拍客“失業(yè)”
“拍客”大軍的形成與下崗
為進(jìn)一步規(guī)范機(jī)動(dòng)車行車秩序,解決機(jī)動(dòng)車亂穿、亂行導(dǎo)致的交通秩序混亂、擁堵等問(wèn)題,武漢市公安交管部門(mén)于今年采取一項(xiàng)新舉措:以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)民眾參與監(jiān)督交通違法行為。
市民若發(fā)現(xiàn)交通肇事逃逸、酒后駕駛機(jī)動(dòng)車、使用偽造變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車號(hào)牌、機(jī)動(dòng)車闖紅燈、機(jī)動(dòng)車逆向行駛、不按規(guī)定變更車道等六類交通違法行為,可用DV拍攝下來(lái)舉報(bào)。一旦被交管部門(mén)認(rèn)可,一方面要依此處罰違法車輛,另一方面,視情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。
如舉報(bào)交通肇事逃逸案件屬實(shí)者,獎(jiǎng)金100元至5000元;舉報(bào)“酒后駕駛機(jī)動(dòng)車”、“使用偽造、變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車號(hào)牌”的,每起獎(jiǎng)勵(lì)300元;舉報(bào)“闖紅燈”、“逆向行駛”的,每起獎(jiǎng)勵(lì)30元;舉報(bào)“不按規(guī)定變更車道”的,每起獎(jiǎng)勵(lì)10元。
舉報(bào)違章有獎(jiǎng)新舉措的實(shí)施,在江城掀起一股全民拍違法的風(fēng)潮,造就了據(jù)說(shuō)多達(dá)600人的職業(yè)“拍客”大軍?!芭目汀眰冸[身于人行天橋上、高樓中,一雙雙眼睛緊盯著南來(lái)北往的車輛,“闖紅燈”、“逆向行駛”等嚴(yán)重違章因被留下“倩影”、“尊照”而無(wú)處藏身。
半年來(lái),警方收到市民拍攝的交通違章記錄超過(guò)百萬(wàn)條,經(jīng)警方確認(rèn),有效并給予獎(jiǎng)勵(lì)的10.7萬(wàn)多條,警方付出200萬(wàn)元獎(jiǎng)金,有50人領(lǐng)取的獎(jiǎng)金超過(guò)萬(wàn)元,然而全市的交通違章量卻沒(méi)有下降。據(jù)估算,200多萬(wàn)元足夠安裝40個(gè)電子眼,基本可覆蓋一些違章現(xiàn)象多的路口。但交通違章數(shù)量不僅沒(méi)有迅速下降,司機(jī)交通違章次數(shù)還逐月攀升。
如此這般,原本期望通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)這一舉措減少機(jī)動(dòng)車違章行為的愿望不但未收立竿見(jiàn)影之效,反令決策層痛感“得不償失”,大發(fā)“賠了夫人又折兵”之慨。于是乎,武漢市交管局做出新決定:除重大交通肇事逃逸繼續(xù)舉報(bào)有獎(jiǎng)外,市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)?wù)吣甑椎狡诤蟛辉賹?shí)行。
朝令夕改背后的糾結(jié)
(吳玉嶺 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后)
“成也因獎(jiǎng),敗也因獎(jiǎng)”。舉報(bào)違章有獎(jiǎng)新舉措的核心是“有獎(jiǎng)”。
“重獎(jiǎng)之下,必有勇夫”。在獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)下,公民拍攝交通違章的積極性得到充分的釋放。但一系列的新問(wèn)題隨之而來(lái):若用警方半年就需支付的200萬(wàn)元“養(yǎng)拍客”的獎(jiǎng)金,在“拍客”扎堆的路口安裝攝像頭是不是更經(jīng)濟(jì)、更高效、更劃算?更讓管理者難以接受的是錢(qián)花了,違章卻更多了。成本付出與社會(huì)效益“嚴(yán)重”不相符。
這是其一,還有一大堆的問(wèn)題:有獎(jiǎng)舉報(bào)的本意之一是彌補(bǔ)交警人手不足的現(xiàn)實(shí)矛盾,但社會(huì)上風(fēng)傳交警拍攝交通違法行為讓親友領(lǐng)獎(jiǎng)。而“拍客”與違章者的矛盾急遽上升,沖突時(shí)有發(fā)生。
違章者質(zhì)問(wèn):警方的攝像頭都要公開(kāi)位置,“拍客”的位置是不是該固定?“拍客”存在不存在故意制造路障等方式來(lái)誘導(dǎo)違章并拍攝?“拍客”有無(wú)敲詐違章司機(jī)的行為?如何平衡公民的秘密拍攝與司機(jī)的知情權(quán)?違章者如對(duì)“拍客”提交的違章影像資料產(chǎn)生異議如何申訴?“拍客”是否有作證的義務(wù)?
“拍客”也開(kāi)始擔(dān)心遭到違章者報(bào)復(fù),并懷疑拍到了諸如違章的官車警車軍車等“特權(quán)車輛”,能否獲獎(jiǎng),執(zhí)法者又是否敢于處罰?還有人提出“拍客”的獎(jiǎng)金要不要繳納個(gè)稅?
