截至2010年4月末，海西地區(qū)共有各類政府融資平臺(tái)8家，其中，由政府出資設(shè)立的投資公司和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司7家、土地儲(chǔ)備中心1家。州級(jí)平臺(tái)1家，縣（市）級(jí)平臺(tái)7家。8家平臺(tái)的注冊(cè)資本金為7.75億元，2010年4月末融資余額達(dá)23.81億元（包括異地銀行融資），其中海西當(dāng)?shù)劂y行融資余額9.69億元。

一、海西平臺(tái)貸款管理現(xiàn)狀

（一）貸款主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。用于德令哈市和格爾木市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額為8.82億元，占全部平臺(tái)貸款的91.02%。德令哈市是海西州府所在地，格爾木市是青海省重要的新興工業(yè)基地，兩市都是柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)，銀行信貸資金對(duì)兩市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的大量投入，為加快工業(yè)園區(qū)建設(shè)，完善城市功能，改善投資環(huán)境起到了重要的作用。

（二）支持高原特色種植業(yè)發(fā)展。高原枸杞具有多種保健功能，維生素含量高、無(wú)污染、純天然，發(fā)展?jié)摿Υ?。格爾木市政府通過投資公司從銀行獲得融資0.3億元，貸款用于2萬(wàn)畝枸杞種植和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如今格爾木市枸杞種植面積已達(dá)2.4萬(wàn)畝，枸杞種植形成規(guī)模，對(duì)促進(jìn)格爾木農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民增收起到了有力的促進(jìn)作用。

（三）能夠執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度。海西各家銀行對(duì)新發(fā)放各類項(xiàng)目貸款能夠執(zhí)行固定資產(chǎn)項(xiàng)目資本金制度，海西平臺(tái)貸款支持的固定資產(chǎn)項(xiàng)目共30個(gè)，項(xiàng)目總投資約為16.40億元，其中政府自籌的項(xiàng)目資本金4.54億元，占項(xiàng)目總投資的27.65%，項(xiàng)目資本金已基本到位，并與銀行貸款配套使用。

（四）加強(qiáng)貸款支付監(jiān)管。海西各家銀行比較重視對(duì)平臺(tái)貸款的支付監(jiān)管，建立了信貸資金專戶，要求借款人提供項(xiàng)目建設(shè)資金支付的依據(jù)，建立分級(jí)審批制度，密切跟蹤項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展情況，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度審批貸款的支付，保證了項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行和信貸資金的有效使用。

（五）突出貸后金融服務(wù)。為了切實(shí)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目的各項(xiàng)金融服務(wù)與貸后監(jiān)管工作，有的銀行對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款成立了金融服務(wù)小組，負(fù)責(zé)向融資平臺(tái)公司提供信貸咨詢和金融服務(wù)，宣傳新的信貸政策，推介信貸產(chǎn)品，跟蹤并反饋有關(guān)意見建議，了解公司對(duì)中長(zhǎng)期貸款的使用情況和重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)或行為，收集和反饋經(jīng)營(yíng)管理信息并開展日常的工作聯(lián)系和具體的事項(xiàng)溝通。

二、海西平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

（一）借款主體法人治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，自身還款能力不足。全州多家融資平臺(tái)資本金少，而且大多以國(guó)有土地和股權(quán)經(jīng)營(yíng)劃撥作為注冊(cè)資本金，資產(chǎn)負(fù)債率高，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，管理上責(zé)任主體不清晰，運(yùn)作不規(guī)范。主要收入是少量的對(duì)外投資收益，收益全部上繳財(cái)政，盈利能力一般，無(wú)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，公司資產(chǎn)和收益易被地方政府控制和轉(zhuǎn)移，沒有穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流，還不具備僅依靠自身收益償還債務(wù)的能力。

（二）平臺(tái)貸款增長(zhǎng)過快，貸款集中風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。2007年、2008年、2009年，海西平臺(tái)貸款余額分別是0.23億元、1.43億元、9.07億元，2009年全年新增7.63億元，占新增貸款總額的19.27%。截至2010年4月末，平臺(tái)貸款余額9.69億元，占全州貸款總額的5.86%，海西平臺(tái)還從異地銀行（主要是青海省國(guó)家開發(fā)銀行）借款14.12億元，海西平臺(tái)融資余額已達(dá)23.81億元。平臺(tái)貸款增長(zhǎng)較快，平臺(tái)貸款集中風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。

（三）政府擔(dān)保有法律限制性規(guī)定，擔(dān)保的有效性難以保證。海西平臺(tái)項(xiàng)目貸款88.57%是完全沒有現(xiàn)金流的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際還款來(lái)源完全依賴于各地財(cái)政預(yù)算資金對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的回購(gòu)，沒有其他風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，但政府擔(dān)保在法律上是有限制性規(guī)定的，一旦政府多度負(fù)債、信用變化，迫于償債壓力的增大，造成財(cái)政不能按承諾履行還款，將直接影響銀行信貸資金的安全。其次，銀行采取質(zhì)押借款人相關(guān)收費(fèi)賬戶或國(guó)有土地及房產(chǎn)作為防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的措施，但這類賬戶往往是?？顚Ｓ玫馁Y金，銀行實(shí)際執(zhí)行起來(lái)會(huì)有很大的困難。

（四）缺乏對(duì)地方政府可支配財(cái)力和總體償債能力的全面評(píng)估。有的行（社）對(duì)平臺(tái)授信時(shí)，只看重地方政府信用，將財(cái)政承諾看成可靠的還款依據(jù)，貸前調(diào)查忽視對(duì)地方政府可支配財(cái)力和總體償債能力的全面調(diào)查和分析。截至2009年底，海西州地方政府性債務(wù)余額為26億元，隨著財(cái)政還款負(fù)擔(dān)的加重，信貸風(fēng)險(xiǎn)也將隨之加大。

