林婷婷 劉定洋

（玉環(huán)縣委黨校，浙江 玉環(huán) 317600）

信訪工作的資源整合與機(jī)制協(xié)同
——玉環(huán)縣信訪工作機(jī)制重構(gòu)的啟示

林婷婷 劉定洋

（玉環(huán)縣委黨校，浙江 玉環(huán) 317600）

信訪機(jī)制的權(quán)利保障價(jià)值相較于司法救濟(jì)逐漸弱化，而構(gòu)建和諧社會(huì)的具體進(jìn)程以及協(xié)調(diào)多方的社會(huì)機(jī)制中，信訪由于其在成本、習(xí)慣以及社會(huì)影響上的優(yōu)勢(shì)，仍居于政府公共管理職能的重要地位。特別是根據(jù)民主政治的推進(jìn)目標(biāo)，正義倫理的發(fā)展要求，對(duì)現(xiàn)有信訪機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)探索，包括：強(qiáng)化信訪工作的協(xié)同進(jìn)程、注重執(zhí)政理念的實(shí)體意義，進(jìn)而從機(jī)制上創(chuàng)新群眾工作，消弭人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各層面的和諧。

民主機(jī)制；和諧社會(huì)；信訪機(jī)制；重構(gòu)；玉環(huán)縣

隨著改革開(kāi)放的不斷深化及和諧社會(huì)的逐步建立，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化：社會(huì)階層、利益群體多元化，推進(jìn)民主、維護(hù)穩(wěn)定的氛圍、條件發(fā)生了重大變化，群眾工作、疏導(dǎo)矛盾的方式、方法和規(guī)律也發(fā)生了相應(yīng)的變化。要全面實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，就必須轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新實(shí)踐方法，全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期的信訪工作。

一、實(shí)踐背景和重構(gòu)理由

（一）實(shí)踐背景

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，這一時(shí)期既是黃金發(fā)展期，同時(shí)也是資源消耗多、環(huán)境污染重、社會(huì)矛盾相對(duì)集中的凸現(xiàn)期。特別是隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度減慢，二產(chǎn)、三產(chǎn)比重逐年加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，民主進(jìn)程面臨著利益階層分化加速，相對(duì)產(chǎn)生弱勢(shì)群體，各種矛盾不斷呈現(xiàn)，潛在的不穩(wěn)定因素日益增多。

具體而言，作為民主機(jī)制與和諧社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐內(nèi)容之一——信訪工作處在復(fù)雜的實(shí)踐背景中，表現(xiàn)如下：

1、信訪部門(mén)權(quán)責(zé)配置失衡?！秶?guó)務(wù)院信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。由此可看出，信訪是一種行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度。首先信訪是補(bǔ)充救濟(jì)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，即便是國(guó)家信訪局也只有辦公室、辦信司、來(lái)訪接待司、研究室、督察室等部門(mén)，故信訪機(jī)構(gòu)并不具備處理日常糾紛的能力。從制度安排上看，當(dāng)事人只有在對(duì)政府部門(mén)的行政行為不滿意時(shí)才會(huì)到信訪機(jī)構(gòu)提意見(jiàn)、建議或投訴，“信訪”本意是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也是處理社會(huì)問(wèn)題“余量”①香港申訴專(zhuān)員戴婉瑩指出：事實(shí)上，無(wú)論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會(huì)沖突解決得干干凈凈。所以，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)在主體制度之外產(chǎn)生一些社會(huì)沖突的“余量”。的制度安排。其次，信訪是行政救濟(jì)。信訪人向行政機(jī)關(guān)提意見(jiàn)、建議和投訴請(qǐng)求，最終仍由行政機(jī)關(guān)自己、上級(jí)部門(mén)或者專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。

信訪機(jī)制的上述安排，盡管簡(jiǎn)便、快捷、節(jié)約成本，［1］但也使信訪部門(mén)無(wú)法掌握解決利益沖突的實(shí)際資源和公共權(quán)力，而信訪指向一般是具體的黨政司法的行政性行為，社會(huì)公眾出于對(duì)信訪的公正期待往往就把信訪部門(mén)當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體。因此而出現(xiàn)的權(quán)責(zé)錯(cuò)位使信訪工作處于尷尬境地：“信訪無(wú)用論”、“信訪多事論”的觀點(diǎn)造成信訪工作逐漸邊緣化，遭遇民眾漠視和部門(mén)排斥。

