐中政策的匹配性顯得更加重要。

以針對勞動貧困層的政策為例。有關(guān)勞動貧困層的政策大致分為兩種。首先,改善工作性質(zhì),誘發(fā)工資率上升。即通過教育,在提高人力資本質(zhì)量的同時,推動可以創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)工作崗位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,或由公共部門直接提供崗位。為消除非正規(guī)就業(yè)的差別,應(yīng)當(dāng)通過法律或制度上的措施,如最低工資制度,來改善工作性質(zhì)。其次是勞動福利政策。勞動福利政策是指將面臨貧困危險的勞動者引入勞動力市場,并引導(dǎo)其找到優(yōu)質(zhì)的工作崗位。20世紀(jì)90年代以后,在全世界范圍內(nèi),與通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移向貧困層與次貧困階層提供收入保障相比,勞動福利政策提高了勞動力市場參與率,并引導(dǎo)勞動者向較好的工作崗位轉(zhuǎn)移。這種被稱為活性化政策(activation policy)的應(yīng)對勞動貧困問題的有效方法,最近在韓國也經(jīng)常被提起,并作為緊急政策被頻繁推出。但是,有關(guān)該政策的背景以及關(guān)于其效果的細(xì)致評價基本不存在。比起工資率的提高,增加家庭就業(yè)人數(shù)才是緩解貧困的最優(yōu)手段。因為即使勞動者個人的工資率下降,只要該家庭的就業(yè)人數(shù)增加,家庭方面的貧困問題也可以得到緩解。重要的是,如果這種政策成功的話,從短期來看,勞動貧困的緩和是有可能的,但就長期來看,低工資勞動力市場勞動供給的擴大,可能引發(fā)工資率的進一步下降。盡管以勞動獎勵稅制為代表的韓國EITC型就業(yè)引導(dǎo)政策也被認(rèn)為是對勞動貧困層有效的政策,但是它也具有減少人力資本投資誘因的效果,這種誘因被稱為“脫離貧困的根本性手段”。勞動貧困層提升人力資本后得到的薪酬在EITC福利金的上限附近。在這種情況下,勞動者通過人力資本投資得不到任何利益。與公共補助福利金向勞動時間的擴大提供逆引導(dǎo)一樣,EITC就業(yè)引導(dǎo)政策也可能對人力資本提升提供逆引導(dǎo)。

在創(chuàng)造就業(yè)的同時,作為克服收入保障制度與社會福利服務(wù)不均衡發(fā)展的方案,在韓國受到矚目的社會服務(wù)發(fā)展如何呢?人口老齡化,家庭小型化,離婚率的增加及單親家庭的擴大,使得家族的撫養(yǎng)機能明顯惡化,同時,增加了對社會服務(wù)的需求。尤其是社會服務(wù)不僅能夠增加就業(yè),而且比起流通服務(wù)或個人服務(wù)可以提供更多的優(yōu)質(zhì)崗位。但是,由于社會服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展而增加的就業(yè)妨礙了收入平等的實現(xiàn)。以市場為中心的社會服務(wù)可以促使民間服務(wù)業(yè)活躍與就業(yè)的增加。但是為了社會服務(wù)市場的發(fā)展,有必要擴大對社會服務(wù)的需求,這不可避免地要以社會服務(wù)勞動的工資率下降為條件。因此,這樣的政策雖然提高了就業(yè)量,但低工資勞動者與勞動貧困層也將大量產(chǎn)生。當(dāng)然,社會服務(wù)的發(fā)展也可以通過公共部門支付市場價格來實現(xiàn)。但是,這種以公共部門為中心的社會服務(wù)擴大政策以過度的政府支出和沉重的租稅負(fù)擔(dān)為前提,增加了財政赤字的可能性。當(dāng)然,也可以利用社會的力量。韓國的社會服務(wù)政策就是如此。在韓國,對只有通過許可或認(rèn)可才被允許進入該領(lǐng)域的社會福利法人,由政府向其支付補助金,以此方式生產(chǎn)出社會福利服務(wù)。但由于缺乏社會服務(wù)生產(chǎn)方式與引導(dǎo)服務(wù)品質(zhì)提升的激勵機制,造成服務(wù)質(zhì)量低下與專業(yè)性不足的問題。

只讓政治審查與抽象展望走在最前面的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略很容易忽視社會福利政策產(chǎn)生的不同效果。我們應(yīng)該做的事情不是埋頭于政治審查或抽象劇本的制作,而是以具有匹配性的一系列政策組合為中心,探索使發(fā)展、就業(yè)、分配良性循環(huán)的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略。研究電子、汽車、造船、鋼鐵等重要產(chǎn)業(yè)的特性以及可以確保平穩(wěn)再生產(chǎn)的勞動力市場在此過程中應(yīng)被優(yōu)先考慮。

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