陳 通，廉 軍

(天津大學管理學院，天津300072)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》(公開征求意見稿)，對包括獨立學院在內(nèi)的我國民辦高等教育的地位功能予以重新定位，對有關制度體系予以系統(tǒng)設計，主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個方面:一是把“提高社會資源對教育的投入”上升為優(yōu)先發(fā)展教育的戰(zhàn)略支撐;二是把“開展營利性和非營利性”的分類管理視為依法管理民辦學校的政策基點;三是把“教育的公共治理”作為轉變政府教育管理職能的重要方面;四是把“探索公辦高等學校獨立學院管理的有效方式”列為具體改革試點項目之一。

一、獨立學院選擇非營利性制度的必然性

獨立學院作為我國民辦高等學校的一種類型和國民教育體系的一部分，應承擔有“人的社會化”和“選拔”等學校的基本功能;作為提高社會資源對高等教育投入的一種辦學模式，應提高教育資源配置效率，并以實現(xiàn)全社會總體福利的最大化為目的?；谏鲜龉δ芏ㄎ唬毩W院選擇非營利性制度具有其必然性。

1.納入公共教育體系的基本要求

私立大學存在的合理性理由是，社會所需要的教育服務并非唯一地由政府提供，在社會賢達之士捐贈資金的基礎上自主辦學，也同樣可以實現(xiàn)這一使命，換言之，私立大學可以承擔公益性的使命。韋斯布羅德于1974年提出的“政府失靈”［1］理論認為，消費者處于政府和私人市場的非最優(yōu)位置，他們對政府提供的公共物品不滿意，同時在私人市場上做出了社會無效率的選擇，志愿組織作為政府以外的集體物品的提供者，就有了存在的功能需求。金子元久教授認為，私立大學被授予了向社會頒發(fā)學位的權力，作為學位的內(nèi)涵有三個構成要素:一是教育內(nèi)容的寬度、系統(tǒng)性和一貫性;二是教育體驗的質(zhì)量;三是教育機構的穩(wěn)定性與持久性。通常，通過大學設置前的辦學許可和設立后的資格認證制度，私立大學被納入到這個保障學位質(zhì)量的制度性框架之中［2］。特別是在學校設置基準中，通過實行董事會制度、基本資產(chǎn)、非營利性三個基本要求的組合，私立大學才作為公共教育體系的一個組成部分，被賦予合法地位。從國際組織對非營利組織的分類體系來看，如聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系(ISIC)和歐共體經(jīng)濟活動產(chǎn)業(yè)分類體系(NACE)，都將教育活動作為非營利組織的一個大類。

2.滿足個性化教育需求的有效方式

高等教育大眾化為私立大學提供了發(fā)展機遇和空間，它可以提供更豐富和更適合的教育。阿特巴赫認為，把學術性學位視為更有益于個人的“私人產(chǎn)品”而不是更有益于社會的“公共產(chǎn)品”的觀念當前已被廣泛接受，市場經(jīng)濟的“邏輯”和私立化理念，導致了私立高等教育的復興，并在原來沒有私立院校的地方建立起私立院校［3］。但漢斯曼于1980年提出的“契約失靈”［4］理論，對為什么個性化服務也需要非營利組織提供做出了解釋。由于教育過程是一組個人決策的集合，質(zhì)量往往難以準確界定，信息不對稱和“道德風險”始終存在，“合約失靈”的可能性尤甚。非營利性大學由于受到“不得分配盈利約束”，是消費者在“合約失靈”條件下一種良好的選擇。以美國為例，它是當代高等教育市場化發(fā)展最典型的國家，然而，有關數(shù)據(jù)顯示，2006年在營利性高等教育機構中注冊的學生101 094人，僅占美國高等教育階段學生的5.78%;具備授予某種學位資格的936個私營院校中，授予學士學位生62 037人，只占所有高校學士學位生總數(shù)的4.18%［5］。金子元久教授通過對美、日、韓等國家的營利性大學的研究后提出，非營利組織仍是各國私立大學的主流，而營利性大學并沒有成為公共教育的一部分。

