朱立言 龍寧麗

文官制度即公務員制度的別稱。美國高級文官制度是其公務員制度的重要組成部分。所謂高級文官,是指美國聯(lián)邦政府文官18個通用序列中,列位最高的16、17、18三個級別的高級官員,亦被稱為超高職位(super grades),以及聯(lián)邦機構如中央情報局、田納西管理局等機構中處于執(zhí)行階層五個級別中列位最低的四、五兩級的官員,通常稱為助理或特別助理。他們位處政務官之下,普通文官之上,承擔著聯(lián)邦政府中大量的日常性決策任務,在政府如何回應社會要求、如何處理與政治部門的關系等方面都發(fā)揮著決定性作用。美國聯(lián)邦政府通過高級文官制度的確立,跨越了政治與行政的界限,這一制度也被認為是融政治家與官僚、領導者與管理者為一體的“混血兒模式”[1](P264),有效地提升了政府的回應性。

一

美國高級文官制度的建立,源于美國政府提升回應性的需求。政府回應性是當代公共行政領域的重要問題。回應性是指政府對社會的各種需要作出及時的、敏捷的和負責任的反應。在世界環(huán)境千變萬化、新事務層出不窮的背景下,建立一個能夠及時回應社會發(fā)展需要的政府成為當代大多數國家的共同追求。政府只有具備及時回應的能力,才能滿足社會中不斷涌現的以各種形式表達出來的需求,才能有力地推動經濟社會向前發(fā)展。

在美國,聯(lián)邦政府對社會的回應遵循這樣一個邏輯,即民選總統(tǒng)作為最高的行政長官必須回應選民的要求,以及社會中各類政黨、利益集團和媒體等的要求。但是,任何一位民選總統(tǒng)都不得不面對的一個現實是,盡管憲法賦予總統(tǒng)這一職位相當廣泛的職責和權力,但他依然無法單靠個人力量來實現所有的職責,而必須依靠龐大的官僚體系。因此,聯(lián)邦政府對社會的回應在行政體系中最終通過官僚體系對民主選舉產生的代表的回應得以實現,換言之,在這個民主體系中,政府對社會的回應已經轉化為官僚對民選總統(tǒng)的回應。在這個意義上,如何加強對官僚的控制成為歷任總統(tǒng)必須考慮的問題。從規(guī)范上看,官僚機構能夠通過權責對等、層級節(jié)制等規(guī)則來保證體現總統(tǒng)意志的政策目標的實現,但實際上,由于總統(tǒng)與具體行使權力的官僚之間存在著多重委托代理關系,二者在信息對稱程度、對目標的理解程度、責任感等方面存在明顯的不一致,官僚很難保證忠實地執(zhí)行政策、貫徹總統(tǒng)意志。此外,行政權威在政策執(zhí)行乃至政策制定過程中已經向下慢慢流入到官僚手中,從而使其握有能夠對抗上級命令的日漸增重的砝碼。更有甚者,許多技術官僚被所在部門的狹隘利益俘獲,他們通曉各種利害,在損害公共利益的同時亦能逃脫上級的控制。萊特(Light)指出,官僚科層制的日益“厚化”(thickening government)扭曲了基層官員的呼聲和政策下傳的清晰性。隨著聯(lián)邦政府層級和聯(lián)邦雇員人數的增加,未經選舉的官僚在政策制定和執(zhí)行上擁有更大權力和行政裁量空間,總統(tǒng)的政策在貫徹實施過程中面臨更大被扭曲的風險。[2](P95)勞倫斯(Law rence)和理查德(Richard)更是一針見血地指出:“行政盡管是在國會意志下產生的,但是它逐漸有了自己的肌肉,并且日漸長出對抗其創(chuàng)造者的力量。在過去幾個世紀里,聯(lián)邦官僚機構逐漸與總統(tǒng)和國會對抗,挑戰(zhàn)了國家政治體系的霸權。受公務員法的保護,由發(fā)布命令和規(guī)章的權力做武裝,受顧客和利益集團的強力支持,并擁有信息、知識和專業(yè)技術的財富,聯(lián)邦官僚機構日益以平等的姿態(tài)甚至是高人一等的姿態(tài)與對手競爭。并且,即使偶爾被打敗,也少有悔改之意?！盵3](P2)

