■徐經(jīng)意

我國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障模式分析

■徐經(jīng)意

近些年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地大量被征用，農(nóng)民失地問(wèn)題日益凸顯，解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障已關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)大局。一些發(fā)達(dá)城市如北京、上海、杭州、蘇州、成都和重慶等地都做過(guò)積極探索并做出合理的制度安排，形成較為成熟的保障模式。

我國(guó)城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地大量被征用，農(nóng)民失地問(wèn)題日益凸顯，解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障已關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)大局。

養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一體化模式

北京市率先實(shí)現(xiàn)在全市范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在其他保險(xiǎn)項(xiàng)上農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)接的社會(huì)保障方式。

2009年，北京市率先打破戶籍藩籬，在養(yǎng)老制度上實(shí)現(xiàn)了完全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。其主要特點(diǎn)是“五統(tǒng)”。一是統(tǒng)一的保險(xiǎn)制度。城鎮(zhèn)居民、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、農(nóng)民獲得同等參保權(quán)利。二是統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村居民上年人均純收入的9%；最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民上年可支配收入的30%。三是統(tǒng)一的保險(xiǎn)待遇。養(yǎng)老保險(xiǎn)的賬戶類型、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（280元/人·月）、資金來(lái)源一致。四是統(tǒng)一的銜接辦法。在與其他基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接上按照最有利于繳納人利益的方式進(jìn)行換算，按照統(tǒng)一的方式銜接。五是統(tǒng)一的基金管理。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入?yún)^(qū)（縣）財(cái)政專戶，以區(qū)（縣）為單位核算，統(tǒng)一管理。

納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的綜合改革模式

成都和重慶兩市是國(guó)家批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。失地農(nóng)民（含勞動(dòng)年齡內(nèi)人員和超齡人員）完全被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，參照享受城市居民社會(huì)保障待遇。

2008年重慶市實(shí)施新的管理辦法，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。勞動(dòng)年齡內(nèi)人員在征地時(shí)一次性補(bǔ)交足額的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，建立個(gè)人賬戶，并根據(jù)繳費(fèi)年限換算系數(shù)，計(jì)算養(yǎng)老金，享受城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老金待遇。超齡人員（男性60周歲、女性55周歲以上）在繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，不建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，直接領(lǐng)取城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老金，并享受高齡增發(fā)養(yǎng)老金待遇。被征地農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶主要來(lái)自于征地土地補(bǔ)償費(fèi)，個(gè)人賬戶主要來(lái)自于征地安置補(bǔ)償費(fèi)。

部分納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的混合模式

杭州市和蘇州市是我國(guó)東部率先發(fā)展起來(lái)的城市，城市化起步早，進(jìn)程快。這兩座城市的解決辦法是勞動(dòng)年齡內(nèi)的失地農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，超齡人員被排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外。超齡人員社會(huì)保障的主要來(lái)源是一次性獲得的征地貨幣補(bǔ)償、集體經(jīng)濟(jì)組織股份收益、房租收益、征地人員生活保障金等。未成年人員獲得一次性生活補(bǔ)助費(fèi)。

2003年杭州市頒布全市統(tǒng)一的失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障辦法。勞動(dòng)年齡內(nèi)人員依照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老法律法規(guī)參保，但繳費(fèi)門檻降低，實(shí)施“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的雙低辦法。其基本養(yǎng)老金的計(jì)提單獨(dú)計(jì)算，不執(zhí)行城鎮(zhèn)最低基本養(yǎng)老金規(guī)定，但養(yǎng)老金的管理機(jī)構(gòu)、基金賬戶、管理方式和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金相同。基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民的方式完全相同，并領(lǐng)取就業(yè)補(bǔ)助金、獲得就業(yè)援助和享受城鎮(zhèn)勞動(dòng)者相同的失業(yè)保障。失地農(nóng)民家庭的人均收入低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇。征地時(shí)超齡人員（男性60周歲、女性50周歲以上）和未達(dá)勞動(dòng)年齡人員（16周歲以下）一次性獲得征地貨幣補(bǔ)償。

2004年蘇州市頒布失地農(nóng)民的生活保障辦法并在2008年進(jìn)一步完善。年齡較大的勞動(dòng)年齡內(nèi)人員（男性46-60周歲,女性36-55周歲）參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并可領(lǐng)取最長(zhǎng)二年的生活補(bǔ)助費(fèi)，也可不參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)。住院醫(yī)療保險(xiǎn)享受征地農(nóng)民單獨(dú)的醫(yī)療保障待遇。年齡較輕的勞動(dòng)年齡內(nèi)人員（男性16-46周歲，女性16-36周歲）參加城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等各項(xiàng)保險(xiǎn)，享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的同等待遇。勞動(dòng)年齡內(nèi)人員還可獲得就業(yè)和創(chuàng)業(yè)上的援助和補(bǔ)貼。超齡人員（男性60周歲、女性55周歲以上）領(lǐng)取征地保養(yǎng)金，并獲得被征地農(nóng)民住院醫(yī)療保險(xiǎn)的醫(yī)療保障，征地保養(yǎng)金按不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。未成年人員（16周歲以下）一次性獲得生活補(bǔ)助費(fèi)（6000元），不納入社會(huì)保障體系。市財(cái)政建立被征地農(nóng)民基本生活保障基金和住院醫(yī)療保障基金。資金來(lái)源于各項(xiàng)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。