3.達成公共治理目標的合作伙伴

伴隨著新公共管理運動，公私合作提供高等教育逐漸興起。在此背景下，“公私立大學制度之間的界限趨于模糊，過去被認為是清楚的‘私立’大學，現(xiàn)在日益服從于政府的規(guī)則，依賴于政府的資源”［6］。薩拉蒙認為，需要從理論上區(qū)分作為“資金和指導的提供者”政府和“服務輸送者”政府的區(qū)別，利用政府部門直接提供公共服務的交易成本會比利用非營利組織高得多。正是由于政府和非營利組織的互補性，出于對成本的考慮，政府與非營利組織建立起合作關系，將“掌舵”與“劃槳”分開，既可以保持較小規(guī)模的政府，又能圓滿地完成公共福利的任務。同時，采用政府采購或助學資助的辦法，可以有效地解決公共品私人自愿供給所導致的供給不足。從這個意義出發(fā)，與其說是私立大學選擇了非營利制度，不如說是政府的推動使然。

綜上所述，高等教育的公益性要求、大眾化的多樣性要求和政府自身變革的要求，共同形成了一股促進非營利性私立大學發(fā)展的合力。正如格里·斯托克所說，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。

二、獨立學院現(xiàn)行的管理制度具有鮮明的過渡性特點

美國霍普金斯大學非營利組織國際比較研究中心，在綜合分析了世界各國非營利組織發(fā)展的基礎上，抽象出非營利組織的“五個特征”［7］:組織性、民間性、非利潤分配性、自治性和志愿性，形成了一種規(guī)范的分析范式。

1.依附公共資源的辦學實體

民間性是指非營利組織在制度上要與政府相分離。從獨立學院的現(xiàn)狀來看，其各項人事任免只需備案而無須政府部門批準;維持其運轉的經(jīng)費不依靠財政撥款;其資產(chǎn)來源也主要來自民間;應該具有非營利組織民間性的一般特征。但是，允許公辦高校的品牌等公共資源參與舉辦獨立學院的制度安排，使獨立學院事實上成為公辦高校的“衍生物”。布坎南運用連續(xù)性物品譜系，解釋了存在政府失靈下政府機制仍然具有強大生命力的根源，即政府組織與集體選擇在公共品供給方面存在成本收益的比較優(yōu)勢［8］;同時，這也是對民間資本依附公共資源，并導致獨立學院快速發(fā)展的原因，提供的一種理論說明。

2.企業(yè)型控制的治理結構

組織性是指非營利組織的法律地位、自主管理、享受免稅等權利，主要通過在相應主管部門登記注冊而獲得。目前，獨立學院已進行了合法注冊，具有法人組織所必備的章程與制度、組織機構和人員、必要的法人財產(chǎn)等要件。區(qū)別在于一部分注冊為事業(yè)法人，而另一部分注冊為民非法人。薩拉蒙認為，最重要的不是組織是否已經(jīng)注冊或具有法律權限，而是必須建立制度，這在一定程度上體現(xiàn)為內(nèi)部組織結構、目標結構和活動的相對持續(xù)性。就居于中心地位的治理結構而言，獨立學院應依法設立理事會(董事會)作為決策機構，由參與舉辦獨立學院的普通高等學校代表、社會組織或者個人代表、獨立學院院長、教職工代表等人員組成，普通高等學校的代表不得少于五分之二。而實際上，絕大多數(shù)獨立學院理(董)事會主要由合作雙方組成，且投資方一般占多數(shù)，即占理(董)事會組成人員的3/5、4/7或5/9;其他社會組織或者個人代表、真正的教職工代表等幾乎沒有。這種治理結構不僅體現(xiàn)了企業(yè)型控制的特點，而且在實質(zhì)上受企業(yè)控制。