為了強化總統(tǒng)對官僚的控制,美國聯(lián)邦政府進行了多次機構改革,改革的主要手段包括精簡機構和人員、機構重組、政府再造等,但是,人事制度改革始終是重中之重。從現存的人事體制看,以功績制為核心的普通文官制度所留下的改革空間不大,同時,從增加政治任命官員的任命上來考慮加強對官僚的控制也相當困難。一方面,盡管功績制已經日益僵化和無效率,但它仍然是維持聯(lián)邦政府各項行政管理活動連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要保障,這對實現基本的管理效率并使管理免受政黨分肥制的影響至關重要,其基礎性地位不容動搖,改革可供操作的余地不大。另一方面,政治任命官員的增加不僅導致總統(tǒng)與基層官員的距離日益拉大,加大了信息被扭曲的概率,而且由于受任期和政黨政治的影響,他們在政府中的任職并不長久,總統(tǒng)的各種政策目標最終還是要靠官僚來落實,事實上,政治任命官員尤其是政務官走馬燈似的輪換,導致聯(lián)邦政府被謔稱為“陌生人的政府”,反而不利于控制官僚。因此,需要從二者的結合處,也就是政治與行政交叉重疊之處找到一種新的途徑,從內部對官僚進行分化,通過建立一個處于總統(tǒng)控制之下的高級文官集團,強化對官僚的控制和管理。

二

美國的文官制度是在終結政黨分肥制的過程中產生的,它的實踐形態(tài)可以追溯到1883年彭德爾頓法案的通過,其理論前提則是威爾遜1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中提出的政治與行政二分原則。在文官制度確立之后,高級文官已經是以一種現實的形態(tài)出現了。但一般認為,高級文官制度是在1978年卡特政府的文官制度改革中設立的,目的是要打破此前文官制度的功績制弊病,通過引入市場化手段并采取彈性化管理方式,造就一支素質高、能力強的高級文官隊伍,從而提升聯(lián)邦政府的回應性。

美國高級文官制度的產生經歷了一個較長的醞釀期。早在1937年,布朗諾委員會就提出加強總統(tǒng)權力的動議。兩屆胡佛委員會先后提出要將權力集中于行政首腦,尤其是第二屆胡佛委員會在1955年提議,要通過建立高級文官制度將官僚置于總統(tǒng)的控制之下。尼克松總統(tǒng)在任職期間也提出了改革文官制度的建議,并于1971年向國會提交了關于建立聯(lián)邦高級文官體系的法案(The Federal Executive Service)。但由于種種原因,這些改革提議并沒有獲得成功,直到1977年卡特政府聯(lián)邦人事管理項目的開展才促成了高級文官制度的建立。

與前幾任總統(tǒng)相比,卡特更加重視高級文官制度改革,在總統(tǒng)競選和上任后多次表達要進行文官制度改革的強烈愿望,并把它看成是聯(lián)邦政府重組的核心內容。他指派聯(lián)邦管理預算局主任威爾佛德(Harrison Wellfo rd)研究聯(lián)邦機構的組織和運作,在威爾佛德1977年提交的報告中,聯(lián)邦機構被描繪成傲慢的、臃腫的和沒有效率的體制。針對這種情況,卡特總統(tǒng)在1977年5月創(chuàng)建了由文官委員會和聯(lián)邦管理預算局共同領導的“聯(lián)邦人事管理計劃”,由時任文官委員會主任的卡姆貝爾(Campbell)任這一計劃的主任,時任管理預算局副主任的格蘭奎斯特(Wayne Granquist)任委員會副主任,執(zhí)行主任是因克(Dw ight Ink)。

