〔摘要〕近年來,在農(nóng)村土地征用過程中,暴露出一些突出問題,產(chǎn)生這些問題的重要原因是一些地方政府責(zé)任的缺失,主要表現(xiàn)為:征地制度不健全,宣傳不到位,角色錯位,監(jiān)管不力。加強政府在農(nóng)村征地中的責(zé)任,應(yīng)健全征地相關(guān)法律制度,加強征地宣傳工作,準(zhǔn)確定位政府角色,加強監(jiān)管和監(jiān)督。
〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村征地,失地農(nóng)民,政府責(zé)任
〔中圖分類號〕D638〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)05-0118-03
近年來,農(nóng)村土地被大量征用,由此也帶來了一些突出問題,特別是失地農(nóng)民利益受到損害,影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。造成這種狀況的原因是復(fù)雜的,其中,一些地方政府在征地過程中沒有盡到自身責(zé)任是重要原因之一。因此,維護(hù)失地農(nóng)民利益必須切實加強政府在農(nóng)村征地中的責(zé)任。
一、農(nóng)村征地中政府責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)
當(dāng)前,農(nóng)村征地中的政府責(zé)任缺失主要表現(xiàn)在以下幾方面:
(一)制度不健全。主要是指有關(guān)農(nóng)村征地的相關(guān)法律制度不健全、不配套,存在制度混亂的現(xiàn)象。
首先,表現(xiàn)為現(xiàn)行征地制度存在諸多缺陷 〔1 〕:一是土地實際歸屬不明確;二是征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué);三是征地范圍界定不明確,“公共利益”被濫用;四是土地收益分配安排不夠明確;五是征地程序不夠合理,農(nóng)民參與程度低;六是戶籍制度依舊損害失地農(nóng)民的權(quán)益。正因為現(xiàn)行征地制度存在這些缺陷,使得征地制度很難真正實現(xiàn)原預(yù)設(shè)目標(biāo),失地農(nóng)民的利益得不到很好保護(hù)。
其次,表現(xiàn)為征地工作程序某些環(huán)節(jié)缺失或失范。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制度的要求,征地工作程序應(yīng)包括告知征地工作要求和征地情況、確定征地范圍和調(diào)查結(jié)果、組織聽證、進(jìn)行征地補償?shù)拳h(huán)節(jié)。在實際工作中,這些征地工作程序并未被很好遵循。中共武漢市委黨?!稗r(nóng)民失地問題”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn):“據(jù)該組(武漢市江夏區(qū)豹鎮(zhèn)豹山村第五組)村民反映,這些環(huán)節(jié)未得到全面規(guī)范地實施,相關(guān)工作與處理結(jié)論,大多由少數(shù)人‘暗箱’操作,由此產(chǎn)生了諸如征地與補償?shù)拿麑嵅环?。由操作層面與受補人的認(rèn)知差異等引發(fā)的矛盾與問題,致使操作層面的經(jīng)辦人與征地農(nóng)戶發(fā)生糾紛和斗毆的現(xiàn)象多次發(fā)生。” 〔2 〕可以這樣說,征地工作程序中的某些環(huán)節(jié)缺失或失范現(xiàn)象,是導(dǎo)致征地過程出現(xiàn)這樣或那樣問題的重要根源。
再次,征地后的相關(guān)配套制度如社會保障制度、就業(yè)制度等不健全。近年來,對失地農(nóng)民的安置方法,主要有貨幣安置、就業(yè)、發(fā)放生活費或農(nóng)轉(zhuǎn)非等。這些安置方法如果單獨使用,可能會存在這樣或那樣的缺陷。如:從貨幣安置來看,“采取一次性貨幣補償安置方式,是解決問題的有效辦法”, 〔3 〕但這種安置辦法的缺陷為:一旦一次性貨幣補償款被用完,失地農(nóng)民就無法生存和發(fā)展。就業(yè)安置法對于年輕力壯的年輕人吸引力不是很強,但對于將要失去或已經(jīng)失去勞動能力的老年人來說,這是不錯的選擇。從這個意義上來說,對失地農(nóng)民的安置是一項系統(tǒng)工程。這就要求健全有關(guān)失地農(nóng)民的保障制度。當(dāng)前,針對失地農(nóng)民的就業(yè)制度、社會保障制度和戶籍制度等不健全不完善,還沒有形成全國性的針對失地農(nóng)民的就業(yè)制度、社會保障制度和戶籍制度,有的地方嘗試著去建立這些制度,有的地方根本沒有做。這些配套制度的缺失或不完善,加大了解決農(nóng)民失地問題的難度。