3.商業(yè)型籌資的資源結構

志愿性是指組織成員的行為建立在自愿的基礎上，一般通過非營利組織在接受資產(chǎn)捐獻、勞務捐獻和服務性收入比重等方面的表現(xiàn)來界定。獨立學院的初始實物資產(chǎn)由合作方的投資形成，日常運轉經(jīng)費的主要來源是服務性收費，幾乎沒有捐贈。因此，獨立學院具有商業(yè)型籌資模式的特點。弗里曼和肖爾得斯認為:“非營利組織之所以存在，是因為一個社區(qū)或社會需要向它的全體成員提供一定的貨物或勞務。一般情況下，并不考慮所提供的貨物或勞務的成本能否通過收費來補償或者有償使用貨物、勞務的人是否為受益者”［9］。因此，服務性收入占組織資金來源的比重過高和資產(chǎn)捐獻占法人財產(chǎn)比重過少的問題，會動搖其作為非營利組織的基礎;這也從另一側面說明了公共資源對非營利組織扶持的重要性，是維護公益性活動持續(xù)性的需要。

4.雙重支配模式

非營利組織在登記的業(yè)務范圍內(nèi)，應擁有相對獨立的決策和執(zhí)行能力，能夠自我管理。吉德倫等提出，考察政府與非營利組織合作提供社會產(chǎn)品的關系，有兩個關鍵要素:一是服務資金的籌集和授權;二是服務的實際配送。為此，他們提出了政府與非營利組織關系的四種模式，即政府支配模式、非營利組織支配模式、雙重模式、合作模式［10］。在資金籌集上，獨立學院是利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校，服務性收費是其主要資金來源，具有非營利組織支配模式的特點;在服務配送上，其收費標準、招生規(guī)模、學籍管理、專業(yè)設置、教師職稱以及教學評估等方面仍要執(zhí)行國家有關規(guī)定，接受政府部門的管理;此外，除登記機關依法進行的登記管理，業(yè)務主管機關也要依法進行業(yè)務指導。因此，獨立學院在擁有一定辦學自主權的同時，具有政府和獨立學院雙重支配的特點。

5.“回報”的潛－反功能

在非營利組織制度體系中，“不得分配盈利約束”和不得“分享一份剩余資財?shù)拿鞔_的所有者權益”，是對“志愿機制”最本質(zhì)的體現(xiàn)，“以志愿求公益”是制度自動實施的動力源和穩(wěn)定器。目前，獨立學院的產(chǎn)權安排有如下特點:一是法律允許在進行必要扣除后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報;二是出資人通過提取“管理費”等辦法變相獲得回報;三是出資人實際享有清算后的剩余產(chǎn)權。正如薩拉蒙指出，非營利組織并非不能從事營利性活動，問題的根本在于，非營利組織如何處理這些盈余?而有學者甚至認為，財產(chǎn)所有權的社會性，是非營利組織獨有的特征。因此，實際上存在的“回報”，從根本上影響了對獨立學院的非營利性的判定。按照默頓的功能分析模式，我們將增加教育投入作為“回報”帶來的正功能，把導致營利傾向作為其反功能，并與顯功能和潛功能組合為四種功能取向。顯－正功能表現(xiàn)為，增加教育投入，擴大高等教育規(guī)模，滿足社會需求;顯－反功能表現(xiàn)為，由“高價低分”而導致的不公平;潛－正功能表現(xiàn)為，由于總規(guī)模擴大和競爭加劇，導致的高等學校間功能分化和類型組合;潛－反功能則表現(xiàn)為，由于營利傾向導致的質(zhì)量問題和結構問題。由于控制運營成本和追求規(guī)模經(jīng)濟的需要，導致獨立學院在辦學活動中存在基本辦學條件不完善、專職專任教師不足、片面追逐熱門專業(yè)、人才培養(yǎng)結構難以優(yōu)化等問題。

綜上所述，獨立學院現(xiàn)行的管理制度，符合非營利性制度在民間性、組織性和自治性等方面的一般性要求;具有依附公共資源、企業(yè)型控制、商業(yè)型籌資、政府和獨立學院雙重支配等特點;產(chǎn)權安排有多種功能取向，而潛－反功能的取向，不僅導致營利傾向，且加劇了高等教育的質(zhì)量和結構問題。