更有法律專家質(zhì)疑:收集證據(jù)、處理違章本是警察的份內(nèi)之事,現(xiàn)在弄出來(lái)一個(gè)“舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”,是不是讓民眾干了執(zhí)法者的活,是不是養(yǎng)懶人,是不是一種變相的“懶政”?尤其是調(diào)查取證是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的組成部分,不得委托公民行使,以“拍客”照片為依據(jù)進(jìn)行行政處罰,會(huì)導(dǎo)致行政處罰的無(wú)效。
一個(gè)問(wèn)題沒(méi)解決,反而連鎖反應(yīng),帶來(lái)諸如此類的眾多問(wèn)題和爭(zhēng)議,加之制度創(chuàng)設(shè)與制度運(yùn)行的不吻合,制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)效的背離,最終讓決策者“感時(shí)嗟事變,所得不償失”,將這一舉措無(wú)果而終,草草收?qǐng)觥?/p>
向“花樣競(jìng)賽”的轉(zhuǎn)軌
(胡曉 中南大學(xué)政治學(xué)所博士)
論及一項(xiàng)公共政策是否有用,就是一個(gè)價(jià)值判斷的過(guò)程。那么衡量公共政策的效用,可以這樣的順序理析。
首先,發(fā)起動(dòng)機(jī)分析。武漢市公安局開(kāi)設(shè)“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”的初衷肯定是希望借此減少交通違章數(shù)量,提高市民對(duì)于公共交通的維護(hù)意識(shí)。
其次,政策環(huán)境分析。對(duì)公共政策的規(guī)劃,需要慎重考慮政策實(shí)施的具體環(huán)境及所涉及的相關(guān)主體,因?yàn)樗鼈儧Q定了政策實(shí)施中的潛在可能性。當(dāng)“市民”成為了月收入四五千元的職業(yè)拍客,當(dāng)違章者與拍客發(fā)生沖突或者合謀,當(dāng)拍客的涉及到肖像權(quán)的問(wèn)題,當(dāng)拍客獎(jiǎng)金涉及到個(gè)人所得稅的繳納等等,這些武漢市公安局所沒(méi)有考慮到的問(wèn)題出現(xiàn)時(shí),該政策的維系就很難進(jìn)行。
第三,政策成本分析。公共政策出現(xiàn)的本原是資源是有限的,所以需要合理的分配。制定公共政策的成本意識(shí)與推行政策的沖動(dòng)和決心是一個(gè)同向博弈的雙方,強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識(shí)和改革沖動(dòng)會(huì)導(dǎo)致一種對(duì)于成本和傳統(tǒng)方式的輕視。
據(jù)稱,武漢市至今所投入的200萬(wàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金可以安裝40多只電子眼,完全可以覆蓋交通違章現(xiàn)象多發(fā)地段。通過(guò)成本分析,我們似乎覺(jué)得武漢市公安局做的是一筆賠本買(mǎi)賣,可是對(duì)于政府部門(mén)行為的解釋,往往有更加復(fù)雜的動(dòng)機(jī)選擇理論。優(yōu)化的錦標(biāo)賽模型告訴我們,政府正在從以GDP為導(dǎo)向的速度競(jìng)賽,向公共服務(wù)為導(dǎo)向的難度(或曰花樣)競(jìng)賽轉(zhuǎn)軌。
武漢市公安局設(shè)立“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”是花樣競(jìng)賽的一種表現(xiàn),它展現(xiàn)一級(jí)政府改革創(chuàng)新的思維和魄力的收益遠(yuǎn)大于200萬(wàn)的成本。所以在專門(mén)的針對(duì)政府行為的解釋模型中,“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”符合成本收益曲線。
根據(jù)這三點(diǎn),我們可以對(duì)武漢市對(duì)“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”的設(shè)立和取消進(jìn)行解釋:由于服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型,官員晉升的依據(jù)開(kāi)始跟民眾的滿意度相契合,所以政府往往有沖動(dòng)和決心進(jìn)行嶄新的改革,但這樣的改變往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)具體和深入的調(diào)研,更多的是應(yīng)激性的“拍腦袋決定”和成本所致的“不得不反悔”,它們?cè)谛问缴戏弦话愕墓舱叱绦?,但在?shí)質(zhì)上沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行公共事務(wù)有質(zhì)的推動(dòng),并且造成了資源的重復(fù)浪費(fèi)。
“洗澡水與嬰兒一起倒掉”
(吳玉嶺 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后)
應(yīng)當(dāng)說(shuō),武漢市公安交管局制定這一政策的初衷無(wú)疑是好的。通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的手段促使市民參與拍攝交通違法活動(dòng),打一場(chǎng)“剿滅”交通違章的人民戰(zhàn)爭(zhēng),是一舉兩得的好事,既能夠在全社會(huì)普及與增強(qiáng)交通安全意識(shí),又可以有效減少交通違法和交通事故的發(fā)生。但這一勇走群眾路線的“新政”,面對(duì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的種種尷尬,終于難以為繼,被匆匆宣布取消。一項(xiàng)政策從實(shí)施伊始,到壽終正寢,僅用了半年時(shí)間!
