自溫家寶總理在2005年《政府工作報(bào)告》中提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府。創(chuàng)新政府管理模式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)”之后，學(xué)界已有關(guān)于服務(wù)型政府的大量研究成果，這些研究從不同的層面、不同的視角給予了“服務(wù)型政府”不同的詮釋和解讀。但服務(wù)型政府是基于一國國情基礎(chǔ)上的，國情決定著服務(wù)型政府的建設(shè)核心和價(jià)值取向。大多數(shù)研究注重了從一般層面上詮釋服務(wù)型政府，即服務(wù)型政府的共性。但由于各個(gè)國家國情、政治體制都存在差異，這就需要我們在關(guān)注服務(wù)型政府共性的同時(shí)，更要關(guān)注個(gè)體性、差異性。本文基于我國政府管理的現(xiàn)狀，對服務(wù)型政府的意涵作了剖析。

一、公共服務(wù)意識：責(zé)任行政

服務(wù)型政府的前提和基礎(chǔ)是責(zé)任型政府，即實(shí)現(xiàn)責(zé)任行政，不具備責(zé)任行政的公共服務(wù)意識，服務(wù)型政府就無從談起。責(zé)任行政，換言之，就是指政府在行使公共權(quán)力的過程中必須承擔(dān)與權(quán)力相對應(yīng)的政府責(zé)任。責(zé)任行政的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代民主政治理論，認(rèn)為政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公民授權(quán)，這樣，政府與公民之間的關(guān)系就由過去的政府單向控制公民轉(zhuǎn)變?yōu)檎c公民之間的雙相互控。政府履行政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任行政，為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)是政府得以存在的合法性基礎(chǔ)。

關(guān)于政府責(zé)任的涵義，學(xué)術(shù)界仍然眾說紛紜。早在18世紀(jì)亞當(dāng)·斯密就在其代表作《國富論》里做了詳細(xì)的解釋[1]：第一，“保護(hù)社會(huì)不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯”；第二，“盡可能保護(hù)社會(huì)所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫”；第三，“建立和維持某些對于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程”。時(shí)至今日，政府責(zé)任的具體表現(xiàn)形式有了很大變化，但是其本質(zhì)仍與亞當(dāng)·斯密的闡釋相同。公共管理學(xué)者斯塔林(Graver Staraling)認(rèn)為政府責(zé)任所涵蓋的基本價(jià)值在于[2]：第一，回應(yīng)（responsiveness）；第二，彈性(flixibility)；第三，能力(competence)；第四，正當(dāng)程序(due process)；第五，責(zé)任(accountability)；第六，誠實(shí)(honesty)。

從一般意義上講，責(zé)任行政就是要求政府履行政府責(zé)任，并對沒有履行好政府責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)消極意義上的后果，具體來講，就是要對社會(huì)具有積極的回應(yīng)性，應(yīng)主動(dòng)地去承擔(dān)服務(wù)于社會(huì)的任務(wù)，積極地探求公眾的需求，并且在實(shí)際中通過各種政策、法律的制定和實(shí)施來滿足公眾的需求，將這種回應(yīng)形體現(xiàn)出來，同時(shí)當(dāng)政府沒有及時(shí)地履行好其回應(yīng)于社會(huì)的任務(wù)時(shí)，還應(yīng)受到相應(yīng)懲罰。責(zé)任行政的意識，將會(huì)敦促政府以公眾利益為導(dǎo)向、積極主動(dòng)地為公共提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。責(zé)任政府實(shí)質(zhì)上就是保證政府在政治過程中始終處于責(zé)任狀態(tài)，能夠積極追求政府效能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和高效利用，能夠促成社會(huì)公平和正義，因此，責(zé)任政府也必然是高效政府，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的基本理念要求，不僅要求政府以公共責(zé)任為取向，而且要求政府行政科學(xué)化、效能化，保障政府責(zé)任履行的效率和效益。