建立“聯(lián)邦人事管理計劃”的目的是“對聯(lián)邦人事管理的法律、原則、政策、過程和組織進行全方位的評估”[4](P21)。在實際工作中,這一目標具體被分派給9個任務小組來完成,內容涵蓋了聯(lián)邦人事管理的錄用、薪酬、勞資關系等方面。其中,第2組專門致力于研究高級文官問題,這個小組所提出的長達60頁的研究報告成為1978年高級文官制度的原型。在這9個任務小組研究的基礎上,產生了“聯(lián)邦人事管理計劃”的最后報告?！奥?lián)邦人事管理計劃”的最終報告將第2組的提議分解為14條更加具體的建議,并在1977年12月提交給白宮?？ㄌ卣邮芰诉@一報告,并在國會批準的基礎上,于1978年正式創(chuàng)建了高級文官制度。

“聯(lián)邦人事管理計劃”的報告指出,現行有關高級文官的管理政策在“建立一個有效的、高效的和平等的公共行政”方面是失敗的,主要存在以下問題:(1)國會和總統(tǒng)都沒能有效地控制高級職位的數量。(2)高級職位的數量與現實需要缺乏聯(lián)系,并且高級文官系統(tǒng)不能快速適應變化。(3)雇傭機構繁多,要求條件各異,導致承擔同等責任的個人在受雇和付酬上不一致。(4)管理經驗不足或者幾乎沒有什么管理經驗的人被安排掌管數億美元的聯(lián)邦項目和監(jiān)管成百上千的員工。(5)普通文官中高級別人員要想往上發(fā)展,就得放棄對文官職業(yè)的保護這一權利。(6)在政權更迭時,許多聯(lián)邦機構的工作僅處在最低的維持狀態(tài)。新舉措很少,運行中的項目也在放緩。(7)新一屆政府急于挑選自己人來填補重要執(zhí)行官職位的空缺,但對在位者進行重新安排非常困難,這是由文官職業(yè)受到法律保護和制度缺乏彈性所造成的。(8)一些占據重要高級職位的人表現不佳,部分原因是他們無法達到這些職位的要求,部分原因是缺乏激勵機制,對他們的工作崗位很難進行調整。(9)近年來高級行政人員報酬方面的問題突出,長期以來他們的工資增長被凍結,而私營部門的工資和生活費用都在提高。(10)當前建立和填補一個高級職位是花時間和無效的。(11)少數群體和婦女被排斥于最高管理層之外。[5]

針對這些問題,第2小組咨詢了400余個團體以及200多名高級文官的意見,并綜合考慮了兩個不同的模型,一個是私營部門模型,即在企業(yè)中上級能自由地對高層管理人員予以派遣、付酬和解雇;另一個是歐洲高級文官模型,其特征是職業(yè)終身制、職位在人和高度組織化的職業(yè)階梯系統(tǒng)。在這個基礎上,第2小組提議要建立一個全新的高級文官制度,而不是修正現有制度,以尋求“在給聯(lián)邦機構首腦人事任免的彈性和對公務員提供職業(yè)保護之間的平衡”。[6]

這個全新的高級文官制度應當按照下述原則來建立。(1)從范圍上看,高級文官應當包括聯(lián)邦文官序列中16至18級中的所有職位,以及中央情報局、田納西管理局等在內的特別機構的執(zhí)行階層(executive level)的四、五兩級職位。(2)從任職方式看,應當包括常任高級文官和非常任高級文官兩類,前者需要通過競爭性考試,而后者則直接由總統(tǒng)或者機構首腦任命。非常任高級文官的數量占總體比例不超過15%。(3)從職位構成來看,應當劃分為常任管理職位(career managerial service)和非常任管理職位(noncareer managerial service),前者僅限于常任高級文官,而后者對所有高級文官開放。一些特定職位,尤其是涉及監(jiān)管和檢查、合同和許可、調查和安全等方面的職位將被認定為“常任文官專屬”職位,即僅限于常任文官擔任。剩余職位,大約占職位總數的50%至70%,是非常任管理職位,向所有高級文官開放。(4)從享有的權利來看,擔任常任管理職位的人將享有保留文官職位的權利,如果出于某種需要或者是因為業(yè)績較差而被調動,可以在高級文官職位內部進行調動,并且工資不低于在職時的85%;符合條件的,還可以辦理退休手續(xù)。在常任高級文官任命的120天之內不得實行非自愿的調動,并且在最初6個月內不得進行績效評估。