2、信訪部門(mén)職能目標(biāo)偏離。信訪問(wèn)題給地方政府帶來(lái)了很大壓力。信訪的產(chǎn)生可歸納為簡(jiǎn)單的邏輯：負(fù)有責(zé)任的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)未能及時(shí)解決社會(huì)矛盾，受害者方向更高的權(quán)力機(jī)關(guān)求助或提出批評(píng)建議。無(wú)論是司法或行政部門(mén)，若基層公共權(quán)力能及時(shí)解決問(wèn)題維護(hù)公正的話，就不存在信訪；若基層公共權(quán)力機(jī)關(guān)能基本維護(hù)公正，就只有少量信訪，信訪也不會(huì)構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。事實(shí)上，再科學(xué)的監(jiān)督制度也不可能制造完美無(wú)缺的權(quán)力系統(tǒng)，基層國(guó)家權(quán)力不可能帶來(lái)完美的公正，社會(huì)利益多元折射更使得現(xiàn)有主體制度權(quán)威性日益減弱；另一方面，為解決社會(huì)沖突，社會(huì)對(duì)于權(quán)威的需求又在增大。鑒于此，很多地方政府采用了責(zé)任追究制來(lái)監(jiān)督行政，以信訪作為官員升遷與否的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于官員來(lái)說(shuō)是很有效的督促，這種制度確實(shí)解決了一些社會(huì)難題，維護(hù)了政府權(quán)威。［2］但是這也有可能帶來(lái)信訪部門(mén)職能目標(biāo)偏離的負(fù)面影響：從具體行政行為的角度看，大量信訪的存在必然說(shuō)明公權(quán)運(yùn)行中的缺陷，為了維護(hù)形象或政績(jī)就要想方設(shè)法減少信訪量——本級(jí)的信訪機(jī)構(gòu)恰恰承擔(dān)了消滅信訪的職能，很多時(shí)候不是通過(guò)解決信訪問(wèn)題本身，卻是為減少留在上級(jí)機(jī)關(guān)的信訪記錄而不論是否使用體制外方法。甚至，信訪案件愈多說(shuō)明信訪部門(mén)工作愈不利的邏輯也被認(rèn)同。

3、上訪人員政策誤解嚴(yán)重。民眾的權(quán)利意識(shí)一直在覺(jué)醒且在加速，這是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果。權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒表現(xiàn)在公民以前沒(méi)有意識(shí)到的權(quán)利現(xiàn)在意識(shí)到了，以前不敢爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在敢于爭(zhēng)取了，以前沒(méi)有辦法爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在有了新的途徑去爭(zhēng)?。ū热缢痉ㄟM(jìn)步）。這種覺(jué)醒不會(huì)因?yàn)闋?zhēng)取到了某種已經(jīng)意識(shí)到的權(quán)利而停止，相反，因?yàn)闋?zhēng)取到了某種權(quán)利會(huì)讓公民意識(shí)到更多的權(quán)利同時(shí)也會(huì)激發(fā)其他公民去爭(zhēng)取更多的權(quán)利，至少是關(guān)注和同情，這是一個(gè)不可遏止的趨勢(shì)。此種趨勢(shì)在現(xiàn)實(shí)中有兩種傾向：第一種是暴力，即認(rèn)為一切權(quán)利爭(zhēng)取的支撐是暴力（槍桿子里出政權(quán)），那么直接采用暴力引發(fā)對(duì)抗，比之訴諸其他渠道來(lái)得直接有效，而且成本也更為低廉。這一類(lèi)傾向的表現(xiàn)有流血沖突的增多、與公權(quán)力的暴力對(duì)抗、群體性突發(fā)事件等等現(xiàn)象的增多。于建嶸的一項(xiàng)調(diào)查表明，有53.6%群訪參與者表示要“做點(diǎn)讓干部們害怕的事”，87.3%的表示“跟貪官污吏拼個(gè)魚(yú)死網(wǎng)破”；［3］第二種傾向是民主法治的力量的利用，合法性則來(lái)源于憲法規(guī)范的一些抽象性的原則，從這些原則出發(fā)的法律和憲法條款成為人們維權(quán)或者上訪的主要根據(jù)，在這一方面，很多時(shí)候上訪者引導(dǎo)群眾輿論參與支持、雇傭法律專(zhuān)業(yè)人士策劃組織群訪行動(dòng)，在保護(hù)自身的基礎(chǔ)上宣示力量、造成信訪壓力?？梢钥隙ǖ氖堑诙N傾向更為高級(jí)，過(guò)激可能性相對(duì)較小。

