許 穎

(中共河北省委黨校,河北石家莊050061)

清代政治體制中,行政處分是王朝維系政治運行的重要手段,在具體政務實施過程中,起到督促官吏工作,嚴肅法制紀律,嚴格工作程序,以及反腐倡廉等多方面的作用,既保證了王朝對整個行政體系的監(jiān)督控制,又在一定程度上確保統(tǒng)治機器的正常運轉。而巡按制度作為清代監(jiān)察體系的重要組成部分,雖然僅存于順治一朝,但其在清初的行政處分制度中發(fā)揮了不可替代的作用,是考察清代行政處分制度所無法逾越的重要一環(huán)。

巡按制度是明清兩代監(jiān)察制度的重要組成部分。明自洪武時起就派遣御史巡按地方州縣,永樂元年,“遣御史分巡天下,為定制”[1]206。清承明制,順治元年,以“察吏安民”為宗旨的巡按制度就被剛剛建立新政權的清廷所采用。雖然由于各種復雜的政治原因巡按制度僅存于順治一朝,期間曾屢行屢停①始于順治元年五月,終于順治十八年五月,期間曾有四次停廢,實行的四個階段:第一個階段:順治元年五月至順治七年四月;第二個階段:順治八年三月至順治十年五月;第三個階段:順治十二年七月至順治十七年七月;第四個階段:順治十七年七月至順治十八年五月。,發(fā)揮作用的時間較短,但作為清初監(jiān)察體系的重要組成部分,許多行政處分案件都是由巡按御史首先提出的。

清代的巡按御史并非專門職官,而是一種定期委派的差使。由都察院會同吏部從各地御史及各部院理事官、郎中以下才品兼優(yōu)者中甄選[2],選定適當人員后題名上奏,由皇帝最終確定人選。順治初期巡按任期沿明制為一年,自順治八年新議定巡方事宜后,巡按出差任期被定為一年零六個月[3]。

巡按御史作為“天子耳目之官”,首要職責是“察吏安民”,而履行職責的主要方式就是對違法犯罪的官吏進行糾彈。上可彈劾部院大臣、督撫、總兵等朝廷重臣,下可糾舉州縣、書吏等親民之官,“凡境內貪官污吏加耗受賄等事,朝聞夕奏,毋得少稽”[4]。尤其是清代設立的撫按互糾之制,順治八年,順治帝在諭旨中專門強調“倘總督巡撫總兵等官有不公不法、蒙蔽專擅、縱兵害民、縱賊害良等事,許巡方御史即行糾舉。若御史有故違前項禁約,許總督巡撫即行糾舉”[5]。據(jù)《清實錄》所記載的順治朝共有3名巡撫先后受巡按御史參劾而分別受到降革的行政處分,如順治五年,巡按潘朝選劾奏鳳陽巡撫陳之龍御寇疎防縱兵搶掠而被降二級調外用。順治八年,江南巡按秦世禎劾奏江寧撫臣土國寶徇庇貪污等諸多不法情事,土國寶被革職嚴訊。順治十六年,山東巡按程衡劾奏山東巡撫耿焞貪婪昭著等款,順治帝令將耿焞革職逮問。充分說明了巡按之“制督撫之?！盵6]的特殊作用,體現(xiàn)了清初統(tǒng)治者借此強化皇權的深刻用意。

自順治元年五月至順治十八年巡按制度被廢止,清廷共向15省區(qū)派出巡按御史163人,計197人次[7]?？傮w而言,巡按御史在清初復雜多變的政治環(huán)境下為整肅朝綱、維護吏治清明發(fā)揮了一定的積極作用,如順治十二年,陜西巡按王繼文,“疏劾布政使黃紀,興屯道白士麟貪污不法,奪官逮治”,任內共參劾“文武吏四十余”①《清史稿》卷256,《列傳·王繼文傳》。,確實起到了震懾百官的效應。巡按御史參劾的行政處分案件主要涉及官員貪黷、失城、從逆、才力不及等幾個方面,筆者統(tǒng)計了《清圣祖實錄》中所載的參劾案件如下表所列:

順治朝巡按御史參劾案件統(tǒng)計表

可見,其中參劾官員貪黷案和涉及軍政案所占比例最多。僅順治八年九月這一個月內,就有三起這類案件被巡按御史糾參,分別是巡按御史王應元劾福建建南道僉事曾延孔貪婪狼籍、巡按上官鉉劾江南徽寧道參政袁仲魁貪縱不職、杜果劾浙江紹臺道副使耿應衡及金攫嚴道參議王鏞貪黷,被參官員均被革職,而且絕大部分參劾的貪黷案件都是發(fā)生在順治八年以后。當然,政治秩序的不斷穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的逐步恢復為貪污腐化提供了現(xiàn)實土壤,但政治格局的轉變卻是這現(xiàn)象背后所不可忽視的客觀因素。順治八年正月,多爾袞去世,福臨親政,為樹立自己的政治權威,順治帝必然要培植自己的親信勢力,打擊并嚴懲多爾袞的近臣和黨羽,其中重要的一項舉措就是恢復了已經(jīng)停廢的巡按制度,再次向全國大規(guī)模派遣巡按御史。順治八年三月,在各巡按御史出巡之前,順治帝在上諭中專門強調:

