〔摘要〕我國行政主體理論存在嚴重缺陷，這表現(xiàn)在：行政主體概念界定混亂，行政主體范圍界定不夠清晰，行政違法失職行為的責任追究不明確，行政主體資格與行政訴訟被告資格相等同。完善我國行政主體理論，需重新定位行政主體在行政管理活動中的角色，重新界定行政主體概念和范圍，重新建立行政主體資格與行政訴訟被告資格之間的關系。

〔關鍵詞〕行政主體理論，行政訴訟，行政管理

〔中圖分類號〕D913〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2010）05-0128-03

我國的行政主體理論是從西方引進的。行政主體理論的引進解決了行政法律制度建設中的一些問題（如行政訴訟對象的確定），但由于引進過于匆忙，給行政主體理論的進一步發(fā)展埋下了些許隱患。進一步完善我國行政主體理論，必須結合我國政治社會結構正在發(fā)生的變化，同時，要順應全球化潮流，只有這樣，才能為行政法律制度建設起到前瞻性的闡釋和導引功能。

一、行政主體理論存在的缺陷

隨著公共行政的發(fā)展，我國原有的行政主體理論暴露出了諸多缺陷。本文認為，處于發(fā)展中的我國行政主體理論主要存在以下缺陷：

（一）行政主體概念界定較為混亂。正如前面提到的，行政主體理論不是我國自創(chuàng)的，而是從西方移植過來的。但是，更準確地說，我們引入的僅是行政主體這一概念，對其內容卻做了實質性的改造，〔1 〕這導致行政主體概念的屆定上存在混亂。目前，國內學者在對行政主體含義表述上各有差異，這客觀上帶來了準確釋義的困難。如羅豪才教授將行政主體界定為能以自己的名義實施國家行政權，表現(xiàn)為行政管理活動，并對行為效果承擔責任的組織；王連昌教授將行政主體界定為依法享有國家行政權力，以自己的名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織；應松年教授則將行政主體界定為依法享有國家行政職權，代表國家獨立進行管理并獨立參加行政訴訟的組織。在這些表述中，存在幾個雖不對等，但被當成對等理解的概念：（1）“能以自己的名義實施行政權”和“依法享有國家行政權力”所描述的行政主體不是一個范疇；（2）“對（表現(xiàn)為行政管理活動）行為效果承擔責任”與“獨立承擔由此（實施行政管理活動）產(chǎn)生的法律責任”所要承擔的責任不同，忽視了責任與法律責任之間的區(qū)別；（3）“承擔責任”或“承擔法律責任”與“獨立參加行政訴訟”之間本無必然聯(lián)系，然而從這些表述中可以看到，“獨立參加行政訴訟”成為“承擔法律責任”的前提。行政主體概念表述上的混亂不嚴謹導致的后果是難以為行政法實踐起到闡釋和引導功能。

（二）行政主體范圍界定不夠清晰。依據(jù)我國學者關于行政主體的定義，行政主體被限定為行政機關和法律法規(guī)授權的組織。行政機關以憲法和有關組織法為其設定的職權，享有行政權力。法律法規(guī)授權組織，是指通過法律法規(guī)明確將部分行政職權授予行政機關以外的其他組織，該組織以自己的名義行使行政職權，同時獨立承擔相應的法律責任。按照定義，被授權的行政主體可以是職權行政主體的內部機構，可以是政府的派出機構，可以是依法設立的專門機構，可以是行政性公司，可以是企業(yè)、事業(yè)單位、其他社會組織或非政府組織等等，種類繁多，面目繁雜。問題在于，對“可以是”的表述是不準確不規(guī)范不嚴謹?shù)?，這意味著這些組織中，有的是、有的不是，而“哪些是、哪些又不是”必然成為一個需要界定的問題。按照法律規(guī)定，具有“被授權”資格的就是“是”?？墒沁@種組織太多了，根本不可能一一授權，存在著上述所列組織中的一部分沒有被授權，卻行使著部分行政職權，結果產(chǎn)生行政后果無法追究的情形。更何況，現(xiàn)實生活中，除了行政機關和法律法規(guī)授權的組織以外，隨著公民社會的發(fā)展，還出現(xiàn)了諸如行業(yè)協(xié)會、非行業(yè)協(xié)會性的中介組織、公有公共設施(日本的一種行政主體類別）、高等學校等行使部分行政管理職能的組織。這些實際上行使著行政管理權的組織，根據(jù)現(xiàn)行行政主體理論不包括在行政主體的范圍內，不具備行政主體資格，因而長期游離于法律控制之外，導致該部分主體有權無責，不受行政法規(guī)制，甚至任意行政、行政侵權，最終無法有效保護行政相對人的合法權益，這明顯與我國依法行政的基本原則背道而馳。