二、公共服務(wù)目標(biāo)：基本公共服務(wù)均等化

服務(wù)型政府是花錢的政府，是需要有錢的政府，但不是有錢人的政府，它是能夠關(guān)注所有公民的政府，這是服務(wù)型政府的價(jià)值訴求。

政府的責(zé)任在于提供優(yōu)質(zhì)的、公眾滿意的公共服務(wù)，但公共服務(wù)的目標(biāo)不應(yīng)停留在總量的狹隘視域內(nèi)，而是要更多地去關(guān)注個(gè)體，特別是弱勢群體，即在公共服務(wù)總量基礎(chǔ)上要關(guān)注公共服務(wù)在不同地區(qū)、不同民族、不同社會(huì)群體間的分布。當(dāng)前情勢下，亟待解決的問題是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。能夠享受到均等化的基本公共服務(wù)才能彰顯社會(huì)的公平和正義。因此，黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》把“基本公共服務(wù)體系更加完備”明確列為到2020年中國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的9大目標(biāo)和主要任務(wù)之一?！爸鸩綄?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有利于擴(kuò)展人的能力，提高人們的生活水平，因?yàn)樨毨秦毨丝谀軌蛑\求到社會(huì)財(cái)富和價(jià)值的手段單一，提高創(chuàng)造和分享社會(huì)價(jià)值的能力才能有效地提高每個(gè)社會(huì)成員的收入，提高生活質(zhì)量，所以這也是聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）所一直呼吁的，“人類帶著潛在的能力來到這個(gè)世界上，發(fā)展的目的就在于創(chuàng)造出一種環(huán)境，在這一環(huán)境中，所有的人都能施展他們的能力，不僅為這一代，而且為下一代提供發(fā)展機(jī)會(huì)”[3]；有利于反貧困和反返貧困，因?yàn)榛竟卜?wù)能夠保障每個(gè)社會(huì)成員基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；有利于縮小地區(qū)差距，給貧困地區(qū)給予更多的公共服務(wù)方面的關(guān)注，將會(huì)促使地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；有利于建設(shè)和諧社會(huì)，和諧的精髓在于可持續(xù)、協(xié)調(diào)性、均衡性，而這些只有通過基本公共服務(wù)均等化的供給才能夠?qū)崿F(xiàn)?；诖?，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是服務(wù)型政府理應(yīng)追求的價(jià)值目標(biāo)。

三、公共服務(wù)能力：有限財(cái)政下的公共利益最大化

服務(wù)型政府不再是指揮命令式的政府，而是積極主動(dòng)地去滿足公眾合理需求的政府，政府收入主要來自公眾有限的稅收，而面對日益復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)又需要龐大的經(jīng)費(fèi)支出，如何使公眾的錢花得最有價(jià)值，這對服務(wù)型政府的公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。政府需要重新對關(guān)于公共服務(wù)供給的政策制定、政策執(zhí)行、政策評估作出反思，公共服務(wù)能力提升的方向是實(shí)現(xiàn)有限財(cái)政下的公共利益最大化。

政策制定應(yīng)遵循以下三原則：第一，系統(tǒng)協(xié)調(diào)。在確定政策目標(biāo)時(shí)力求讓多項(xiàng)政策目標(biāo)相互協(xié)調(diào)，同時(shí)也要協(xié)調(diào)準(zhǔn)備出臺的政策目標(biāo)與原有的政策目標(biāo)，使它們具有內(nèi)在的一致性。第二，明確具體。在確定了政策目標(biāo)的大體方向后，要對目標(biāo)中的概念、時(shí)間要求、操作規(guī)范、相關(guān)條件、目標(biāo)內(nèi)容等要明確地界定和說明，各項(xiàng)條件、目標(biāo)內(nèi)容要細(xì)致，要能夠具體量化，要具有實(shí)際的可操作性。第三，倫理考量。制定公共政策目標(biāo)的導(dǎo)向除了經(jīng)濟(jì)利益、公共利益之外，還要考慮政策目標(biāo)要符合社會(huì)價(jià)值判斷，如自由、民主、安全、公平和效率等等。特別是要關(guān)心幫助弱勢群體，還要發(fā)揮政策目標(biāo)的社會(huì)效應(yīng)，促使和影響社會(huì)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

