劉小英,柴志敏,趙雪慧,李富忠

(1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院 ,山西太谷030801;2.內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 ,內(nèi)蒙古呼和浩特010100; 3.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館,山西太谷030801)

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢,是實(shí)現(xiàn)社會現(xiàn)代化的客觀要求和必由之路。然而,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾愈加尖銳。因此研究如何協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、山西省城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地資源概況

(一)山西省城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

21世紀(jì)以來,山西省城鎮(zhèn)化發(fā)展處于由初級階段向加速發(fā)展的過渡階段。其城鎮(zhèn)化率于2000年達(dá)到26.54%,于2005年突破30%,邁入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段 (見表1)。城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征之一就是城市人口的增加。2000年以來,山西省非農(nóng)業(yè)人口呈現(xiàn)出直線上升的趨勢。由2000年的861.84萬人上升為2007年的1 010.46萬人,增加了148.62萬人,年均增加24.77萬人。此外,山西省城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展還體現(xiàn)在固定資產(chǎn)投資逐年加大方面。2000年到2005年,固定資產(chǎn)投資總額從625.16億元增加到1 859.40億元。6年之內(nèi),固定資產(chǎn)投資額增加了2倍多。

表1 山西省2000～2005年城鎮(zhèn)化水平Table 1 The urbanization ratio in Shanxi p rovince from 2000 to 2005

(二)山西省耕地現(xiàn)狀分析

1.耕地?cái)?shù)量分析

在全省農(nóng)業(yè)用地中,耕地面積比重較大,園地、林地、牧草地比重較小。2005年全省耕地面積為3 793.19千公頃,占全省土地總面積的24%。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),從2000年～2005年,全省耕地面積減少548.75千公頃,年均減少91.46千公頃。人均耕地面積亦由0.13公頃減少為0.11公頃。全省播種面積由2000年的4 042.42千公頃減少為2005年的3 795.35千公頃,凈減少247.07千公頃,年均減少49.41千公頃。(見表2)

表2 2000～2005年山西省耕地面積與播種面積變化情況Table 2 The diversification of cultivated land area and seeded area in Shanxi p rovince form 2000 to 2005

2.耕地質(zhì)量分析

山西省是全國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的省份之一,其耕地的70%以上分布于山地和丘陵。2003年,糧食生產(chǎn)水平低于3 000 kg/hm2,69.4%的耕地屬于中低產(chǎn)田。中低產(chǎn)田中,瘩薄培肥型16.41千公頃,鹽堿耕地型 216.35千公頃,障礙層次型254.27千公頃,坡地梯改型630.77千公頃,灌溉改良型306.70千公頃;分別占全省耕地面積的37.03%、4.90%、5.86%、14.53%、7.06%。[1]此外,隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,環(huán)境受到了極大威脅,水土流失、耕地沙化、土壤污染現(xiàn)象越來越明顯,嚴(yán)重影響了耕地質(zhì)量,制約了土地生產(chǎn)力的提高。

3.山西省城鎮(zhèn)化水平與耕地變化情況分析

隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,山西省城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升,但仍低于全國城鎮(zhèn)化的平均水平。由上面的分析得知山西省城鎮(zhèn)化水平由 2000年的26.54%增加到2005年的30.12%,年均增長率達(dá)0.72%,呈現(xiàn)出直線上升的趨勢。然而,山西省耕地面積隨著城鎮(zhèn)化率的上升呈明顯下降趨勢。在全省耕地面積減少數(shù)量中,基建占地面積由2000年的3.98千公頃增加到2005年的14.64千公頃,增加了10千公頃之多,且其占耕地減少面積的百分比呈現(xiàn)出波動式直線上升趨勢,僅于2001～2002年間出現(xiàn)轉(zhuǎn)折,之后一直呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢。同時在實(shí)施基建時,占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周邊的肥田沃土。因此,即便根據(jù)“占補(bǔ)平衡”的原則進(jìn)行補(bǔ)償,事實(shí)上只實(shí)現(xiàn)了數(shù)量上的平衡,造成耕地總體質(zhì)量下降。綜上所述,在山西省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一些土地利用問題,嚴(yán)重影響耕地保護(hù)工作的有效展開。