（三）行政違法失職行為的責任追究不明確。按照目前關于行政主體概念的主流界定，行政主體是以自己的名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。這就存在兩個問題：一是任何行政行為都是由具體的公務員或公務人員實施完成的，這就存在具體執(zhí)行人員與行政主體之間的權利義務關系，或者叫職務上的委托代理關系的利益目標不一致的問題。由此導致的嚴重后果是，在責任承擔上，責任性質和責任歸屬不清。西方行政主體理論中的責任是指行為后果的最終歸屬，并與財產(chǎn)直接掛鉤。我國行政賠償法中規(guī)定，因公務員行政違法造成損害的，由其所屬行政機關為賠償義務機關予以賠償，再由該行政機關對有故意或重大過失的公務員行使追償權或者給予行政處分；受委托組織有違法行為的，由委托行政機關承擔行政責任，再由委托行政機關依據(jù)委托關系追究該受委托的組織的相關責任。這其中存在著責任的轉化，由行政主體的法律責任轉化為行政機關組織內部的行政責任，并不是行政主體責任的真正歸責。我們沿著歸責的邏輯分析下去，可以發(fā)現(xiàn)這里的行政主體也不是真正的責任承擔者，而是國家承擔最終的法律責任，即由國家財政支付賠償。這樣，實際上行政主體的法律責任被架空，而轉移給了國家。二是行政主體中的行政機關的公務員的職責行為由公務員法規(guī)定和約束，而對于授權機關和不具有行政主體資格的行政委托機關（或組織）的公務人員卻沒有明確的法律法規(guī)對其進行規(guī)制，從而使得對公務人員的責任追究難以落實。

（四）行政主體資格與行政訴訟被告資格相等同。我國引入行政主體概念的最初目的就是為了解決行政訴訟被告資格的問題，所以行政訴訟被告資格被確定為“誰主體，誰被告”。也就是說，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。這實際上將行政主體資格與行政訴訟被告資格相等同。筆者認為，正是由于這兩者之間的錯誤勾連，造成了后來行政訴訟中確定被告資格難的問題。

按照行政訴訟法規(guī)定：只有行政機關、被授權組織和委托行政機關才可以作為被告。這樣規(guī)定的一個很大的局限是沒有把黨組織、企事業(yè)單位等行使一部分行政管理活動的組織納入其中。隨著改革開放的推進，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，公民社會的迅速興起，社會利益主體多元化格局的逐步形成，人們的自主意識和維權意識逐步增強（人們甚至可以懷疑政府的合法性），各種各樣的代表某一群體特殊利益的從事社會公共管理活動的組織如雨后春筍般紛紛建立。這樣，非行政主體理論意義上的從行政管理活動的主體范圍大大擴展，不僅這些組織自身有參加公共管理的需求，而且由于政府不可能管理好所有社會事務，需要社會上的這些非政府組織的參與，這就在客觀上形成了賦予這些組織合法地位的動因。然而在現(xiàn)實生活中，這些組織確實存在有職無位，有權無責的問題。雖然不可否認它們所起的重要作用，但是由于這些組織不在我國行政主體概念范圍之內，所以，因有損行政相對人利益的行為而產(chǎn)生的糾紛不能通過行政訴訟的途徑解決，這就得使行政相對人救濟無門，從而嚴重損害了行政相對人的合法權益。

此外，行政主體理論中的委托組織，也是一個極具爭議的問題。行政訴訟法規(guī)定，受委托組織不具有行政主體資格，不能成為訴訟被告，對于受委托組織因被委托行為而產(chǎn)生的法律責任由委托行政機關承擔。這部分規(guī)定雖然相對比較明確，但是在實際操作過程中，受委托組織“越權行為”現(xiàn)象時有發(fā)生。對此情形，由于違法行為不在委托行政機關委托職權范圍內，委托行政機關不承擔委托責任，但受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告，這就出現(xiàn)了無被告的狀況。

二、行政主體理論的進一步完善

一個國家法治水平的高低，一方面是指法律法規(guī)的建立和完善，另一方面是指法理學的成熟。行政主體理論要為我國行政法律實踐起到前瞻性和闡釋性作用，必須與我國國情相結合，加以進一步完善。