政策執(zhí)行要有健全完備的法律制度體系，這是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的有力保障。此外，政策執(zhí)行還要注意手段的革新，信息技術(shù)的飛速發(fā)展為政府管理績效提升創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。服務(wù)型政府的內(nèi)塑要求是廉價(jià)政府，政策執(zhí)行的制度化、法治化、科學(xué)化、信息化將會(huì)促使政府使用更為有限的公共資源創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值，即力求使公共利益最大化。

政策評估是對政策制定、政策執(zhí)行的檢驗(yàn)、考核和評判，對政策的評估，有助于完善政策制定、政策實(shí)施的各環(huán)節(jié)，是決定政策去向的依據(jù)，是合理有效地配置資源的認(rèn)識基礎(chǔ)，也是邁向政策科學(xué)化、民主化的必由之路。

因此，要提升政府的公共服務(wù)能力，就要在這三個(gè)環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)以最少的成本投入取得既定的利益，以既定的公共財(cái)政資源取得最大的公共利益，這是服務(wù)型政府的能力訴求。

四、公共服務(wù)方式：政府主導(dǎo)下的多元社會(huì)主體

傳統(tǒng)的一元化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)隨著行政生態(tài)環(huán)境的變化而受到前所未有的挑戰(zhàn)。在一元化的治理結(jié)構(gòu)中，政府是唯一的社會(huì)管理主體，政府無能不能，無所不管，政府的影子幾乎涉及公眾生活的各個(gè)領(lǐng)域。試圖從全面的角度培育市場要素、調(diào)節(jié)市場發(fā)展、供給公共產(chǎn)品、處理公共事務(wù)卻恰恰造成了政府的“越位、錯(cuò)位、缺位”。政府職能范圍偏大，政府權(quán)力壟斷化加重，造成了政府管理和公共產(chǎn)品供給的低效率。

為了根本性地轉(zhuǎn)變政府管理低效的局面，服務(wù)型政府在管理方式上應(yīng)講求政府與社會(huì)二元格局治理下的社會(huì)管理主體多元化。社會(huì)管理主體由政府、企事業(yè)單位、非政府組織等有機(jī)地構(gòu)成。每一類主體的組織方式、訴求的利益、發(fā)揮的功能各有差異，因此，政府所要做的，就是適度讓開市場空間以給這些組織發(fā)揮其應(yīng)有功能的舞臺，管理和協(xié)調(diào)好各類社會(huì)管理主體間的關(guān)系，使他們處于一個(gè)具有和諧環(huán)境的系統(tǒng)中，力求做到優(yōu)勢互補(bǔ)、分工明確、權(quán)責(zé)科學(xué)、角色合理、和諧相處、資源共享，其目的在于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的有效供給。有效不僅僅是講效率，它是效率、效度、效果的綜合反映。

服務(wù)型政府的公共服務(wù)方式為什么還要講求政府主導(dǎo)呢？

第一，要明確在重新厘定政府職能、劃清政府與市場界限的語境中“政府退出市場”的概念。政府退出市場不意味著政府全面退出市場，也不是不管理已退出的市場領(lǐng)域，而是要讓政府逐步卸下低效率地提供公共服務(wù)以及直接提供公共服務(wù)的包袱。提供服務(wù)并非政府之義務(wù)，保證服務(wù)得以提供才是政府的根本。