(二)宣傳不到位。宣傳缺位是指有些地方政府及其相關(guān)部門沒有將征地工作及相關(guān)政策措施及時向相對人進(jìn)行宣傳,失地農(nóng)民獲取的相關(guān)信息極少,導(dǎo)致政府及相關(guān)部門與失地農(nóng)民溝通不暢,甚至發(fā)生矛盾或沖突。
中共武漢市委黨?!稗r(nóng)民失地問題”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn):“該組(武漢市江夏區(qū)豹鎮(zhèn)豹山村第五組)絕大多數(shù)農(nóng)民既不知道當(dāng)時征地的政策法規(guī)(如征地的性質(zhì)差異及補償安置的項目、方式、標(biāo)準(zhǔn)、計算方法等),又缺乏體現(xiàn)當(dāng)事人知情權(quán)、訴求權(quán)等合法權(quán)益的形式與渠道,由此使他們普遍產(chǎn)生了強烈的受欺騙、合法權(quán)益受損害和被剝奪的感受。這種心態(tài)不僅使征地工作難以形成共識和合力,而且還多次引發(fā)村民集體阻止工程施工,并不止一次地發(fā)生過流血沖突事件?!?〔2 〕 2010年7月17日大河網(wǎng)報道,在既沒有貼出拆遷公告和協(xié)商補償問題、也沒有出示行政裁決和拆遷許可證的情況下,河南省信陽市息縣近十戶村民房屋被城建監(jiān)察大隊強行推倒,部分村民無家可歸,而房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)僅為每平方米41元人民幣。當(dāng)?shù)卣倪@種做法,使得失地農(nóng)民更加傷心,對政府喪失信任。這是很危險的征地行為。
(三)角色錯位。角色錯位,是指政府在征地過程中沒有實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)化而扮演了別的角色。在實踐中這種角色錯位有兩種表現(xiàn):
其一,職能錯位。一般而言,政府在征地過程中應(yīng)該處于中立位置,主要是出臺相關(guān)征地政策措施,完善征地工作程序,協(xié)調(diào)需要用地者與土地出讓者的利益關(guān)系。但實際上,一些地方政府在征地過程中處于主導(dǎo)和控制的地位,起著主宰作用。這樣就容易與失地農(nóng)民發(fā)生沖突或矛盾,這也與現(xiàn)行的征地制度有關(guān)。農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)只有經(jīng)營使用權(quán),政府代表國家(村代表集體)擁有土地所有權(quán),根據(jù)有關(guān)規(guī)定可以向擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民收回土地,但不是無償收回,而是給予一定的補償。一旦土地賠償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到失地農(nóng)民的心理預(yù)期,或者迫于上級政府的壓力,下級政府利用手中的權(quán)力未經(jīng)農(nóng)民同意而征撥了他們的土地時,失地農(nóng)民與政府之間的矛盾或沖突必然發(fā)生。
其二,立場錯位。按照現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定,土地一級市場由政府壟斷,農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)但不能擅自更改土地的用途,若要更改土地用途需經(jīng)政府批準(zhǔn)。在這一過程中,政府應(yīng)站在維護(hù)農(nóng)民和開發(fā)商雙方利益的立場上,但有的地方政府為了招商引資卻完全站在開發(fā)商或引資商的立場上,這極有可能侵犯失地農(nóng)民的利益。政府的這種行為實屬于角色錯位。
(四)監(jiān)管不力。政府在征地過程中常出現(xiàn)監(jiān)管缺位的情況,主要表現(xiàn)為:
首先,政府在征地過程中的監(jiān)管檢查機制不完善。其主要表現(xiàn)為:“在實際征地和安置補償工作中,由于監(jiān)督檢查機制不完善,不斷有違法征地和侵害農(nóng)民合法權(quán)益的事件發(fā)生。一些地區(qū)違反法律規(guī)定濫用征地權(quán),強行征用農(nóng)村集體土地;一些地區(qū)為了增加土地收益或增加招商引資吸引力,肆意壓低征地補償標(biāo)準(zhǔn),有的地方甚至層層截留、挪用征地補償費,致使失地農(nóng)民長期得不到合理補償安置。有的對農(nóng)民的地上附著物缺乏公正評估,未協(xié)商一致就強行拆壞農(nóng)民房屋。農(nóng)民無處申述,要么忍氣吞聲,要么連續(xù)上訪,這是近年來土地案件大幅上升的主要原因?!?〔4 〕