（一）重新定位行政主體在行政管理活動中的角色。在社會行政管理活動中，國家、行政主體和行政相對人三者之間其實存在兩對委托——代理關系，即人民把權力委托給國家、國家再把權利委托給具體的行政主體，所以在行政主體理論中我們必須承認行政主體的非獨立人格。我國現(xiàn)有的行政主體理論肯定行政機關與法律法規(guī)授權組織的獨立人格，認為行政機關及法律法規(guī)授權組織在法定權限范圍內可以以自己的名義行使行政權，做出影響相對人的權利與義務并獨立承擔行為后果的行政行為。但在實踐中，行政主體其實不能獨立承擔其行為產(chǎn)生的后果，而是將責任先轉移給國家，最終落在人民身上，因為賠償金來源于人民的賦稅，所以行政主體并不具有獨立人格。為此，我們必須明確行政主體是行政權的執(zhí)行者，而不是行政權的所有者。把行政主體在行政管理活動中的角色定位好，是分析其他所有問題的前提。

（二）重新界定行政主體的概念和范圍。我國目前行政主體理論的嚴重缺陷之一，就是對行政主體概念的界定過窄，這特別表現(xiàn)在對法律法規(guī)授權組織的界定。雖然法律法規(guī)授權的具體組織的確已經(jīng)很多，但依然不能囊括所有符合條件和應當承擔主體責任資格的組織。行政主體范圍的合理界定取決于對這一概念闡釋的準確性?；诖耍P者試對行政主體作如下界定：行政主體是指在社會管理活動中，實施行政管理行為，行政宗旨只為公益性，承擔因實施行政行為而產(chǎn)生的法律后果，并由組織自身的財產(chǎn)承擔相應的經(jīng)濟賠償責任的任何社會組織。由此概念界定以得出，行政主體應該包括國家和社會團體組織（亦可成為社會行政主體）兩個層面。國家行政主體屬于職權行政主體，職權行政主體是指依照憲法和有關組織法的規(guī)定擁有行政權力，能夠獨立實施行政行為并承擔相應的法律責任的行政機關。根據(jù)我國憲法和組織法的規(guī)定，我國的行政機關主要有國務院、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院各部委歸口管理的國家局以及地方各級人民政府及其職能部門。社會團體組織包括事業(yè)單位、現(xiàn)行行政主體理論中的法律法規(guī)授權組織，還有受委托組織；此外，還包括各種非贏利組織（NPO）和非政府組織（NGO）。這些組織代表某一社會團體的利益，并在政府職能轉變和行政體制改革的背景下，分擔著部分政府職能，在法律規(guī)定的范圍內自主管理自己的事務，受法律約束和國家監(jiān)督，所以獲得行政主體資格順理成章。筆者之所以這樣定義行政主體概念和劃分行政主體范圍，主要是基于：第一，對于行政機關來說，由于其職權自動生成行政主體（亦即只要是行政機關就是行政主體，不需任何具體規(guī)定），從而能夠順理成章地承擔法律責任，理所當然具備行政訴訟被告資格；第二，對于社會團體組織來說，一旦社會團體成立，在民政部門登記注冊，就同時被授予行政主體資格，承擔與其所行使的行政權相對應的法律責任，據(jù)其行政行為承擔行政訴訟被告資格。

（三）重新建立行政主體資格與行政訴訟被告資格之間的關系。依據(jù)“誰主體，誰被告”的規(guī)則來確定行政訴訟的被告，存在諸多問題：“誰訴訟，誰被告”的規(guī)則，使行政訴訟被告僅限于行政主體，大大限制了司法審查的對象，不利于對公民權利的保護和對行政機關的司法監(jiān)督；〔2 〕“誰主體，誰被告”的規(guī)定，為原告的起訴增加了困難，不利于原告訴訟權的行使。由于行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告，因此，在這種情況下，行政相對人所直接面對的行政行為的做出者并不是行政訴訟的被告。而要確定行政訴訟的被告必須首先查明該組織是不是法律法規(guī)授權的組織，是否具有行政主體資格，這對行政相對人來說，顯然是非常困難的，這樣就人為地增加了原告起訴的障礙。從本文對行政主體概念的界定來看，應以“誰行為，誰被告”作為確立行政訴訟被告的規(guī)則。所謂“誰行為，誰被告”，簡單來說就是，誰是行政行為的直接做出者，誰就當被告。這樣，任何行使社會管理職能的社會組織，都可以成為行政訴訟的被告，承擔相應的法律責任。

參考文獻：

〔1〕楊莉.行政主體理論的中外比較及其啟示〔J〕.法制與社會，2008，（28）.

〔2〕常永濤.行政訴訟被告資格確認規(guī)則研究〔J〕.山西省政府管理干部學院學報，2007，（4）.

責任編輯楊在平