拍客“失業(yè)”

【案例】

“拍客”大軍的形成與下崗

為進(jìn)一步規(guī)范機(jī)動(dòng)車行車秩序，解決機(jī)動(dòng)車亂穿、亂行導(dǎo)致的交通秩序混亂、擁堵等問(wèn)題，武漢市公安交管部門(mén)于今年采取一項(xiàng)新舉措：以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)民眾參與監(jiān)督交通違法行為。

市民若發(fā)現(xiàn)交通肇事逃逸、酒后駕駛機(jī)動(dòng)車、使用偽造變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車號(hào)牌、機(jī)動(dòng)車闖紅燈、機(jī)動(dòng)車逆向行駛、不按規(guī)定變更車道等六類交通違法行為，可用DV拍攝下來(lái)舉報(bào)。一旦被交管部門(mén)認(rèn)可，一方面要依此處罰違法車輛，另一方面，視情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

如舉報(bào)交通肇事逃逸案件屬實(shí)者，獎(jiǎng)金100元至5000元；舉報(bào)“酒后駕駛機(jī)動(dòng)車”、“使用偽造、變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車號(hào)牌”的，每起獎(jiǎng)勵(lì)300元；舉報(bào)“闖紅燈”、“逆向行駛”的，每起獎(jiǎng)勵(lì)30元；舉報(bào)“不按規(guī)定變更車道”的，每起獎(jiǎng)勵(lì)10元。

舉報(bào)違章有獎(jiǎng)新舉措的實(shí)施，在江城掀起一股全民拍違法的風(fēng)潮，造就了據(jù)說(shuō)多達(dá)600人的職業(yè)“拍客”大軍?！芭目汀眰冸[身于人行天橋上、高樓中，一雙雙眼睛緊盯著南來(lái)北往的車輛，“闖紅燈”、“逆向行駛”等嚴(yán)重違章因被留下“倩影”、“尊照”而無(wú)處藏身。

半年來(lái)，警方收到市民拍攝的交通違章記錄超過(guò)百萬(wàn)條，經(jīng)警方確認(rèn)，有效并給予獎(jiǎng)勵(lì)的10.7萬(wàn)多條，警方付出200萬(wàn)元獎(jiǎng)金，有50人領(lǐng)取的獎(jiǎng)金超過(guò)萬(wàn)元，然而全市的交通違章量卻沒(méi)有下降。據(jù)估算，200多萬(wàn)元足夠安裝40個(gè)電子眼，基本可覆蓋一些違章現(xiàn)象多的路口。但交通違章數(shù)量不僅沒(méi)有迅速下降，司機(jī)交通違章次數(shù)還逐月攀升。

如此這般，原本期望通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)這一舉措減少機(jī)動(dòng)車違章行為的愿望不但未收立竿見(jiàn)影之效，反令決策層痛感“得不償失”，大發(fā)“賠了夫人又折兵”之慨。于是乎，武漢市交管局做出新決定：除重大交通肇事逃逸繼續(xù)舉報(bào)有獎(jiǎng)外，市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)?wù)吣甑椎狡诤蟛辉賹?shí)行。

【探究】

朝令夕改背后的糾結(jié)

（吳玉嶺 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后）

“成也因獎(jiǎng)，敗也因獎(jiǎng)”。舉報(bào)違章有獎(jiǎng)新舉措的核心是“有獎(jiǎng)”。

“重獎(jiǎng)之下，必有勇夫”。在獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)下，公民拍攝交通違章的積極性得到充分的釋放。但一系列的新問(wèn)題隨之而來(lái)：若用警方半年就需支付的200萬(wàn)元“養(yǎng)拍客”的獎(jiǎng)金，在“拍客”扎堆的路口安裝攝像頭是不是更經(jīng)濟(jì)、更高效、更劃算？更讓管理者難以接受的是錢(qián)花了，違章卻更多了。成本付出與社會(huì)效益“嚴(yán)重”不相符。

這是其一，還有一大堆的問(wèn)題：有獎(jiǎng)舉報(bào)的本意之一是彌補(bǔ)交警人手不足的現(xiàn)實(shí)矛盾，但社會(huì)上風(fēng)傳交警拍攝交通違法行為讓親友領(lǐng)獎(jiǎng)。而“拍客”與違章者的矛盾急遽上升，沖突時(shí)有發(fā)生。

違章者質(zhì)問(wèn)：警方的攝像頭都要公開(kāi)位置，“拍客”的位置是不是該固定？“拍客”存在不存在故意制造路障等方式來(lái)誘導(dǎo)違章并拍攝？“拍客”有無(wú)敲詐違章司機(jī)的行為？如何平衡公民的秘密拍攝與司機(jī)的知情權(quán)？違章者如對(duì)“拍客”提交的違章影像資料產(chǎn)生異議如何申訴？“拍客”是否有作證的義務(wù)？

“拍客”也開(kāi)始擔(dān)心遭到違章者報(bào)復(fù)，并懷疑拍到了諸如違章的官車警車軍車等“特權(quán)車輛”，能否獲獎(jiǎng)，執(zhí)法者又是否敢于處罰？還有人提出“拍客”的獎(jiǎng)金要不要繳納個(gè)稅？