二、山西省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)存在的壓力分析

(一)農(nóng)民“雙重占地”,耕地?cái)?shù)量減少

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn),使得城鎮(zhèn)人口快速增長,這勢必造成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的不斷擴(kuò)展,但同時農(nóng)村居民用地面積也呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。以山西省農(nóng)村居民人均居住面積為例,2000年為21.57 m2,2005年達(dá)到24.15 m2,增加將近 3 m2;但是人均耕地面積同期卻從1 335.55 m2下降為1 129.41 m2。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與以下兩方面有關(guān):一方面,部分農(nóng)民進(jìn)城后原有宅基地及耕地沒有得到及時整理,人為造成耕地面積減少和低效利用。其宅基地抑或空置抑或托朋友看管,沒有采取合適的方法促進(jìn)其高效利用與流轉(zhuǎn),也變相占用了大量土地。另一方面,部分農(nóng)民年輕時在城里打工,把所掙部分工資用于改善農(nóng)村住房條件以備年邁時回到農(nóng)村養(yǎng)老居住。部分農(nóng)民具備一定經(jīng)濟(jì)條件則選擇在城里買房,同時仍保留原農(nóng)村宅基地。農(nóng)民這種既使城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增加又使農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地面積增加的雙重“占地”現(xiàn)象成為耕地減少的重要原因之一。

(二)耕地環(huán)境污染嚴(yán)重,占補(bǔ)平衡新開耕地質(zhì)量差,耕地質(zhì)量明顯下降

在山西省城鎮(zhèn)化建設(shè)中,耕地質(zhì)量不斷退化。首先,城鎮(zhèn)在擴(kuò)展建設(shè)規(guī)模時,不可避免要壓占周邊耕地,但是按照“占一補(bǔ)一”原則,往往將一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的熟化程度較低、灌溉條件不好、產(chǎn)出率低的劣質(zhì)地作為開墾補(bǔ)償對象。其次,部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工留下耕地?zé)o人耕種,即使有人耕種往往不注重培肥地力,高強(qiáng)度耕作,造成耕地地力日益下降。最后,工業(yè)“三廢”對耕地環(huán)境造成嚴(yán)重污染。部分地方政府通過出臺放寬企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠政策來招商引資。但由于企業(yè)管理水平低下,技術(shù)設(shè)備落后,存在“三廢”處理設(shè)施嚴(yán)重不足的問題,最終導(dǎo)致大量廢水廢氣的排放。例如, 2005年,山西省每平方公里承受約10噸的二氧化硫排放,超過全國平均水平近4倍,[2]極易造成耕地酸化。所有這些直接造成土壤污染,導(dǎo)致耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化。

(三)城市內(nèi)部土地集約利用程度不夠,利用效益未得到有效發(fā)揮

耕地的自然特性決定了其經(jīng)濟(jì)利益較低,尤其與非農(nóng)用地相比存在著巨大的經(jīng)濟(jì)差異,其農(nóng)業(yè)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非農(nóng)業(yè)用途的收益。而正是這種較低的比較利益促使開發(fā)商與農(nóng)民之間達(dá)成“默契”:一方愿意開發(fā)占用郊區(qū)土地,另一方也愿意將耕地變?yōu)榉歉?。因而在?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,城鎮(zhèn)土地集約利用程度不夠,城鎮(zhèn)內(nèi)部用地松散局面成為一種普遍現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在以下三方面:首先,土地利用強(qiáng)度不夠。特別是工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目普遍存在容積率較低的現(xiàn)象。其次,城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量閑置土地,一些土地開發(fā)公司將土地占而不用,造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。最后,城鎮(zhèn)內(nèi)部存在不少違規(guī)占地現(xiàn)象。部分地方政府利用以罰代征、以租代征取得土地的使用權(quán)。以晉中市為例,今年出現(xiàn)了諸如榆次區(qū)商品房、集資房等等違法建筑。[3]這種城鎮(zhèn)內(nèi)部用地松散的發(fā)展模式不僅不利于效益最大化的實(shí)現(xiàn),更不利于耕地保護(hù)的實(shí)施。

(四)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)大,“兩規(guī)”頻繁調(diào)整,嚴(yán)重影響耕地保護(hù)

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高,耕地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)化越來越突出。新世紀(jì)以來,山西省一些城鎮(zhèn)發(fā)展帶有很大的盲目性。一些地方政府搞“政績工程、形象工程”,實(shí)施“攤大餅”式的粗放發(fā)展模式,認(rèn)為城鎮(zhèn)規(guī)模越大越好,違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、園區(qū),造成大量耕地額減少。部分地區(qū)熱衷于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、小城市改大城市,形成虛假城鎮(zhèn)化,無形中浪費(fèi)了大量土地。此外,城鎮(zhèn)規(guī)劃頻繁調(diào)整,加劇城鎮(zhèn)建設(shè)的盲目性。一些地區(qū)由于領(lǐng)導(dǎo)換屆,出現(xiàn)了“兩規(guī)”因領(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更的現(xiàn)象。有的是在規(guī)劃實(shí)施過程中,為滿足建設(shè)用地的需求,頻繁修改規(guī)劃;有的甚至無視現(xiàn)行法規(guī)對“兩規(guī)”實(shí)施的嚴(yán)格規(guī)定,出現(xiàn)先用地后規(guī)劃的現(xiàn)象,[4]這種規(guī)劃頻繁調(diào)整及先用后規(guī)劃的現(xiàn)象直接導(dǎo)致耕地保護(hù)范圍的頻繁變化,嚴(yán)重影響耕地保護(hù)的嚴(yán)肅性。