三、獨立學院有效管理方式的選擇

獨立學院是一個開放的系統(tǒng)，涉及到政府、高校、投資者、獨立學院、師生員工以及其他利益相關者等多個參與人，他們相互作用、相互依賴，使系統(tǒng)具有整體性功能。探索有效的管理方式，需要把握獨立學院的系統(tǒng)結構，抓住問題的實質(zhì)和關鍵，進行政策的系統(tǒng)設計和整體推進。

1.理清“出資”的權益

舉辦者有出資的義務，出資形成的資產(chǎn)應過戶為學校的法人財產(chǎn)。但是，有關調(diào)查顯示，2007年全國318所獨立學院中，有6所獨立學院完全靠租賃土地和教學行政用房辦學，有38所獨立學院自有土地、教學行政用房不達標，有189所獨立學院資產(chǎn)未過戶到獨立學院名下。對于產(chǎn)權不規(guī)范的問題，本文不做進一步探討，值得注意的是，現(xiàn)有產(chǎn)權結構對獨立學院實行非營利性制度會產(chǎn)生什么影響。其實，有關法律條文對舉辦者和出資人的權利義務是有所區(qū)別的，換言之，出資是舉辦者的義務，而舉辦并非出資者當然的權利。就獨立學院而言，合作雙方因簽訂的合作辦學協(xié)議而形成的法律關系是債權關系，而非股權關系。作為合作一方的社會組織如要獲得舉辦者身份、享有舉辦者權益，則不能索取回報;社會組織如取得合理回報，則必須放棄舉辦者身份。不取得回報，符合非營利組織的本質(zhì)屬性;而取得回報，只作為獨立學院的債權人，與非營利性亦不矛盾［11］。所以，依法區(qū)分兩者身份和權利義務關系，是探索非營利性獨立學院的管理方式的法理基礎。同時，隨著獨立學院產(chǎn)權關系的調(diào)整，應逐步調(diào)整理事會結構，補充教職工代表和其他社會利益相關者代表，建立和健全不以營利為目的的治理結構。實行非營利性制度，絕非剝奪出資人回收投資和索取回報的權益，而是將這種權益的保護落實到合法合理的軌道上。

2.由教育行政轉向公共治理

在獨立學院這一特定領域，存在多元主體以及多種教育權力和教育權利的復合，如體現(xiàn)政府管理職能的國家權力，社會舉辦者投資辦學的社會教育權，家長和學生的教育選擇權，學生的學習權，其他利益相關者的權利等，幾乎囊括了各種各樣的利益關系和利益訴求。傳統(tǒng)的教育行政管理在處理復雜的關系時，往往顯得無所適從和顧此失彼。治理明確肯定了在涉及集體行動的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。與傳統(tǒng)行政不同的是，治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立共同的目標等方式形成，實施對公共事務的管理［12］。周業(yè)安教授認為，公共治理就是確保公共領域中相關契約達成、實施和救濟的一系列制度安排和作用機制，它通過權利的合理配置和機制設計來實現(xiàn)集體福利最大化。孟繁華教授認為，教育公共治理是區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理模式的一種新型公共管理模式，“基于合作的教育公共治理框架”應該包括“重新定位政府角色，構建政府、社會和學校間的合作伙伴關系，建立教育公共治理的協(xié)商機制”［13］等內(nèi)容。獨立學院的公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。