更有法律專家質(zhì)疑：收集證據(jù)、處理違章本是警察的份內(nèi)之事，現(xiàn)在弄出來(lái)一個(gè)“舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”，是不是讓民眾干了執(zhí)法者的活，是不是養(yǎng)懶人，是不是一種變相的“懶政”？尤其是調(diào)查取證是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的組成部分，不得委托公民行使，以“拍客”照片為依據(jù)進(jìn)行行政處罰，會(huì)導(dǎo)致行政處罰的無(wú)效。

一個(gè)問(wèn)題沒(méi)解決，反而連鎖反應(yīng)，帶來(lái)諸如此類的眾多問(wèn)題和爭(zhēng)議，加之制度創(chuàng)設(shè)與制度運(yùn)行的不吻合，制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)效的背離，最終讓決策者“感時(shí)嗟事變，所得不償失”，將這一舉措無(wú)果而終，草草收?qǐng)觥?/p>

【分析】

向“花樣競(jìng)賽”的轉(zhuǎn)軌

（胡曉 中南大學(xué)政治學(xué)所博士）

論及一項(xiàng)公共政策是否有用，就是一個(gè)價(jià)值判斷的過(guò)程。那么衡量公共政策的效用，可以這樣的順序理析。

首先，發(fā)起動(dòng)機(jī)分析。武漢市公安局開(kāi)設(shè)“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”的初衷肯定是希望借此減少交通違章數(shù)量，提高市民對(duì)于公共交通的維護(hù)意識(shí)。

其次，政策環(huán)境分析。對(duì)公共政策的規(guī)劃，需要慎重考慮政策實(shí)施的具體環(huán)境及所涉及的相關(guān)主體，因?yàn)樗鼈儧Q定了政策實(shí)施中的潛在可能性。當(dāng)“市民”成為了月收入四五千元的職業(yè)拍客，當(dāng)違章者與拍客發(fā)生沖突或者合謀，當(dāng)拍客的涉及到肖像權(quán)的問(wèn)題，當(dāng)拍客獎(jiǎng)金涉及到個(gè)人所得稅的繳納等等，這些武漢市公安局所沒(méi)有考慮到的問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，該政策的維系就很難進(jìn)行。

第三，政策成本分析。公共政策出現(xiàn)的本原是資源是有限的，所以需要合理的分配。制定公共政策的成本意識(shí)與推行政策的沖動(dòng)和決心是一個(gè)同向博弈的雙方，強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識(shí)和改革沖動(dòng)會(huì)導(dǎo)致一種對(duì)于成本和傳統(tǒng)方式的輕視。

據(jù)稱，武漢市至今所投入的200萬(wàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金可以安裝40多只電子眼，完全可以覆蓋交通違章現(xiàn)象多發(fā)地段。通過(guò)成本分析，我們似乎覺(jué)得武漢市公安局做的是一筆賠本買(mǎi)賣，可是對(duì)于政府部門(mén)行為的解釋，往往有更加復(fù)雜的動(dòng)機(jī)選擇理論。優(yōu)化的錦標(biāo)賽模型告訴我們，政府正在從以GDP為導(dǎo)向的速度競(jìng)賽，向公共服務(wù)為導(dǎo)向的難度（或曰花樣）競(jìng)賽轉(zhuǎn)軌。

武漢市公安局設(shè)立“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”是花樣競(jìng)賽的一種表現(xiàn)，它展現(xiàn)一級(jí)政府改革創(chuàng)新的思維和魄力的收益遠(yuǎn)大于200萬(wàn)的成本。所以在專門(mén)的針對(duì)政府行為的解釋模型中，“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”符合成本收益曲線。

根據(jù)這三點(diǎn)，我們可以對(duì)武漢市對(duì)“市民舉報(bào)違章有獎(jiǎng)”的設(shè)立和取消進(jìn)行解釋：由于服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，官員晉升的依據(jù)開(kāi)始跟民眾的滿意度相契合，所以政府往往有沖動(dòng)和決心進(jìn)行嶄新的改革，但這樣的改變往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)具體和深入的調(diào)研，更多的是應(yīng)激性的“拍腦袋決定”和成本所致的“不得不反悔”，它們?cè)谛问缴戏弦话愕墓舱叱绦?，但在?shí)質(zhì)上沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行公共事務(wù)有質(zhì)的推動(dòng)，并且造成了資源的重復(fù)浪費(fèi)。

“洗澡水與嬰兒一起倒掉”

（吳玉嶺 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后）

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，武漢市公安交管局制定這一政策的初衷無(wú)疑是好的。通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的手段促使市民參與拍攝交通違法活動(dòng)，打一場(chǎng)“剿滅”交通違章的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，是一舉兩得的好事，既能夠在全社會(huì)普及與增強(qiáng)交通安全意識(shí)，又可以有效減少交通違法和交通事故的發(fā)生。但這一勇走群眾路線的“新政”，面對(duì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的種種尷尬，終于難以為繼，被匆匆宣布取消。一項(xiàng)政策從實(shí)施伊始，到壽終正寢，僅用了半年時(shí)間!