但無(wú)論是哪種傾向，都含有嚴(yán)重的政策誤解：“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，信“鬧”不信“理”，造成了信訪活動(dòng)組織化趨勢(shì)明顯，群體性事件和集體上訪頻繁。

（二）重構(gòu)理由

1、信訪制度是無(wú)可替代的。本文在提綱準(zhǔn)備階段，曾有意歸納調(diào)查信訪事件的發(fā)生原由，但參考國(guó)家信訪局局長(zhǎng)總結(jié)的八大類(lèi)引發(fā)信訪的主要社會(huì)矛盾后，［4］筆者進(jìn)一步分析得出：

第一，不合理的法律和政策帶來(lái)利益沖突。不合理的法律政策既有國(guó)家層面的制度問(wèn)題，更多的是地方層面的問(wèn)題。很多上訪民眾認(rèn)為“政策是好的，就是下面不執(zhí)行”，這樣的看法一方面反映了一些上訪者認(rèn)識(shí)問(wèn)題的局限性，另一方面也確實(shí)說(shuō)明了地方政策不合理問(wèn)題相當(dāng)普遍。

為什么有的法律政策不能代表公正不能保護(hù)相關(guān)方的利益？一個(gè)合理的推斷是法律政策的制定缺少了相關(guān)方的利益代表，決策機(jī)制不夠科學(xué)，權(quán)力缺少制約等因素。因?yàn)榈览砗芎?jiǎn)單，如果制定法律政策的權(quán)力部門(mén)受到應(yīng)有的制約而不是 “公共利益部門(mén)化”，如果法律政策的制定是建立在相關(guān)利益各方代表協(xié)商以及科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，就不可能出現(xiàn)明顯損害一方的不公正的法律政策。這是一個(gè)廣義的立法能否代表最大多數(shù)人利益的問(wèn)題，涉及到我們的立法機(jī)關(guān)以及政府部門(mén)的權(quán)力來(lái)源和制衡問(wèn)題，是一個(gè)如何擴(kuò)大公民政治參與的問(wèn)題。在擴(kuò)大以前，信訪至少是一種聲音的傳遞渠道。

第二，腐敗和官僚主義帶來(lái)的社會(huì)不公正。法律和政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的具體的不公正也是一個(gè)相當(dāng)普遍的問(wèn)題，這背后主要原因是腐敗和官僚主義。腐敗是對(duì)權(quán)力的褻瀆，官僚主義則是對(duì)權(quán)力的拖延，法學(xué)有名言：遲來(lái)的正義就是不正義；腐敗制造不公正，官僚主義使得公正不能實(shí)現(xiàn)。它們帶來(lái)的不公正消解了公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力，使得人們只得求助更高級(jí)別的權(quán)力。

腐敗和官僚主義幾乎涉及所有的權(quán)力機(jī)關(guān)。比如，司法難獨(dú)立，人大似虛設(shè)，政府缺監(jiān)督。所以，一種權(quán)力制造的不公正也很難通過(guò)其他權(quán)力改正，受害者只有信訪，而信訪的道路也注定很漫長(zhǎng)。

第三，道德信仰的缺失導(dǎo)致社會(huì)矛盾容易激化。第一個(gè)層次，因?yàn)楣矙?quán)力未能代表公正，未能給人以信心，人們普遍缺乏安全感，人人爭(zhēng)利，社會(huì)沖突增加，社會(huì)道德水準(zhǔn)降低。第二個(gè)層次，公共權(quán)力缺少提升社會(huì)道德的能力，這包括兩個(gè)方面：一是從長(zhǎng)期來(lái)看公共權(quán)力本身不足已成為道德保障更不會(huì)成為道德楷模；二是在具體問(wèn)題處理上，公共權(quán)力缺少通過(guò)解釋、勸說(shuō)乃至號(hào)召提升人們道德的能力。一個(gè)低成本運(yùn)作的政府所擁有的資源應(yīng)當(dāng)包含道德資源，它能在利益沖突的時(shí)候起到精神層面的調(diào)節(jié)作用。比如，通過(guò)信訪，政府官員與民眾直接溝通，提升公民對(duì)政府的認(rèn)同感，也就會(huì)增加對(duì)政府行為的信任。