其次,一些開發(fā)商不按照相關(guān)規(guī)定開展工作,侵害了失地農(nóng)民的利益,但政府沒有發(fā)揮監(jiān)管作用。比如開發(fā)商沒有按照征地或拆遷的相關(guān)規(guī)定,沒有與農(nóng)民簽署協(xié)議,而強制占地或強制拆遷,侵害了農(nóng)民的利益,對此,政府并沒有及時制止或糾正,變相地縱容了開發(fā)商或相關(guān)征地者的違法違規(guī)行為。
再次,政府對相關(guān)部門及其人員在征地過程中的行為監(jiān)督檢查不到位。由于土地利益及其附加利益的巨大誘惑,促使相關(guān)部門及其人員在征地過程中存在違法違規(guī)行為,比如腐敗行為、與開發(fā)商沆瀣一氣共同侵害失地農(nóng)民的利益等行為,這些行為沒有受到政府的嚴(yán)格監(jiān)督。從某種意義上說,這也是當(dāng)前在征地過程中的腐敗行為得以產(chǎn)生和發(fā)展的重要因素。
二、農(nóng)村征地中政府責(zé)任的加強
針對政府在農(nóng)村征地中責(zé)任缺失的主要表現(xiàn),筆者提出如下一些應(yīng)對政策建議,目的是為了促使政府更好地解決農(nóng)民失地問題,維護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)利益。
(一)健全與征地相關(guān)的法律制度。健全與征地相關(guān)的法律制度是強化政府責(zé)任的重要途徑,具體要做好以下工作:
首先,健全和完善土地征撥和管理制度。一是對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行創(chuàng)新性改革,尤其要明確,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與國有土地產(chǎn)權(quán)在法律上具有同等性,享受同等產(chǎn)權(quán)的交易權(quán)利。二是各級地方政府要在法律上嚴(yán)格規(guī)范和區(qū)分城鎮(zhèn)化中的公共用地和商業(yè)開發(fā)用地,嚴(yán)格規(guī)定不同用途的土地,不得擅自改變土地用途。同時,要明確規(guī)定不同用途土地的補償標(biāo)準(zhǔn)。三是完善征地工作程序和制度,規(guī)定農(nóng)民在征地過程中享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和協(xié)商權(quán),使征地操作透明、規(guī)范,讓征地行為在陽光下進(jìn)行,以充分保護(hù)失地農(nóng)民的利益。四是完善現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。一旦土地用途發(fā)生更改,法律上應(yīng)規(guī)定“讓農(nóng)民參與土地因用途改變而帶來的價值增值分配” 〔3 〕。五是建立健全土地征撥糾錯機制。土地征撥糾錯機制,是指當(dāng)未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)而土地用途發(fā)生更改或者土地征撥工作發(fā)生偏差時,政府應(yīng)及時采取措施促使土地用途恢復(fù)原有用途或使土地征撥工作按照原有目標(biāo)進(jìn)行的程序和方式。
其次,建立土地征撥的談判機制或市場機制。土地征撥的談判機制是建立在征地方(政府)與被征地方(農(nóng)民)的平等地位基礎(chǔ)之上,在國家征地政策法律框架下進(jìn)行土地征撥的公平談判,談判結(jié)果符合雙方利益需求的程序和制度。土地征撥的市場機制是指在國家征地政策法律框架下,按照市場交易原則進(jìn)行土地征撥的行為方式和制度。這兩種土地征撥機制都是基于雙方地位平等、自愿進(jìn)行土地征撥活動的行為規(guī)范,有利于土地征撥更符合交易雙方的利益。
(二)加強征地宣傳。加強征地宣傳工作,是政府做好征地工作的重要工作之一。當(dāng)前,要做好以下工作:
首先,加強對征地法律政策的宣傳。征地法律政策是政府相關(guān)部門征地工作的依據(jù)。征地法律政策的宣傳要做到:一是促使農(nóng)民人人知道、戶戶知曉征地法律政策;二是讓失地農(nóng)民理解國家征地法律政策的實質(zhì)、土地賠償標(biāo)準(zhǔn)和具體操作步驟,三是要促使農(nóng)民理解和支持國家征地法律政策,更重要的是讓他們積極配合和支持國家征地的行政行為。