朝廷遣御史巡方等差,原為察吏安民,向來所差御史受賄賂、徇囑托,身已貪污,何能察吏?不能察吏,何以安民?茲新經(jīng)甄別留差各官豈盡粹白無瑕,亦姑用以俟自新。自今以后,各宜洗心滌慮、振作精神,如都察院條奏禁約:一經(jīng)點差,即不得見客、不收書、不用投送書吏員役、不交接宴會餞送;一出都門毋稽時日,沿途及境內私書私饋概不得濫行收受;又輪用府州縣書吏快手,事竣即行遣回,凡巡按舊書吏承差名缺一概不留;不許設中軍聽用等官;不許用主文代筆;不許府州縣運司等官鋪設迎送;不許假借公事濫差員役下府州縣;不許拿訪;不許拔用富豪官吏,諸如此類,難以枚舉。巡方御史果能一遵禁約,自然公生明、廉生威,地方利弊民生疾苦必能上聞,大小官吏必能肅清。凡事須設法確訪,毋專憑府廳開報,毋縱容司道府廳而止參州縣,毋庇護大貪大惡而糾參老弱,如此則何吏不察、何民不安。倘總督巡撫總兵等官有不公不法、蒙蔽專擅、縱兵害民、縱賊害良等事,許巡方御史即行糾舉。若御史有故違前項禁約,許總督巡撫即行糾舉。都察院堂官尤宜督責河南掌道等官時時察訪,勿拘巡方月日,不待回道考核,有真心實政先行奏聞,特旨褒嘉;有不遵禁約貪肆怠玩,先行參劾,請旨治罪,另差赴代,庶不負朕治安天下至意[8]。

上諭中突出了巡按御史的“察吏”職責,并要求各御史在臨差之時必須經(jīng)皇帝耳提面命、親承戒諭,“將地方興利除弊事宜面諭遣之”,這或許是順治八年后巡按參劾官員貪黷案驟然增加的根源所在?？梢哉f,巡按制度本身就是皇權的附庸物,從根本上是作為調整和平衡統(tǒng)治階級內部各種政治力量對比關系并進而鞏固其統(tǒng)治的工具而已。因而,很多行政處分案件的提出都具有相當?shù)闹饔^性和目的性,很難做到客觀和公正。誣參、徇庇等問題也就接踵而至,如順治十二年,吏部書吏章冕即因順天巡按顧仁悖旨婪贓、陷害無辜而刎頸叩閽。順治十年,浙江巡按石應泰因追贓援赦徇庇,被降一級調用。順治十年十一月,河南巡按王亮教徇庇學臣黃日祚,被降二級調外用。順治十五年,蘇松巡按王秉衡徇庇華亭縣知縣擅用錢糧、不加查核而概準開銷,被革職。這些弊病的存在一定程度上影響了巡按制度監(jiān)察的效能,也為滿洲貴族等勢力不斷要求取消巡按制度提供了口實:“各省巡按為察吏安民之官,近者多受屬員獻媚,參劾無聞,將巡按概行停止”[9]。隨著順治帝的駕崩,巡按制度因其觸動了滿洲貴族的利益、限制了督撫權力的發(fā)揮等諸多因素而退出了歷史舞臺,但作為清代監(jiān)察制度的重要組成部分,它在清初的行政處分制度中占有一席之地。

[1](清)張廷玉等.明史(卷6),成祖本紀二[M].上海:中華書局,1974.

[2](清)官修.清世祖實錄(卷89),順治十二年二月賡申條[M].上海:中華書局,1985.

[3](清)官修.清世祖實錄(卷55),順治八年三月丁亥條[M].上海:中華書局,1985.

[4](清)官修.清世祖實錄(卷6),順治元年七月壬寅條[M].上海:中華書局,1985.

[5](清)官修.清世祖實錄(卷55),順治八年三月癸巳條[M].上海:中華書局,1985.

[6](清)賀長齡、魏源編.皇朝經(jīng)世文編(卷18)[M].上海:中華書局,1985.

[7]吳建華.清初巡按制度[J].故宮博物院院刊,1987,(2).

[8](清)官修.清世祖實錄(卷52),順治八年三月癸巳條[M].上海:中華書局,1985.

[9](清)官修.清世祖實錄(卷175),順治十年五月甲戍條[M].上海:中華書局,1985.