第2小組還特別指出,在高級執(zhí)行官制度中應普遍采取職位在人的分類體系,分為A、B、C三級。為了避免失去控制的級別提升,第2任務小組建議將A、B、C三級的人數分別限制為8%、37%、55%。堅持禁止資歷原則,工資報酬將根據個人和組織的年度業(yè)績確定,績效突出者有望獲得高達基本工資20%的獎金。此外,額外受益和激勵將提高這些職位的吸引力。要求每個人都參加培訓。

高級文官制度正式確立的標志是1978年《文官改革法案》,但是,高級文官制度并不僅限于該法案中所確立的內容,在很大程度上,《文官改革法案》所確定的僅是高級文官制度的一個總則。隨著實踐的發(fā)展,高級文官制度的體系日漸豐富和完善,它還包括聯(lián)邦政府后來頒布的一系列有關高級文官制度的法律和條例,如對高級文官績效考評進行完善的各項條例規(guī)章,對高級文官的任職能力資格進行的修訂等。從內容上看,高級文官制度包括了高級文官的管理體制、錄用、培訓、考核、任免和升降、薪酬待遇、權利和義務等方面,主要有:

第一,建立一個新的挑選、發(fā)展和管理聯(lián)邦高級文官的人事管理體制?！段墓俑母锓ò浮窂U除了文官委員會,創(chuàng)設了兩個新機構,聯(lián)邦人事管理辦公室和功績制保護委員會,將原來文官委員會的管理職能和監(jiān)督職能分別賦予這兩個機構。

第二,確立高級文官的范圍。除了總統(tǒng)允許的特例之外,將聯(lián)邦所有機構的高級職位納入高級文官的覆蓋范圍之內,這些高級職位包括原有文官序列16至18級和執(zhí)行序列四、五級中的職位。

第三,要求每個人在擔任高級文官職位之前證明自己的管理才能。各聯(lián)邦機構在招募和管理過程中享有很大的管理自主權和彈性。

第四,對高級文官職位進行分類。依據職位是否需要保持黨派中立,其職責是否需要涉及主要的政策制定,將高級文官職位劃分為常任文官專屬職位和通用職位。

第五,從依職位定級別轉向依人定級別。加大高級文官的流動力度。

第六,廢除功績制保護、士兵優(yōu)先原則和資歷制。對所有高級文官進行績效考核,并以此作為個人升遷、工資、休假、辭退的基礎。

第七,保護常任高級文官的權利。這包括保護他們免受反復無常的、不合適的調動及非法的歧視行為,對政治任命高級文官的數量進行立法限制,防止?jié)u進的政治化傾向。

三

從任職方式來看,通過政治任命的高級文官一般被稱為政治任命高級文官,又稱為非常任高級文官,通過競爭性程序任命的高級文官被稱為常任高級文官。

政治任命高級文官的任命首要的是基于政治意識形態(tài)的考慮。保持意識形態(tài)的一致是由政治活動的性質決定的。采用意識形態(tài)的標準選拔可信賴的人充實到重要崗位上去,是實現和維護政治統(tǒng)治必不可少的保障,在某些情況下,這種意識形態(tài)的要求表現為政治忠誠。官僚制結構中存在著強烈的忠誠投入和個人投入,在組織的高層尤其如此。“忠誠在我們這個行當中決定一切”[7](P77),對于政治任命高級文官而言,忠誠是一種政治貨幣,如同道德操守一樣,是影響他們職業(yè)生涯至關重要的品質之一。此外,在某個領域內任職資歷與經驗、與任命者的私人關系、擁有豐富的社會網絡資源等因素,也在任命決策中占據了重要位置。一經任命,政治任命高級文官就開始在職權范圍內行使決策權和領導權,肩負起決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調和監(jiān)督等重要行政職責,并以宣傳、解釋和推行總統(tǒng)的政治主張為己任,此外,政治任命高級文官還必須建立并發(fā)展出廣泛的社會關系網絡,將組織與環(huán)境緊密聯(lián)系起來。