獨(dú)立于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障體系之外的專屬模式

上海市是城市空間規(guī)模大幅擴(kuò)張較早的城市，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題具有階段性特征。失地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，參加獨(dú)立的社會(huì)保障體系，保障資金由財(cái)政管理，?？顚Ｓ?。

上海市的社會(huì)保障制度有城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱城保）、小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)保）、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱農(nóng)保）、外來(lái)人員綜合保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱綜保）和新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。2003年建立的鎮(zhèn)保，專門為原村隊(duì)撤制的小城鎮(zhèn)戶籍人員（含失地農(nóng)民）服務(wù)。鎮(zhèn)保項(xiàng)目包括基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等基本保險(xiǎn)，是強(qiáng)制征繳項(xiàng)目，還設(shè)立五項(xiàng)補(bǔ)充保險(xiǎn)，是自愿繳納項(xiàng)目。勞動(dòng)年齡內(nèi)人員參加鎮(zhèn)保，鎮(zhèn)保繳費(fèi)基數(shù)、比例和期限由各區(qū)縣政府確定，資金來(lái)源主要是征地補(bǔ)償費(fèi)用、集體經(jīng)濟(jì)組織繳納費(fèi)用和區(qū)縣政府財(cái)政補(bǔ)貼等。養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)城鎮(zhèn)職工工資標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)指數(shù)等變化進(jìn)行調(diào)整。鎮(zhèn)保資金的最后責(zé)任主體是區(qū)縣政府。超齡小城鎮(zhèn)戶籍人員（男性60周歲、女性55周歲以上）原則上不參加鎮(zhèn)保，而是享受征地生活補(bǔ)助費(fèi)。

不同社會(huì)保障模式的比較和利弊分析

以上四種保障模式與城市的經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政實(shí)力、財(cái)政管理體制、城鎮(zhèn)化率、城市治理結(jié)構(gòu)、改革發(fā)展階段和社會(huì)福利理念等密切相關(guān)。

一體化模式既有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，也有利于釋放農(nóng)村消費(fèi)需求，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。但這種模式對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)社保資金支付能力要求較高，適合于那些經(jīng)濟(jì)總量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、城市化水平高、城市帶動(dòng)面廣的大都市。

綜合改革模式是成渝地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中探索出的模式。綜合改革模式破解了超齡人員的社會(huì)保障問(wèn)題，體現(xiàn)土地主體權(quán)利平等，為城市空間拓展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型解決了瓶頸問(wèn)題。但成渝地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)社會(huì)保障支付標(biāo)準(zhǔn)總體不高。該地區(qū)必須要以征地空間的有效利用、土地收益迅速提高來(lái)增強(qiáng)征繳水平和支付能力。

混合模式綜合考慮了城鎮(zhèn)社會(huì)保障基金的支付能力和失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀。但混合模式區(qū)別對(duì)待土地使用同等享有權(quán)的年齡主體，明顯向勞動(dòng)年齡內(nèi)群體傾斜。超齡人員靈活的保障措施有利于發(fā)揮下級(jí)政府解決問(wèn)題的創(chuàng)造力，但也導(dǎo)致了超齡人員養(yǎng)老保障收益的地區(qū)性差異和隨經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。

專屬模式是上海在浦東等郊縣區(qū)開發(fā)開放過(guò)程中形成的一種保障模式，發(fā)揮過(guò)積極的歷史作用。如鎮(zhèn)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城保標(biāo)準(zhǔn)，并且各區(qū)縣的標(biāo)準(zhǔn)可以自行制定，既緩解了城鎮(zhèn)社保資金的壓力，又活躍了郊區(qū)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)居人員就業(yè)。但專屬模式將失地農(nóng)民擋在城市正常的社會(huì)保障體系之外，造成新的二元結(jié)構(gòu)。同時(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金單獨(dú)管理，由區(qū)縣財(cái)政兜底，基金規(guī)模不夠，支付風(fēng)險(xiǎn)較大。

妥善處理好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題是推進(jìn)城市化的重要內(nèi)容，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題必須要考慮好幾個(gè)因素：一是體現(xiàn)土地承包主體間平等的保障權(quán)利，避免年齡差異和歧視，特別是超齡主體的保障問(wèn)題。二是體現(xiàn)新老市民的平等保障權(quán)益，避免城市內(nèi)的新城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即要給予失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障項(xiàng)目，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)適用房等。三是維護(hù)失地農(nóng)民的自我發(fā)展權(quán)。社會(huì)保障只解決了失地農(nóng)民的生存權(quán)，但就業(yè)和創(chuàng)業(yè)是他們實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的重要手段。在給予他們同等的保障權(quán)益時(shí)，特別要重視就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持，引導(dǎo)他們?cè)谏a(chǎn)生活方式上、物質(zhì)生活水平上、精神文化素質(zhì)上加速與城市的融合，避免出現(xiàn)新的城市貧民階層和城市貧民街區(qū)。

中共大連市委政策研究室）