(五)亂占濫占耕地監(jiān)測水平不高,監(jiān)管力度不大

農(nóng)田監(jiān)測是耕地保護(hù)的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)工作。及時、準(zhǔn)確、先進(jìn)的農(nóng)田監(jiān)測手段與監(jiān)測技術(shù)是落實(shí)耕地保護(hù)的重要保障。但在實(shí)際工作中,技術(shù)監(jiān)測往往落后,有些地方缺乏相關(guān)技術(shù)平臺的支撐,缺乏懂“3S”等新技術(shù)及信息管理系統(tǒng)的技術(shù)人才。在實(shí)施耕地保護(hù)監(jiān)測中,對一些耕地亂占亂用未能及時監(jiān)測,往往待幢幢違規(guī)建筑落成后才發(fā)現(xiàn)。特別是對耕地占用后相應(yīng)補(bǔ)償新地的監(jiān)測更是落后,即便是數(shù)量上對等,質(zhì)量往往不及被占耕地質(zhì)量,可見在耕地質(zhì)量監(jiān)測方面仍存在很大的提升空間。此外,地方政府紀(jì)檢部門對城鎮(zhèn)建設(shè)亂占耕地的監(jiān)管力度不大,相關(guān)執(zhí)法部門在實(shí)施監(jiān)管過程中往往執(zhí)法不嚴(yán),沒有對諸如沒有批文、少批多占的違法用地違法建設(shè)的違規(guī)單位實(shí)施最嚴(yán)格的制裁,使得遏制城鎮(zhèn)建設(shè)亂占亂用現(xiàn)象成為一句空話。

三、山西省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)的對策建議

(一)加強(qiáng)土地整理與復(fù)墾,增加耕地面積

大力加強(qiáng)土地開發(fā)整理,增加耕地有效面積,對緩解城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾性具有重要的意義。首先,搞好土地開發(fā)。山西省大部分耕地分布于山地和丘陵。亦農(nóng)荒地不多,且其開發(fā)條件較差,但也有一部分荒地可開墾為耕地。因此要因地制宜,在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下,積極探索可墾荒地。[5]其次,加強(qiáng)土地整理。土地整理可以簡單地理解為對土地利用狀態(tài)的重新組織,包括農(nóng)地整理和非農(nóng)地整理。[6]通過實(shí)施土地整理旨在提高土地利用率,增加耕地面積。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中,大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)村空余宅基地、閑置土地增多,只有通過加強(qiáng)土地整理,實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)改造,實(shí)施田塊整理及退宅還田,從而增加耕地有效面積。最后,推進(jìn)土地復(fù)墾。土地復(fù)墾是對破壞或退化土地的再生利用及其生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的綜合性技術(shù)過程。[7]通過實(shí)施復(fù)墾將一些因挖土、控沙、采石、采礦造成的廢棄地變成可利用的土地。山西省工礦廢棄地較多,因此按照“誰破壞,誰復(fù)墾”的原則,實(shí)施土地復(fù)墾將可以增加耕地有效面積。