3.建立健全公共治理機制

把獨立學院公共治理看作是制度、行為和過程構成的一個系統(tǒng)，按照帕森斯的功能結構分析范式，系統(tǒng)具有對內(nèi)/對外功能與手段性/目標性功能，兩對范疇組合成系統(tǒng)的四種基本功能要求(見圖1)，即適應、目標達成、整合、模式維持。這四項基本要求是任何行動系統(tǒng)都必須滿足的，公共治理的四個子系統(tǒng)是分別滿足四項功能要求的相應制度安排。其中辦學體制執(zhí)行系統(tǒng)的適應功能，確保系統(tǒng)從環(huán)境中獲得所需資源，并在系統(tǒng)內(nèi)加以分配;管理體制執(zhí)行系統(tǒng)的目標達成功能，制定系統(tǒng)的目標和確定各目標的主次關系，并能調(diào)動資源和引導社會成員去實現(xiàn)目標;法人治理結構執(zhí)行系統(tǒng)的整合功能，使系統(tǒng)各部分協(xié)調(diào)為一個起作用的整體;治學結構執(zhí)行系統(tǒng)的模式維持功能，維持社會共同價值觀的基本模式，并使其在系統(tǒng)內(nèi)保持制度化。促進四項功能實現(xiàn)的機制應包括以下幾個方面。

(1)建立合作伙伴的機制。它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。但經(jīng)濟學理論認為，公共物品的私人自愿供給會導致供給不足［14］。那么針對高等教育這個具有正外部性的準公共品而言，使其外部性內(nèi)部化是引導社會資金投入高等教育事業(yè)的關鍵。其政策意義有以下三方面:一是保持政策的連續(xù)性;二是調(diào)動大眾媒體的力量，樹立優(yōu)秀獨立學院的社會形象，以增強其投資者社會資本;三是給予必要的財政資金支持，包括政府采購、學費補助等。

圖1 獨立學院公共治理系統(tǒng)的AGIL圖示

(2)建立質(zhì)量評估的機制。高等學校的本質(zhì)特征是學術性，結構特征是松散性。因此，組織的目標模糊并難以精確評價?，F(xiàn)代組織理論認為，當組織目標模糊不清、難以精確評價時，組織對制度環(huán)境很敏感，換言之，外界的評價往往對大學內(nèi)部生產(chǎn)強大的影響。作為一種公共治理機制的教育評估，不僅是一種教育質(zhì)量管理的技術，應在評價主體上形成政府、高校、市場和社會共同參與的格局，在評價類型上更注重總結性評估、形成性評估和配置性評估的綜合運用，在評價方式上強調(diào)外部評價與內(nèi)部評價的有機結合。正如劍橋大學副校長安娜·朗斯黛爾所說:“營造一種專門的、自我調(diào)節(jié)的氛圍比無休止地制定規(guī)章更催人上進、有效和經(jīng)濟得多。”［15］

(3)建立信息披露的機制。獨立學院內(nèi)部往往沒有建立起如企業(yè)組織的權利制衡結構，而外部又缺乏來自社會公眾的監(jiān)督。赫茲琳杰指出，完善非營利組織治理的答案在于責任制，非營利組織理事會的首要職責不是籌集資金，而是加強有效監(jiān)督，扮演企業(yè)所有者和市場的角色。她提出了一個以披露、分析、發(fā)布和懲罰為內(nèi)容的解決非營利組織治理問題的方案，即DADS法。她堅信“公開是解決社會和經(jīng)濟問題的良藥，正像人們常說的那樣，陽光是最佳的防腐劑。”［16］

(4)建立發(fā)展學術的機制。大學是眾多基層學術組織的聯(lián)合體，是“底部沉重”的組織。朱克爾認為:“組織生活中的實踐做法之所以是持續(xù)性的，是因為它們具有被視為當然現(xiàn)象而得到認可和接受的特征，及其在某種程度上在自我維持的結構中再生產(chǎn)其自身的特征”［17］。在我國高等教育大眾化階段，獨立學院系統(tǒng)必須為自身包含和保存一定的價值規(guī)范，并為整個行動(教育活動)系統(tǒng)提供基本模式。這種價值規(guī)范就是以學術精神為核心的、并被廣泛認同的大學發(fā)展觀，其制度化體現(xiàn)就是滲透到獨立學院基層學術組織內(nèi)部的學術制度或稱治學結構。而最有力的制度支撐，就是允許具備條件的獨立學院成為學士乃至碩士、博士授予單位。

綜上所述，“治理”應是最有效的管理方式，通過上下互動和“多中心治道”，使相關者權益得到保障，學術機制生根發(fā)芽，從而促進獨立學院的健康發(fā)展。

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