第二，要明確多元化的社會(huì)管理主體必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張公共服務(wù)市場化和社會(huì)化改革，以此來提高公共服務(wù)效率，其究竟是否可取，這要取決于各國的國情。筆者認(rèn)為這種思路是對的，但要注意加以批判地吸收，政府主導(dǎo)地位在我國不可丟失，這與我國國情息息相關(guān)。首先，服務(wù)型政府訴求的價(jià)值是積極回應(yīng)公眾合理需求、提供均等化的公共服務(wù)、促進(jìn)人的和諧全面發(fā)展，因此，為防止其他社會(huì)管理主體在涉及公共服務(wù)的供給實(shí)踐中發(fā)生與服務(wù)型政府價(jià)值取向的偏離，須由政府在價(jià)值訴求方面作出控制。其次，要使多元化的社會(huì)管理主體發(fā)揮出整體功能大于部分功能之和的優(yōu)勢，前提是他們能夠組成一個(gè)有機(jī)的公共服務(wù)供給系統(tǒng)。但由誰來組織呢？政府。政府是唯一具有公共權(quán)威的組織，其能夠?qū)Ω黝愔黧w的作用領(lǐng)域、作用方式、作用對象、作用責(zé)任等作出權(quán)威性分配，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給系統(tǒng)的有機(jī)化構(gòu)成。如果沒有政府的主導(dǎo)，則會(huì)造成公共服務(wù)供給系統(tǒng)內(nèi)資源的內(nèi)耗。

第三，要明確“服務(wù)型政府”中“服務(wù)”的內(nèi)涵。“服務(wù)”不單方面由政府主導(dǎo)的多元社會(huì)管理主體作出，換言之，“服務(wù)”是一個(gè)多元公共服務(wù)供給主體與公民雙向互動(dòng)的過程。政府要運(yùn)用公共權(quán)威為公民創(chuàng)建一個(gè)價(jià)值訴求的通暢渠道，要培育公民積極在公共服務(wù)供給方面的參與意識和監(jiān)督意識，要鼓勵(lì)公民進(jìn)入公共服務(wù)的供給領(lǐng)域?；?dòng)是公共服務(wù)供給系統(tǒng)保持生機(jī)和活力的催化劑，也是服務(wù)型政府得以運(yùn)行的根本性動(dòng)力。

五、公共服務(wù)保障：和諧行政

“服務(wù)型政府”從字面上理解看似只有政府，而事實(shí)上這是一個(gè)多元參與的有機(jī)系統(tǒng)。系統(tǒng)的參與主體眾多、層次錯(cuò)綜復(fù)雜（如政府由中央政府和各級地方政府構(gòu)成），因此，如何控制系統(tǒng)運(yùn)作方向、優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、整合系統(tǒng)內(nèi)各構(gòu)成要素的功能、最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)合力就顯得尤為重要，這也是服務(wù)型政府不同于管理型政府的重要區(qū)別。行政的“和諧”與系統(tǒng)構(gòu)成的“有機(jī)”是相統(tǒng)一的。實(shí)現(xiàn)和諧行政，需要注意以下幾個(gè)方面的問題。

第一，要著力構(gòu)建和諧的府際關(guān)系。府際關(guān)系既包括中央與地方政府的關(guān)系，也包括地方政府間關(guān)系，兩者中尤以央地關(guān)系為重。我國是一個(gè)人口大國，要較好地服務(wù)于民眾，須借助于各級政府的作用來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國政府自中央政府之下普遍實(shí)行四級制或五級制，上下級政府的權(quán)責(zé)分解、職能分解、利益分解是否合理科學(xué)至關(guān)重要，其對公共服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)有效供給起著決定性作用。上下級政府的這些關(guān)系處理不好，就會(huì)造成行政低效，以至影響公共服務(wù)供給效率。