（五）早期平臺(tái)貸款項(xiàng)目管理不規(guī)范。格爾木市工商銀行1998年向格爾木市政府發(fā)放退休職工住宅建設(shè)貸款1370萬(wàn)元，現(xiàn)在仍有400萬(wàn)元未收回，該項(xiàng)目建設(shè)過程中，項(xiàng)目不斷變更、調(diào)整，建筑面積擴(kuò)大、增加輔助設(shè)施，致使預(yù)算擴(kuò)大，大大超過了當(dāng)初財(cái)政局還款承諾的金額，超出預(yù)算部分，又無(wú)法納入法定的年度財(cái)政預(yù)算支出，致使財(cái)政還款落實(shí)困難。而當(dāng)初辦理抵押的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)無(wú)法追償，抵押的房產(chǎn)已被拆除，致使抵押權(quán)懸空。

（六）土地儲(chǔ)備貸款制度不健全，操作不合規(guī)。農(nóng)村信用社2008年向儲(chǔ)備中心貸款532萬(wàn)元，用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。該土地儲(chǔ)備中心注冊(cè)資本金30萬(wàn)元，沒有專職的工作人員，未建立完整獨(dú)立的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)體系，財(cái)務(wù)制度缺失，無(wú)法向信用社提供財(cái)務(wù)報(bào)表。自2006年成立至今，土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓等經(jīng)濟(jì)行為尚沒有真正運(yùn)作起來(lái)，沒有建立完善的工作規(guī)章制度。該貸款在儲(chǔ)備土地沒有明確的市場(chǎng)和出讓、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案的情況下，長(zhǎng)期未使用，造成資金閑置。

三、防范和化解海西平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）建立海西州政府銀行貸款償債基金。為了海西州“十二五”期間更好地利用銀行貸款，保證按期償還銀行貸款本息，維護(hù)海西良好的政府信用，促進(jìn)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)盡快建立銀行貸款償債基金，并由海西州政府通過一定的程序，制定《海西銀行貸款償債基金管理（暫行）辦法》，辦法中應(yīng)明確規(guī)定“基金”的資金來(lái)源、?？顚Ｓ?、賬戶管理、使用程序、外部監(jiān)督等細(xì)節(jié)內(nèi)容，以便操作和可行。

（二）建立海西州政府銀行舉債審批制度。加強(qiáng)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的管控，各縣（市）及海西州本級(jí)應(yīng)當(dāng)利用州級(jí)平臺(tái)公司統(tǒng)一向海西各家銀行舉債，海西州政府要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政歸口和“下管一級(jí)”的財(cái)政審批制度，對(duì)新增的銀行貸款，必須向青海省政府上報(bào)，并取得青海省財(cái)政的審核和省政府審批同意后，方可與銀行辦理借款手續(xù)，各貸款銀行需將審批手續(xù)作為向海西州政府貸款的盡職調(diào)查資料納入信貸管理。

（三）建立政府性銀行債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管預(yù)警機(jī)制。由海西州財(cái)政局牽頭，結(jié)合海西經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力增長(zhǎng)和監(jiān)管政策要求，研究設(shè)立對(duì)海西政府性銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管的系統(tǒng)指標(biāo)，同時(shí)在政府各相關(guān)部門、財(cái)政局、“平臺(tái)”公司、銀行和銀監(jiān)局之間建立透明的溝通和聯(lián)席制度，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管指標(biāo)，對(duì)超出監(jiān)測(cè)和監(jiān)管指標(biāo)范圍，合力采取相應(yīng)措施，嚴(yán)格控制過度舉債，共同防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)融資平臺(tái)建設(shè)，提高市場(chǎng)化規(guī)范運(yùn)作水平?，F(xiàn)階段，政府融資平臺(tái)依然是加快海西經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)海西跨越式發(fā)展的重要手段，對(duì)融資平臺(tái)的發(fā)展不能一味地限制，而是要拓寬思路，加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，可以將政府所屬的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、部分有變現(xiàn)能和增值能力的國(guó)有土地使用權(quán)和部分項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)劃撥該平臺(tái)公司所有，還可以將平臺(tái)的收益直接劃歸平臺(tái)所有，由其自主使用。配備和聘用專業(yè)的法人代表和高管人員，完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高市場(chǎng)化規(guī)范運(yùn)作水平。

（五）發(fā)揮海西銀行業(yè)協(xié)會(huì)職能，強(qiáng)化平臺(tái)貸款行業(yè)自我管理。海西銀行業(yè)協(xié)會(huì)要在防范平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)工作中，充分發(fā)揮銀行業(yè)協(xié)會(huì)各項(xiàng)職能，促進(jìn)同業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)信息共享和跟蹤機(jī)制，研究制定海西銀行業(yè)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線的衡量指標(biāo)，審慎評(píng)估政府財(cái)力，建立健全政府償債能力評(píng)估制度，引導(dǎo)海西銀行業(yè)準(zhǔn)確掌握當(dāng)?shù)卣?cái)政收支、償還能力，舉債規(guī)模和結(jié)構(gòu)，定期評(píng)估，分類管理，防止政府過度舉債，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。對(duì)好的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流推廣，共同管理，防止同業(yè)間不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

課題組組長(zhǎng)：張英

課題組成員：楊海燕（執(zhí)筆）岳偉