政治任命高級文官一般具有如下特點:一是數量較多,并且廣泛分布在聯(lián)邦機構的各個層級中。與英國等國相比較,美國政治任命高級文官的數量約為文官總數的10%,即700人左右,數量明顯偏多。二是任職周期非常短,流動性強。據調查,1979年至1986年,政治任命高級文官的平均任職時間為20個月,大約有40%的人平均任職時間不到一年。三是大部分就任者缺乏任職所需的經驗和準備,如不了解政府運作要求、對具體負責的政策項目不理解等。四是要求變革的愿望強烈。五是長遠的政治忠誠和相對短淺的政治視角。由于與政黨執(zhí)政共進退,他們一般都忠于任命者,專注于短期內就能見成效的事務,在某些情況下常常造成“政治可能壓倒公務”[8](P236)的現象。

與政治任命高級文官相比,常任高級文官的錄用必須經過競爭性程序,包括筆試和面試。除了少數就任者是從政府外部進入常任高級文官職位上以外,大部分人是從普通文官的職位上通過激烈競爭一步步晉升上來的。戴伊指出,“大多數有抱負的普通文官要想晉升成為常任高級文官,需要遵循一條在體制內上升的路子,甘愿以畢生精力沿著官僚制的各個階梯往上爬,把這個組織的目標當成他個人的目標,并且把這個官僚機構的辦事程序當成是一種生活方式,接受那種必然是官僚主義的辦事方法,并和這個組織持有相同的信念,樂于遵守既定的辦事手續(xù)和行為準則”。[9](P53)

由于大部分常任高級文官是從官僚體制內成長起來的,他們具有任職時間長、經驗豐富以及具有獨特專業(yè)權威等特點,不再滿足于僅僅扮演政策執(zhí)行的角色,而是日益積極主動地參與到政策的制定過程中,從而獲得相對獨立的政治角色。常任高級文官的職責主要有:一是幫助政治任命官員理解重要問題的復雜而深遠的背景,幫助他們理解不同行為的可能后果,并且承擔大量瑣碎具體的行政事務,如人事管理。二是為決策和立法提供知識、技術儲備以及所掌握的各種行政信息資源,無私地奉獻自己多年積累的管理經驗。三是理解各種法律規(guī)則并且知道如何加以利用和規(guī)避。四是理解政府公共行政的特殊性,并且知道如何在政府中尋找盟友以及避免樹立敵人等?？傮w看來,公共行政的高度專業(yè)化和職業(yè)化導致了常任高級文官對所轄范圍內的行政事務有更大的發(fā)言權,常任高級文官可以運用自己的專業(yè)權威影響總統(tǒng)、政務官以及國會議員的看法和行為,他們承擔著為行政決策提供咨詢、草擬文件、設計方案、執(zhí)行決策、管理日常公務等職責,在實際上維系著聯(lián)邦機構的運轉。

四

在聯(lián)邦政府中,高級文官對于實現政府對社會的回應性起著至關重要的作用。作為政府社會治理的中堅力量,高級文官普遍承擔著對政府的施政綱領和宏觀規(guī)劃加以解釋并轉化為各項操作性政策的任務,同時,在大量政府事務已經通過合同、外包和契約等方式轉移到政府外部完成的情況下,他們還承擔著廣泛而重要的監(jiān)督職責。鑒于高級文官在政府中所發(fā)揮的獨特功能和作用,提升高級文官對民選官員的回應性也就成為政府的一項重要任務。正是由于這個原因,美國針對高級文官創(chuàng)建了一種專門的人事管理制度,使政府不僅能夠吸引眾多優(yōu)秀的高級人才,更重要的是,通過這種制度可以保證高級文官對民選官員的回應性,從而實現和提升政府對社會多元目標的回應能力。從美國高級文官制度設立以來,已經實現了高級文官對近75個聯(lián)邦機構中幾乎所有活動的運作和監(jiān)管負責的目標,而且,與普通文官相比較,高級文官的思想開放、視野寬廣,具有超越狹隘部門利益的心胸和眼光,能夠從更宏觀的視角思考和行動,對公共行政的目標和結果擔負更大的責任。