第二，要著力構(gòu)建和諧的政社關(guān)系。政社關(guān)系的實(shí)質(zhì)是政府職能的科學(xué)厘定，明確政社各自在社會(huì)管理中的領(lǐng)域和責(zé)任。政府過多干預(yù)社會(huì)，不利于社會(huì)其他管理主體積極性的發(fā)揮，也容易形成“政府失靈”。政府過少干預(yù)社會(huì)，不利于彰顯社會(huì)的公平正義，會(huì)造成公共產(chǎn)品供給的不足。因此，尋求政府與社會(huì)在市場當(dāng)中二者張力的平衡、構(gòu)建和諧的政社關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)多贏局面，即形成政府與社會(huì)各管理主體各盡其能、各盡其責(zé)、各享其利、各取所需的目標(biāo)。政府贏在公共利益，既滿足了公共服務(wù)效率化的提供，以使其能夠滿足公眾的基本需求，又實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化的供給，以使所有人都能夠獲得基本生存和發(fā)展的權(quán)利，能使他們共享社會(huì)發(fā)展的成果，同時(shí)還保證了社會(huì)企事業(yè)單位、非政府組織各自利益的實(shí)現(xiàn)。

六、公共服務(wù)評估：科學(xué)的政府績效評估

對政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行評估是監(jiān)督政府履行政府責(zé)任、提升政府能力和績效水平、促進(jìn)政府管理不斷創(chuàng)新的有力手段，由于公共服務(wù)的供給基本上涵蓋了政府行政范圍，所以對公共服務(wù)的全面考察也就是對政府進(jìn)行績效評估，而建立科學(xué)的政府績效評估體系又是關(guān)鍵所在?？茖W(xué)的政府績效評估是檢驗(yàn)服務(wù)型政府的“試金石”?？茖W(xué)的績效評估是建設(shè)服務(wù)型政府的動(dòng)力源泉。

首先，服務(wù)型政府的績效評估方法可以從兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上來建構(gòu)，即事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的主要考察在于政府為公眾提供實(shí)際的可量化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，一般用數(shù)量、比率、統(tǒng)計(jì)結(jié)果等建立；價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)則是建立在社會(huì)倫理、道德、社會(huì)制度價(jià)值取向、文化、利益等的基礎(chǔ)上的，旨在判斷所提供的公共服務(wù)是否符合社會(huì)價(jià)值取向，是否合乎社會(huì)倫理觀。

其次，服務(wù)型政府的績效評估指標(biāo)體系要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況來定，意即沒有各國或者各個(gè)發(fā)展時(shí)期通用的評估指標(biāo)體系。就我國而言，平新喬認(rèn)為政府的績效指標(biāo)設(shè)定應(yīng)遵循以下六個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是績效指標(biāo)一定是關(guān)于具體的某類公共服務(wù)，而不是關(guān)于政府一般事務(wù)；不是關(guān)于下級政府對上級政府的服從程度或一致程度，而是關(guān)于地方政府如何便民，如何改進(jìn)服務(wù)的度量。二是績效指標(biāo)必須含有外部性。三是政府績效的測度應(yīng)是結(jié)果關(guān)注型的。四是績效目標(biāo)必須“少、簡單，且能引起最大的共鳴”。五是績效目標(biāo)必須既具有挑戰(zhàn)性，又具有實(shí)現(xiàn)的可能性。六是績效目標(biāo)必須是公眾可以看得見的。[4]

第三，服務(wù)型政府的績效評估主體要實(shí)現(xiàn)多元化。政府作為社會(huì)公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績效評估不僅僅是政府內(nèi)部組織的評估，而且還要接受社會(huì)的評估。因而要建立內(nèi)部外部的雙向互動(dòng)模式，尤其要加快建設(shè)政府績效評估的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，加大獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評估權(quán)限。此外，還要運(yùn)用民意測驗(yàn)、社會(huì)調(diào)查等方式，使評估主體多元化，體現(xiàn)服務(wù)理念。

注釋：

[1][英] 亞當(dāng)·斯密.《國富論》，唐日松等譯，華夏出版社，2005: 497-516.

[2] Graver Staraling，manage the public sector，The Dorsey Process，1986，p115-125.

[3] 聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署.《1994年人類發(fā)展報(bào)告》.

[4]平新喬.《政府績效考核應(yīng)關(guān)注10個(gè)指標(biāo)》，中央政府門戶網(wǎng)，www.gov.cn，2006-10-17.

（作者單位：蘭州交通大學(xué)機(jī)電學(xué)院）