(二)加大資金技術(shù)投入,實(shí)施耕地利用動態(tài)監(jiān)測,提高耕地質(zhì)量

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)水平大幅上升,當(dāng)?shù)卣凶銐虻哪芰?yīng)用新技術(shù)新方法來提高耕地質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)真正的耕地動態(tài)平衡。[8]土地利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,只有在建立土地利用動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上,才能充分發(fā)揮耕地系統(tǒng)整體效用最大化功能。首先充分利用“3S”等現(xiàn)代高科技技術(shù),建立耕地保護(hù)動態(tài)監(jiān)測體系,形成市、縣、鄉(xiāng)等多級耕地保護(hù)的動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),及時、準(zhǔn)確地掌握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重點(diǎn)區(qū)域耕地變化的基本情況,對亂占亂用等違規(guī)行為做到及時發(fā)現(xiàn)、及時查處、及時制止。其次,加大有關(guān)單位的信息化建設(shè)資金投入,提高現(xiàn)代信息技術(shù)使用率,相關(guān)部門建立土壤肥力和環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)及預(yù)警系統(tǒng),逐步提高基礎(chǔ)單位管理效率和服務(wù)水平,促進(jìn)其全面、及時、準(zhǔn)確掌握現(xiàn)有耕地質(zhì)量變動情況。最后,采用先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備,先進(jìn)的管理水平對工業(yè)“三廢”排放指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控。在有效的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)污染范圍最小化,污染程度最低化甚至是零污染。同時,政府要通過耕地保護(hù)政策和立法,限制落后技術(shù)的使用,堅(jiān)決防止為經(jīng)濟(jì)利益而放寬企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的行為。

(三)強(qiáng)化城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地,增強(qiáng)土地利用綜合效益

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的穩(wěn)步提高與耕地?cái)?shù)量質(zhì)量壓力緩解的雙贏目標(biāo),土地集約節(jié)約利用是唯一的途徑。一是加強(qiáng)土地利用強(qiáng)度,適度提高建筑密度、容積率與產(chǎn)出率,尤其要提高部分工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的容積率,充分挖掘土地潛力,合理增加城區(qū)容量。[9]二是積極盤活清理城鎮(zhèn)中現(xiàn)存的大量閑置土地,充分利用存量土地,鼓勵城鎮(zhèn)舊城改造、舊村改造,避免盲目擴(kuò)展城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模,以獲得土地最佳的綜合利用效益。[10]三是對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民實(shí)施政策性引導(dǎo),減少“雙重占地”,適度將遺留宅基地實(shí)行流轉(zhuǎn),盤活利用。對那些已經(jīng)在城里買房的農(nóng)民,引導(dǎo)其依法轉(zhuǎn)讓原宅基地抑或?qū)⒃貙?shí)施復(fù)耕。總之要按照“嚴(yán)控增量、盤活存量、關(guān)注總量、節(jié)約高效”的要求,不斷強(qiáng)化城鎮(zhèn)集約節(jié)約用地,打擊違法占地行為,提升土地利用綜合效益。

(四)嚴(yán)格編制、執(zhí)行“兩規(guī)”,建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)施體系

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要科學(xué)合理編制土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地約束機(jī)制。首先,要立足于社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益最大化原則,科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃,確保相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的編制和實(shí)施與“兩規(guī)”相銜接。根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件和社會條件,制定合理的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略,科學(xué)定位城鎮(zhèn)發(fā)展主體功能區(qū),科學(xué)界定城鎮(zhèn)發(fā)展用地規(guī)模。[11]其次,要嚴(yán)格按照規(guī)劃要求實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。尤其對于建設(shè)用地,相關(guān)部門要嚴(yán)把指標(biāo)分配關(guān)、預(yù)審關(guān)、審批關(guān)和用地關(guān)。通過建立相應(yīng)社會公示制度、項(xiàng)目用地計(jì)劃可行性論證制度和土地利用規(guī)劃許可證制度來促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地約束機(jī)制的建立。[12]嚴(yán)格按照規(guī)劃的用途分區(qū)進(jìn)行利用,嚴(yán)格保護(hù)耕地。最后,嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)規(guī)劃的頻繁調(diào)整,排除城鎮(zhèn)建設(shè)的盲目性,逐步建立完善的城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)施體系。

(五)加大耕地保護(hù)監(jiān)管力度,加強(qiáng)違規(guī)占地懲治力度

加大耕地保護(hù)監(jiān)管力度,加強(qiáng)對違規(guī)占地的懲治力度是實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約的重要保障。因此,首先地方政府紀(jì)檢部門要加大對城鎮(zhèn)亂占耕地的監(jiān)管力度,通過信息化技術(shù)的應(yīng)用,及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法占地現(xiàn)象并及時予以制止。其次,要嚴(yán)厲打擊違法占地行為,杜絕占而未用的囤地現(xiàn)象,杜絕隨意變更“兩規(guī)”現(xiàn)象,杜絕先占用后規(guī)劃的現(xiàn)象。嚴(yán)格控制工業(yè)用地,禁止當(dāng)?shù)卣耙宰獯鳌毙袨椤?yán)懲因領(lǐng)導(dǎo)個人偏好而擅自變更城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的行為?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鶙l已做出明確規(guī)定,對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。監(jiān)察部和國土資源部也聯(lián)合發(fā)文要求,查處土地違法違紀(jì)案件要給予相關(guān)人員行政處分。

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