2、信訪制度目前存在缺陷。從信訪成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始，就有不少學(xué)者和官員們都提出，要對(duì)現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行改革。改革就是對(duì)現(xiàn)有缺陷的補(bǔ)正，綜合各家觀點(diǎn)基本上有兩種意見(jiàn)：現(xiàn)行信訪制度最大的毛病就是信訪部門(mén)沒(méi)有實(shí)際權(quán)力，結(jié)果必然淪為收發(fā)室和中轉(zhuǎn)站，所以應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信訪部門(mén)的權(quán)力；①?lài)?guó)家信訪局研究室主任張彭發(fā)為代表的信訪部門(mén)的官員一般都是“增權(quán)”論的支持者。信訪制度本身只是一種權(quán)宜之計(jì)，其本質(zhì)就是以行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)，這不合乎社會(huì)主義法治精神，不合乎歷史發(fā)展方向，所以應(yīng)該弱化乃至逐步取消信訪部門(mén)。②中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的于建嶸研究員是這個(gè)觀點(diǎn)的代表人物之一。

對(duì)此，筆者以論點(diǎn)交鋒處切入分析，以期找到目前信訪制度的缺陷所在：

（1）盲目尋求管理權(quán)力，形成依賴(lài)。如果要信訪部門(mén)解決問(wèn)題，那就要給信訪部門(mén)相應(yīng)的權(quán)力，而實(shí)際上，民眾信訪所反映的問(wèn)題有很多與地方政府有著直接的關(guān)聯(lián)，既然地方政府有可能“違法行政”侵害民眾的利益，怎么又能期望政府官員在處理信訪問(wèn)題時(shí)必然會(huì)秉公處理呢？換句話說(shuō)，無(wú)論怎么擴(kuò)權(quán)，充其量無(wú)非是把信訪局變成“小政府”，讓其享有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)、便宜行事的權(quán)力?！靶≌钡男再|(zhì)與政府并無(wú)實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，既然政府難以解決問(wèn)題，怎么能期望“小政府”比政府更加高明呢？這種給信訪局增權(quán)或讓信訪局實(shí)行獨(dú)立垂直管理的思路無(wú)非是用一批人監(jiān)視另一批人，然后再用一批人來(lái)監(jiān)視監(jiān)視者，機(jī)構(gòu)重疊，流弊無(wú)窮。［5］

另外，即便“小政府”權(quán)力配置合理，時(shí)下信訪量極大，僅僅從技術(shù)上講，就需要?jiǎng)佑么罅空Y源去應(yīng)付了；從制度安排來(lái)講，信訪既然被設(shè)定成一種救濟(jì)方式，就不應(yīng)該使民眾對(duì)其產(chǎn)生過(guò)多依賴(lài)，就像藥物依賴(lài)有損身體健康。

（2）片面定位民意傳達(dá)，功能萎縮。特別是在法治社會(huì)的建設(shè)高潮中，對(duì)于信訪工作有“兩個(gè)凡是”的誤區(qū)：凡是屬于法律調(diào)整的矛盾必須通過(guò)法律途徑，凡是行政管轄的則可行使自由裁量。對(duì)于目前的信訪工作則可定位成民意傳達(dá)，“在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷(xiāo)各部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?！保?］

筆者認(rèn)為：強(qiáng)化司法和立法機(jī)關(guān)的權(quán)威都是十分必要的，但具體如何強(qiáng)化這些國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能需要更為細(xì)致的工作。樹(shù)立司法權(quán)威的前提是司法專(zhuān)業(yè)化，司法專(zhuān)業(yè)化的主要表現(xiàn)為去行政化，讓司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政權(quán)獨(dú)立于地方政府系統(tǒng)，讓法官擺脫官僚色彩，這是一個(gè)分權(quán)制衡的問(wèn)題；樹(shù)立人大的權(quán)威仍有不足，與群眾聯(lián)絡(luò)并處理群眾對(duì)政府的投訴，固然是人民代表的職責(zé)，但他們很少有充分資源（哪怕僅僅是時(shí)間），詳細(xì)調(diào)查行政的決策過(guò)程。

另外需要指出的是，信訪和法治應(yīng)該不矛盾，信訪相對(duì)與司法救濟(jì)和立法救濟(jì)承擔(dān)的是一種補(bǔ)充救濟(jì)的角色，即使法治很完善了，這種救濟(jì)方式也可能有存在的必要。