就政府的回應性而言,包括政治回應和技術回應兩個最為基本的方面。與普通文官相比,高級文官所承擔的角色會有一些變化,這主要是由于文官在政府層級中的走高,一些技術性角色會相對減少,而政治性角色會逐漸增強。從回應性視角對高級文官的角色進行剖析,政治回應下的文官更多地擔負的是領導角色,而技術回應下的文官更多地擔任的是管理角色。當然,也應當看到,政治回應和技術回應之間、領導角色和管理角色之間并不存在著明顯的分界,無論是政治回應還是技術回應,二者對高級文官的領導角色和管理角色都提出了要求。但顯而易見的是,不同的回應性對角色有著不同的要求,政治回應對領導角色的要求更加突出,技術回應對高級文官管理角色的要求則更高一些。

總的說來,政治回應要求聯(lián)邦所有官員能夠積極地反應并回答通過民選官員表達出來的公眾意志,在總統(tǒng)看來,這就要求聯(lián)邦政府所有官員都能夠忠實貫徹自己的政治主張,換言之,是要保證政策完整無誤地被執(zhí)行。高級文官在文官序列中處于頂層,其領導角色形成于與下級的互動關系中。因此,在政治回應追求中,高級文官的領導角色主要體現在保證總統(tǒng)的政策意圖得到忠實的執(zhí)行這一過程中。依據理查德(Richard)和恩格爾(Engle)的觀點,領導就是在能實現的事情中闡明愿景、賦予價值和創(chuàng)造環(huán)境。[10](P3)

所謂闡明愿景,就是要確?？偨y(tǒng)的政治主張得以忠實執(zhí)行,而高級文官的作用就是要使宏觀愿景轉換為各項操作性強的具體政策。在這一過程中,高級文官必須“尊重民選官員的政策目標并對其政策建議的內涵具有敏感性”[11](P15)。也就是說,高級文官應在將總統(tǒng)的施政綱領、政務官的政策意圖解釋轉化為具體可行的政策以及項目的過程中發(fā)揮關鍵作用,并承擔相應的職責。從這一點來說,正是因為有高級文官的存在,總統(tǒng)的施政綱領才具有了生命力,對民主的承諾才有現實的保證。此外,在美國這樣一個多元社會中,政府的政策中不可避免地面臨著對各種不同利益訴求的處理,有的利益能夠相容,有的利益相互沖突,即使是政府自身,也“如同一個微型社會,不可避免地反映著現實多元社會中不同的價值、力量,甚至沖突。那種同質的、沒有摩擦的組織結構的理想是一種危險的幻想”[12](P33)。因而,需要通過高級文官在綜合考慮、權衡的基礎上妥善地協(xié)調各方利益,對各種價值進行取舍和確定優(yōu)先權重。

所謂賦予價值,是指高級文官必須從所處的政治環(huán)境出發(fā),努力爭取最大化的政治支持。高級文官置身于復雜交織的政治網絡中,其行為和活動常常受到高層政治環(huán)境的制約。由于高級文官接近最高階層的決策過程,其行為和活動必然受到來自高層的政治壓力與影響,同時必須承受一定的政治風險。這種高度政治化的環(huán)境,在某種程度上是組織發(fā)展的一個制約因素,但是從更積極的方面來看,這正好是高級文官開展各項行政管理活動必須利用的獨特政治資源。任何組織都面臨著資源和目標實現之間的矛盾,組織要實現目標就必須具備充足的資源。正是在政府高層的政治環(huán)境中,決定了行政資源和價值的分配。對高級文官來說,要想實現組織目標,最為關鍵的策略是取得重要的外部支持,也就是爭取最大化的政治支持。這種最大化的政治支持主要是通過財政預算的形式加以體現,比如追加預算、延長某個項目的期限等,此外還可以從上級對組織活動的態(tài)度和行為中體現,比如重視關心項目的進展、給予充分的支持和信任、減少對組織活動的限制因素和干涉等。