其次,加強土地補償標(biāo)準(zhǔn)和土地征撥工作步驟的宣傳。土地補償標(biāo)準(zhǔn)是失地農(nóng)民獲得補償征地款的標(biāo)準(zhǔn),土地補償標(biāo)準(zhǔn)要符合國家有關(guān)法律政策和市場規(guī)律,同時也要考慮失地農(nóng)民的利益訴求。在征地工作中對土地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定和設(shè)置的宣傳非常重要,一定要通過宣傳爭取失地農(nóng)民的理解和支持。土地征撥過程中最難的是土地補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。只要失地農(nóng)民對土地補償標(biāo)準(zhǔn)沒有異議,征地工作就能順利進(jìn)行。對征地工作步驟也要進(jìn)行宣傳,讓失地農(nóng)民了解征地工作的具體步驟,這樣他們才能更好地理解和支持征地工作。
征地宣傳要做到使相關(guān)地區(qū)人人明白、戶戶知曉,這是征地宣傳工作的目的之一。只有征地對象了解征地法律政策和工作步驟,才有利于爭取他們的積極支持和配合,有利于政府征地工作的順利展開。
(三)準(zhǔn)確定位政府角色。認(rèn)清和界定征地過程中的政府角色,是避免政府在征地過程中發(fā)生角色錯位的前提和基礎(chǔ)。在征地過程中,政府應(yīng)該處于中立和仲裁的地位。中立角色是指政府在征地過程中處于中間立場,應(yīng)該不偏不倚;仲裁角色是指在征地過程中開發(fā)商與失地農(nóng)民發(fā)生糾紛或沖突時,政府應(yīng)該積極進(jìn)行仲裁,維護(hù)開發(fā)商和失地農(nóng)民的正當(dāng)利益,不應(yīng)該有所偏袒。同時,要理清政府在一、二、三級土地市場中的職責(zé)和承擔(dān)的角色行為。一般來說,一級土地市場是政府壟斷;二、三級土地市場是按照市場規(guī)律運行,由政府監(jiān)管。在一級土地市場中,政府直接與失地農(nóng)民發(fā)生關(guān)系,這要求政府要注重失地農(nóng)民的利益訴求,更好地履行服務(wù)職能,即:不應(yīng)該簡單地以土地所有者的身份進(jìn)行強制征地,避免與失地農(nóng)民發(fā)生沖突,而是更多考慮失地農(nóng)民的土地補償、就業(yè)、社會保障等問題,促使征地工作順利進(jìn)行。只有認(rèn)清和界定政府在征地過程中的角色,才能使政府避免發(fā)生角色錯位。只有認(rèn)清和界定清楚政府角色,才能規(guī)范政府在征地過程中的行為,更好地為失地農(nóng)民服務(wù)。
(四)加強政府監(jiān)管,強化社會監(jiān)督。加強政府監(jiān)管必須建立征地監(jiān)管制度,其意義在于保障征地過程的公平公正,促使征地活動合法化,有助于保障失地農(nóng)民的正當(dāng)利益,糾正不當(dāng)?shù)恼鞯匦袨?。建立征地監(jiān)管制度,目的是促使政府對征地行為進(jìn)行監(jiān)督和管理,糾正不當(dāng)征地的行政行為,維護(hù)征地管理制度的權(quán)威,保護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)利益。
要強化政府對農(nóng)村征地的責(zé)任,除了從政府自身著手,還必須加強外部力量,即強化社會監(jiān)督,嚴(yán)懲征地過程中的腐敗行為。一要建立健全征地過程中的社會監(jiān)督機制,對社會力量(新聞媒體、農(nóng)民、社會組織等)針對征地過程如何監(jiān)督和怎樣監(jiān)督做出規(guī)定;二要完善社會監(jiān)督反饋機制,健全外部信息的有效表達(dá)途徑,協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系?!? 〕此外,征地過程中出現(xiàn)的腐敗行為,政府相關(guān)部門要依法查處,政府在征地過程中,不能采用政治動員、下指標(biāo)、定任務(wù)、要速度和出政績等行政性行為,去除征地過程中的行政化色彩。同時,征地過程一定要透明化公開化。征地過程公開化要求政府按照一定程序?qū)⒄鞯剡^程公開,讓社會或被征地的農(nóng)民了解征地的整個過程;征地過程透明化要求政府將征地相關(guān)規(guī)定、征地補償標(biāo)準(zhǔn)和征地涉及范圍等向社會公布,同時要公布征地工作相關(guān)信息。
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責(zé)任編輯周榮