有獎(jiǎng)舉報(bào)交通違章政策短壽的根源，在于決策層在未對(duì)違章復(fù)雜原因作詳盡探討和對(duì)新政及其可能引起的問(wèn)題進(jìn)行充分論證之前，抱著“畢其功于一役”的僥幸心理，寄望于一場(chǎng)轟轟烈烈的“群眾運(yùn)動(dòng)”，解決全部問(wèn)題，缺乏對(duì)交通違章頑癥打持久戰(zhàn)的長(zhǎng)期思想準(zhǔn)備，完全沒(méi)有意識(shí)到治理這一問(wèn)題的艱巨性，“拍腦袋”拍出的政策就匆忙上馬。

一旦覺(jué)得寄予厚望的政策，效果沒(méi)有當(dāng)初設(shè)想時(shí)理想，一旦政策執(zhí)行中遇到困難與障礙，第一反映就是立即剎車，盡快退縮，全部拋棄，從對(duì)新政完全肯定和期許的一極滑向完全否定的一端。

這時(shí)的決策者恰恰忽視了任何一項(xiàng)政策效果的出現(xiàn)，都需要假以時(shí)日，需要耐下心來(lái)的等待和觀察，更需要針對(duì)新問(wèn)題、新矛盾須不斷完善政策、堵塞漏洞。朝令夕改的政策倒退，盲目上馬、驟然下馬的一番“折騰”，全然沒(méi)有對(duì)政策及實(shí)施過(guò)程的檢討與反思，因噎廢食地將“洗澡水與嬰兒一起倒掉”，不僅傷害了“公民監(jiān)督”的熱情，更損傷了公權(quán)力和政策的公信力。

【縱深】

要功利，不要急功近利

（吳玉嶺 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后）

交通違章的原因是多方面的，如現(xiàn)有的城市道路面積已遠(yuǎn)不能適應(yīng)迅猛增加的交通流量，道路基礎(chǔ)設(shè)施條件差，交通標(biāo)志、標(biāo)線、人行護(hù)欄不齊全等等。治理好交通問(wèn)題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必然要采取綜合治理的方式。嚴(yán)格執(zhí)法、加大處罰力度只是其中的一種手段。目前情況下，囿于警力不足的現(xiàn)實(shí)，完全依靠現(xiàn)有執(zhí)法資源查處交通違章，顯然是杯水車薪。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)動(dòng)民眾參與執(zhí)法與監(jiān)督的積極性，實(shí)施有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，利用社會(huì)資源，采取“盯車戰(zhàn)術(shù)”，無(wú)疑是正確的、可行的和務(wù)實(shí)的選擇。

中外的法制建設(shè)業(yè)已證明，功利性政策往往都是高效的。從保護(hù)生存環(huán)境出發(fā)，美國(guó)上世紀(jì)七十年代初，先后頒布了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪音控制法》等，準(zhǔn)許任何組織和個(gè)人以自己的名義起訴環(huán)境污染事件，造就了一批整日無(wú)事可作，到處游蕩，或站在高處，拿著望遠(yuǎn)鏡，尋找污染源，進(jìn)行訴訟，發(fā)財(cái)致富的人。但美國(guó)也因此再現(xiàn)藍(lán)天碧水。

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》可以算是執(zhí)行非常好的一部法律了。究其原因主要在于第四十九條雙倍賠償?shù)囊?guī)定?！敖?jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的一倍?！痹谶@一條款的支持下，王海們的“打假”行動(dòng)有力地凈化了市場(chǎng)，提高了產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平。

但“功利性政策”絕不等同于“急功近利”的政策，前者需要寬容的心態(tài)，制定出一套適合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和行之有效的制度，需要持久的實(shí)施，不斷地汲取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，效益自然會(huì)凸顯出來(lái)。就武漢警方的新政而言，獎(jiǎng)勵(lì)甜頭的誘導(dǎo)，自然激起群眾參與交通秩序治理的積極性。而“拍客”隊(duì)伍的日益龐大，所披露的交通違章數(shù)量必然會(huì)逐月上升。

也就是說(shuō)，逐月上升的交通違章情勢(shì)原本就是武漢交通違章的真實(shí)面目，以往警方掌握的違章證據(jù)在“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的汪洋大海里，簡(jiǎn)直是“滄海一粟”。出乎決策層意料之外的數(shù)據(jù)，加之突如其來(lái)的一些問(wèn)題與沖突，再面對(duì)一些質(zhì)疑與指責(zé)，讓寄望于依靠一場(chǎng)轟轟烈烈的“群眾運(yùn)動(dòng)”就解決全部問(wèn)題的愿景落空。不評(píng)估政策的可行性，單憑一兩個(gè)決策人的心血來(lái)潮，“一拍腦門(mén)”就決定的急功近利政策，一遇困難就會(huì)“一拍大腿”開(kāi)遛，草率出臺(tái)又草率廢止，不明的生換來(lái)不白的死。