二、問(wèn)題焦點(diǎn)和理論探討

（一）問(wèn)題焦點(diǎn)

信訪問(wèn)題的焦點(diǎn)在于上述缺陷本身的矛盾，現(xiàn)有的改革方案一般都只強(qiáng)調(diào)了其中一個(gè)方面，因此走入一個(gè)悖論困境：要使信訪有所作為，又不能過(guò)度依賴(lài)信訪。破解此悖論的理論支撐主要有兩個(gè)方面：

首先，存在的共識(shí)是：行政權(quán)相對(duì)龐大和復(fù)雜，涉及公民生活的方方面面，公民通過(guò)定期選舉直接約束的只是各級(jí)政府首腦等政務(wù)官員，而對(duì)眾多的事務(wù)官員的約束是間接的。公民如果遇到了來(lái)自政府部門(mén)的損害當(dāng)然還可以通過(guò)行政復(fù)議和司法手段尋求救濟(jì)或者尋求立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但這些都需要復(fù)雜的程序和較高的時(shí)間、金錢(qián)等成本，事實(shí)上，公民利益受到政府部門(mén)損害的時(shí)候更容易想到的是給相關(guān)政府部門(mén)及其上司打電話、發(fā)郵件、走訪等形式尋求直接的信訪救濟(jì)，無(wú)論是表現(xiàn)為正式的系統(tǒng)化的信訪機(jī)構(gòu)工作還是非系統(tǒng)化的分散在各部門(mén)的信訪接待，這種相對(duì)簡(jiǎn)便的高效率的行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度是有必要的。

其次，問(wèn)題的癥結(jié)是：現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)信訪制度從一開(kāi)始就面臨尷尬處境。一方面，在單一權(quán)力系統(tǒng)的支配下，我國(guó)的信訪制度建立不久就發(fā)展成為一個(gè)龐雜的信訪系統(tǒng)，它的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度，而是包括了所有向上一級(jí)權(quán)力系統(tǒng)的求助、批評(píng)、建議等一切方式：上級(jí)權(quán)力系統(tǒng)可以調(diào)動(dòng)立法、行政、司法手段予以解決。另一方面，這么龐雜的信訪系統(tǒng)面臨無(wú)法承受之重——太多太復(fù)雜的問(wèn)題都集中到這里，無(wú)論信訪機(jī)構(gòu)多么龐大和強(qiáng)有力，也不可能處理這么多問(wèn)題。這顯然不是信訪方式改革所能解決的。

（二）理論探討

解決信訪問(wèn)題的重點(diǎn)應(yīng)放在推進(jìn)民主政治體制改革，實(shí)現(xiàn)信訪工作機(jī)制重構(gòu)。

上文述及，對(duì)待利益沖突可有多種救濟(jì)方式，但忽略了一個(gè)重要方面，這就是本文要引入的西方社會(huì)管理制度中不曾存在的：黨的權(quán)力救濟(jì)。作為執(zhí)政黨，具有解決社會(huì)沖突的能力及合法性。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、干部管理、協(xié)調(diào)機(jī)制、工作主動(dòng)性等等都成為突破信訪瓶頸的有力條件；同時(shí)也沒(méi)有“增權(quán)”或“削權(quán)”的考慮，在法律沒(méi)有限制的領(lǐng)域，可以調(diào)動(dòng)一切資源進(jìn)行社會(huì)管理。可以想見(jiàn)，黨的權(quán)力救濟(jì)對(duì)于信訪工作有兩個(gè)方面的優(yōu)越性：

1、全局性把握信訪事項(xiàng)。黨參與事關(guān)群眾利益的重大決策，對(duì)信訪指向的利益分布、歷史淵源、發(fā)展進(jìn)程等信息掌握全面，由黨直接負(fù)責(zé)解決由各個(gè)行政部門(mén)“制造”出來(lái)的信訪問(wèn)題高屋建瓴，能做到統(tǒng)籌全局、標(biāo)本兼治。