有獎(jiǎng)舉報(bào)交通違章政策短壽的根源,在于決策層在未對(duì)違章復(fù)雜原因作詳盡探討和對(duì)新政及其可能引起的問(wèn)題進(jìn)行充分論證之前,抱著“畢其功于一役”的僥幸心理,寄望于一場(chǎng)轟轟烈烈的“群眾運(yùn)動(dòng)”,解決全部問(wèn)題,缺乏對(duì)交通違章頑癥打持久戰(zhàn)的長(zhǎng)期思想準(zhǔn)備,完全沒(méi)有意識(shí)到治理這一問(wèn)題的艱巨性,“拍腦袋”拍出的政策就匆忙上馬。
一旦覺(jué)得寄予厚望的政策,效果沒(méi)有當(dāng)初設(shè)想時(shí)理想,一旦政策執(zhí)行中遇到困難與障礙,第一反映就是立即剎車,盡快退縮,全部拋棄,從對(duì)新政完全肯定和期許的一極滑向完全否定的一端。
這時(shí)的決策者恰恰忽視了任何一項(xiàng)政策效果的出現(xiàn),都需要假以時(shí)日,需要耐下心來(lái)的等待和觀察,更需要針對(duì)新問(wèn)題、新矛盾須不斷完善政策、堵塞漏洞。朝令夕改的政策倒退,盲目上馬、驟然下馬的一番“折騰”,全然沒(méi)有對(duì)政策及實(shí)施過(guò)程的檢討與反思,因噎廢食地將“洗澡水與嬰兒一起倒掉”,不僅傷害了“公民監(jiān)督”的熱情,更損傷了公權(quán)力和政策的公信力。
要功利,不要急功近利
(吳玉嶺 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后)
交通違章的原因是多方面的,如現(xiàn)有的城市道路面積已遠(yuǎn)不能適應(yīng)迅猛增加的交通流量,道路基礎(chǔ)設(shè)施條件差,交通標(biāo)志、標(biāo)線、人行護(hù)欄不齊全等等。治理好交通問(wèn)題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必然要采取綜合治理的方式。嚴(yán)格執(zhí)法、加大處罰力度只是其中的一種手段。目前情況下,囿于警力不足的現(xiàn)實(shí),完全依靠現(xiàn)有執(zhí)法資源查處交通違章,顯然是杯水車薪。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿,調(diào)動(dòng)民眾參與執(zhí)法與監(jiān)督的積極性,實(shí)施有獎(jiǎng)舉報(bào)制度,利用社會(huì)資源,采取“盯車戰(zhàn)術(shù)”,無(wú)疑是正確的、可行的和務(wù)實(shí)的選擇。
中外的法制建設(shè)業(yè)已證明,功利性政策往往都是高效的。從保護(hù)生存環(huán)境出發(fā),美國(guó)上世紀(jì)七十年代初,先后頒布了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪音控制法》等,準(zhǔn)許任何組織和個(gè)人以自己的名義起訴環(huán)境污染事件,造就了一批整日無(wú)事可作,到處游蕩,或站在高處,拿著望遠(yuǎn)鏡,尋找污染源,進(jìn)行訴訟,發(fā)財(cái)致富的人。但美國(guó)也因此再現(xiàn)藍(lán)天碧水。
我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》可以算是執(zhí)行非常好的一部法律了。究其原因主要在于第四十九條雙倍賠償?shù)囊?guī)定?!敖?jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的,應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的一倍?!痹谶@一條款的支持下,王海們的“打假”行動(dòng)有力地凈化了市場(chǎng),提高了產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平。
但“功利性政策”絕不等同于“急功近利”的政策,前者需要寬容的心態(tài),制定出一套適合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和行之有效的制度,需要持久的實(shí)施,不斷地汲取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn),效益自然會(huì)凸顯出來(lái)。就武漢警方的新政而言,獎(jiǎng)勵(lì)甜頭的誘導(dǎo),自然激起群眾參與交通秩序治理的積極性。而“拍客”隊(duì)伍的日益龐大,所披露的交通違章數(shù)量必然會(huì)逐月上升。
也就是說(shuō),逐月上升的交通違章情勢(shì)原本就是武漢交通違章的真實(shí)面目,以往警方掌握的違章證據(jù)在“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的汪洋大海里,簡(jiǎn)直是“滄海一粟”。出乎決策層意料之外的數(shù)據(jù),加之突如其來(lái)的一些問(wèn)題與沖突,再面對(duì)一些質(zhì)疑與指責(zé),讓寄望于依靠一場(chǎng)轟轟烈烈的“群眾運(yùn)動(dòng)”就解決全部問(wèn)題的愿景落空。不評(píng)估政策的可行性,單憑一兩個(gè)決策人的心血來(lái)潮,“一拍腦門(mén)”就決定的急功近利政策,一遇困難就會(huì)“一拍大腿”開(kāi)遛,草率出臺(tái)又草率廢止,不明的生換來(lái)不白的死。