所謂創(chuàng)造環(huán)境,主要是指高級文官建立和維護各種關系網絡。關系網絡是重要的社會資本,它能夠帶來更豐富的信息,提高合作程度,并創(chuàng)造更多的價值。在社會環(huán)境急劇變化動蕩的形勢下,社會的治理很難依靠某個部門的單一力量來完成,政府目標的達成需要建立在公私部門更廣泛的合作基礎之上。阿利森曾經強調了公共管理者必須具備以下幾種能力[13](P64),即與組織的外部單位協(xié)調關系的能力,與獨立的組織協(xié)調關系的能力,以及與新聞媒介和公眾協(xié)調關系的能力,實際上這些都是從組織內外尋求支持的表現。高級文官通過各種渠道和途徑,與組織內外的人員打交道,獲取有關信息、統(tǒng)一思想認識、建立信任、尋找盟友、進行協(xié)作、解決問題,所有這些,都是他們的基本職責。

當然,高級文官也擔負著技術回應的角色。不過,這種技術回應層面的角色主要體現在承擔行政管理的效率責任方面。也就是說,高級文官在各種行政管理活動中,除了要致力于使總統(tǒng)的政治意圖得到忠實執(zhí)行之外,還必須同時追求效率最大化。落實到具體行動中,主要包括兩個方面:

一是維持組織正常運轉的效率,在日常行政管理活動中對組織內部要素進行管理。

二是在決策過程中對決策的科學性、可行性和客觀性負責。第一,作為所在部門(比如局、署、司等)的領導,高級文官必須能夠有效地管理組織內部的各種要素。按照阿利森的觀點,在人員組織和配置方面,高級文官要能夠有效地將任務分配給不同人員,同時賦予其相應的責任和權力,并對這些分解了的活動進行總體協(xié)調和采取行動;在人事指揮和控制上,高級文官應當對組織內部的人事管理負責;在控制績效方面,高級文官必須能夠根據各種管理信息系統(tǒng)(如財務預算、報告等)進一步改善組織的績效。第二,高級文官在某些決策過程中扮演本領域專家的角色,在效率導向下致力于決策的科學性、可行性和客觀性。與英國高級文官多為通才不同,美國社會的傳統(tǒng)歷來是重視專才。在專家視角下,通過仔細和持續(xù)不斷地運用科學方法,以及運用無偏見的一般法則從而提供優(yōu)質服務是一種備受推崇的職業(yè)做法。高級文官中的部分人員是從普通文官職位一步步成長起來的,十分熟悉所在領域的情況,了解各項政策法規(guī)。在決策中,這些高級文官能夠通過提供決策所需的大量事實和知識,充分利用所占有的各種行政資訊,并運用自己的經驗,盡力保證決策的科學性、可行性和客觀性。必須指出的是,高級文官與普通文官的根本區(qū)別就在于他更多地側重于政治回應,在技術回應方面,高級文官所承擔的主要是領導意義上的管理活動。

[1]Mainzer.Political Bureaucracy.pp.107-112,轉引自費勒爾·海迪:《比較公共行政》,北京,中國人民大學出版社,2006。

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[10]加里·尤克爾:《組織領導學》(第5版),北京,中國人民大學出版社,2004。

[11]詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾:《行政過程的政治——公共行政學新論》(第2版),北京,中國人民大學出版社,2002。

[12]Seidman.Politics,Position,and Pow er.New Yo rk:Oxfo rd University Press,1970,p.13.轉引自戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克:《公共行政學:管理、政治和法律的途徑》(第5版),北京,中國人民大學出版社,2002。

[13]轉引自歐文·休斯:《公共管理導論》,北京,中國人民大學出版社,2001。