2、利益沖突的化解模式。要解決信訪問(wèn)題，關(guān)鍵不在于如何應(yīng)付信訪，而在于如何減少信訪——也就是說(shuō)，要使民眾無(wú)需通過(guò)信訪來(lái)解決問(wèn)題。同時(shí)，黨也真誠(chéng)希望自身領(lǐng)導(dǎo)下的政府能科學(xué)決策、民主決策。黨在群眾工作方面的政治優(yōu)勢(shì)已多次總結(jié)，本文不再展開(kāi)討論，能超越“先接訪，后調(diào)查，再解決”的傳統(tǒng)信訪模式，在化解利益沖突方面一改信訪部門(mén)的程序性被動(dòng)，超前做好可能信訪群眾的思想工作，理順群眾情緒，將信訪苗頭盡量化解在萌芽狀態(tài)，對(duì)一些可能的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，能調(diào)查摸底在先，決策建議在后，真正做到這點(diǎn)，也就意味著沒(méi)有信訪問(wèn)題需要解決。

同樣，黨的權(quán)力救濟(jì)也存在一定職能邊界模糊，如黨通過(guò)什么方式直接進(jìn)行信訪工作；黨與信訪部門(mén)的權(quán)力重疊，信訪部門(mén)是否還有存在理由；黨直接進(jìn)行信訪工作（解決、化解）的成本應(yīng)如何核算等等都需要繼續(xù)研究。但是作為一種觸及信訪問(wèn)題的根本創(chuàng)新，具有實(shí)踐的價(jià)值。

三、玉環(huán)縣的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)剖析

（一）玉環(huán)縣實(shí)踐。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，利益格局的多元變化，使玉環(huán)縣信訪部門(mén)工作的壓力不斷增大：一是信訪職能過(guò)于寬泛，信訪總量居高不下，上行趨勢(shì)明顯。玉環(huán)縣2007年共受理群眾來(lái)信來(lái)訪3666件人次，其中集體訪128批次2832人次，人均上訪量達(dá)6‰，幾乎所有社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)沖突都可以訴諸信訪部門(mén)；二是對(duì)信訪問(wèn)題的解決督察乏力，只得批轉(zhuǎn)有關(guān)部門(mén)處理，導(dǎo)致信訪案件大量積壓，同時(shí)不斷升級(jí)上行。

鑒于此，玉環(huán)縣在黨委序列設(shè)置了一個(gè)專(zhuān)門(mén)主管群眾工作的機(jī)構(gòu)，以群眾工作涵蓋信訪工作，彌補(bǔ)了信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)缺陷，擴(kuò)大了信訪工作的目標(biāo)外延，具體做法有：

1、建立黨委群眾工作部。群眾工作部集成了交辦責(zé)辦權(quán)、督促檢查權(quán)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)權(quán)、直接調(diào)配權(quán)、情況通報(bào)權(quán)、追究建議權(quán)、一票否決權(quán)等。

2、發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢(shì)。主動(dòng)深入基層調(diào)查研究，在此過(guò)程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙方宣傳政策法規(guī)，從治本上減少信訪源的發(fā)生。

3、參與涉及群眾切身利益的重大決策。對(duì)涉及群眾切身利益的重大決策或重大舉措，事先讓群工部參與，并征求群工部的意見(jiàn)，做到早知道、早介入。

4、拓寬群眾工作渠道。在群工部設(shè)立為民專(zhuān)線電話受理中心，通過(guò)為民專(zhuān)線電話，群眾工作部承擔(dān)了征集人民群眾意見(jiàn)、建議的職責(zé)。

5、創(chuàng)新群眾工作機(jī)制。完善領(lǐng)導(dǎo)包案機(jī)制、建立縣領(lǐng)導(dǎo)接待日下移鎮(zhèn)鄉(xiāng)機(jī)制、建立主動(dòng)參與決策機(jī)制。

6、整合群眾工作力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)、集體合同監(jiān)督檢查委員會(huì)等組織，都能與群眾工作部密切配合、互通信息，通過(guò)說(shuō)服、調(diào)解、協(xié)調(diào)和疏通來(lái)緩和、化解矛盾。

（二） 經(jīng)驗(yàn)剖析。中共玉環(huán)縣縣委群眾工作部工作成效見(jiàn)表1。

表1 2006、2007年度受理信訪數(shù)量情況統(tǒng)計(jì)

表2 “為民專(zhuān)線”答復(fù)情況

表1所示，2007年玉環(huán)縣信訪發(fā)案有一定下降，信訪發(fā)案總數(shù)同比下降13.82%，集體訪人次與批次分別下降12.94%和20.5%；表2所示的為民專(zhuān)線辦理總數(shù)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，群眾滿意率達(dá)93.4%。

1、強(qiáng)化了工作職能，提高了調(diào)處效率。作為群眾工作部，職責(zé)賦予其可以協(xié)調(diào)其他部門(mén)，共同解決信訪問(wèn)題，同時(shí)，增強(qiáng)了其信訪工作的指導(dǎo)檢查權(quán)、交辦督辦權(quán)、工作考核權(quán)、一票否決權(quán)等，變被動(dòng)為主動(dòng)，拓寬了解決信訪問(wèn)題的方法和途徑，切實(shí)提高了解決信訪問(wèn)題的能力和效果。

2、增強(qiáng)了前瞻預(yù)測(cè)，突出了參謀作用。群眾工作部的設(shè)立，是把群眾工作放在更加突出的位置來(lái)抓，走群眾路線，實(shí)行“重心下移”，主動(dòng)及時(shí)地了解民情民意，使群眾工作更加前瞻性，特別是事關(guān)群眾切身利益的決策和政策在實(shí)施前，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，避免因決策不妥損傷群眾利益。

四、結(jié) 論

信訪機(jī)制重構(gòu)與群眾工作部職權(quán)集成的啟示：

地方黨委的群眾工作部的設(shè)置及運(yùn)行方案表面上看起來(lái)是增強(qiáng)了一黨執(zhí)政的集權(quán)色彩，與流行的黨政分開(kāi)、相互制衡觀點(diǎn)有所抵觸，但其深層的含義卻正在于政治體制的自我完善。群眾工作歷來(lái)是我們最大的政治。

（一）傳統(tǒng)的行政方式和分工格局已明顯不適應(yīng)新時(shí)期的群眾工作。需要更加集成的力量、措施，以協(xié)同化、整體性的理念化解糾紛、疏通矛盾，消減信訪源頭。

（二） 主動(dòng)地深入基層，增強(qiáng)信訪的民主倫理色彩，保護(hù)群眾利益，營(yíng)造民主決策氛圍。以信訪監(jiān)督帶動(dòng)決策調(diào)研，化事后救濟(jì)為事前統(tǒng)籌，真正疏解信訪糾紛對(duì)轉(zhuǎn)變作風(fēng)的倒逼壓力。

（三） 變個(gè)別部門(mén)為主為各部門(mén)齊抓共管，變臨時(shí)治理為常態(tài)機(jī)制，變局部調(diào)整為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，降低人民解決矛盾的綜合成本。信訪職能重構(gòu)是民主政治進(jìn)程的重要方面，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定與政治文明，在機(jī)制設(shè)計(jì)面前不能短視，必須從根本上逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民的政治承諾，確立并健全民主功能的制度載體，這才是化解人民內(nèi)部矛盾的正確做法。

［1］李秋學(xué).信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)［J］．紅旗文稿，2004（2）：27-28．

［2］于津濤，姜殊.百姓上訪成因于體制不順，官員下訪破解執(zhí)政難題［N］． 望東方周刊，2005-2-4(6)．

［3］于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果——關(guān)于信訪制度改革的調(diào)查［J］．鳳凰周刊，2004（32）：21-24．

［4］王永前，黃海燕．國(guó)家信訪局局長(zhǎng)：80%上訪有道理［J］．半月談，2003（22）：27-28．

［5］趙凌.中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年，已經(jīng)走到制度變遷關(guān)口［N］．南方周末，2004-11-04．

The Resource Integration and Mechanism Coordination of the Work Related to Letters and Visitors——The Inspiration of Mechanism Reconstructing on Work Related to Letters and Visitors in Yuhuan

Lin Tingting,Liu Dingyang
（Yuhuan Party School,Yuhuan,Zhejiang 317600）

The value of right protection by the mechanism with the letters and visits work has been weaken compared to legal help.However,due to the strengths on cost,habit and social influences,the letters and visits work mechanism still takes the important position on government public management in the process of constructing harmonious society.With the aim of building democratic politics and the requirements of justice and ethics development,it needs to reconstruct the present letters and visits work mechanism involving promoting cooperative process of letters and visits work and stressing on governing concept which can innovate the work,relief the inner conflicts,maintain social stable development and realize the harmony among all fields in the society.

democratic mechanism;harmonious society;letters and visits work mechanism;restructure;Yuhuan

D632.8

A

1672-3708（2010）01-0092-05

2009-11-17

林婷婷(1976- )，女，浙江玉環(huán)人，講師，主要從事社會(huì)政治學(xué)理論研究。劉定洋（1984- ），男，浙江玉環(huán)人，助教，主要從事社會(huì)學(xué)、法學(xué)研究。