〔摘要〕加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)是黨應(yīng)對執(zhí)政考驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)社會挑戰(zhàn)和構(gòu)建和諧社會的需要。我黨加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)，經(jīng)歷了一個(gè)提出、形成和完善的過程，并取得了明顯成效。我黨加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)是：公共危機(jī)治理能力建設(shè)必須增強(qiáng)系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，必須與加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)相結(jié)合，必須與加強(qiáng)法制建設(shè)相結(jié)合，必須與深化行政管理體制改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，必須與運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段相結(jié)合。

〔關(guān)鍵詞〕公共危機(jī)，治理能力，風(fēng)險(xiǎn)社會

〔中圖分類號〕Ｄ26〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2010）05-0051-03

公共危機(jī)是指“一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下作出關(guān)鍵性決策的事件。” 〔1 〕其實(shí)質(zhì)是潛的社會矛盾與社會問題的積聚、激化。近些年來，各地時(shí)有出現(xiàn)的公共危機(jī)事件對黨的執(zhí)政能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2003年非典危機(jī)后，我黨提出了加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，加快了我國公共危機(jī)治理進(jìn)程，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、我黨加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的進(jìn)程及成效

新中國成立以后，我黨在加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)方面取得了一定的成績，但真正將其作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)提出是在2003年非典危機(jī)后。自從非典危機(jī)后，我黨以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，逐步建立與形成了公共危機(jī)治理能力建設(shè)體系，預(yù)防和降低了公共危機(jī)所造成的危害，維護(hù)了社會穩(wěn)定，取得了明顯成效。

第一，加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的提出。胡錦濤總書記在2003年7月全國防治非典工作會議上指出：“我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展、城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)；突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全，處理和管理危機(jī)能力不強(qiáng)；一些地方和部門缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的準(zhǔn)備和能力，極少數(shù)黨員干部作風(fēng)不實(shí)，在緊急情況下工作不力，舉措不當(dāng)。我們要高度重視存在的問題，采取切實(shí)措施加以解決” 〔2 〕非典危機(jī)使我黨充分認(rèn)識到了加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的極端重要性，開始推動公共危機(jī)治理進(jìn)程。

第二，公共危機(jī)治理能力建設(shè)體系的形成。2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確指出：“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力”。這是在黨的文獻(xiàn)中第一次明確提出加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。2004年黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)角度進(jìn)一提出“建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急體制，提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力”。2005年7月黨中央、國務(wù)院召開第一次全國應(yīng)急管理工作會議，出臺了《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，提出落實(shí)“一案三制”（危機(jī)管理預(yù)案、危機(jī)管理體制、機(jī)制、法制）建設(shè)、加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的一攬子措施。2006年3月，國家制定《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》，提出“建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急救援、社會動員機(jī)制，提高處置突發(fā)事件能力”，將公共危機(jī)治理能力建設(shè)納入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中。2006年8月黨的十六屆六中全會通過了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的決定》，正式提出按照“一案三制”的總體要求建設(shè)公共危機(jī)管理體系，并把它作為構(gòu)建和諧社會的重要組成部分。《決定》提出“完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，有效應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)。建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，有效應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺，完善應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強(qiáng)應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實(shí)現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動?！睆狞h的十六屆三中全會至六中全會，公共危機(jī)治理能力建設(shè)體系初步形成。

第三，公共危機(jī)治理能力建設(shè)體系進(jìn)一步完善。2007年黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”，“堅(jiān)持安全發(fā)展，強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力”，“健全社會治安防控體系，加強(qiáng)社會治安綜合治理，深入開展平安創(chuàng)建活動，改善和加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)工作，依法防范和打擊違法犯罪活動，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全”。這為提高公共危機(jī)治理能力進(jìn)一步明確了重點(diǎn)和方向。在2008年南方雪災(zāi)后，胡錦濤總書記提出“四個(gè)進(jìn)一步”：即“進(jìn)一步增強(qiáng)全社會風(fēng)險(xiǎn)防范意識，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)各種應(yīng)急物資準(zhǔn)備，進(jìn)一步提高危機(jī)處理水平，真正把這場抗災(zāi)救災(zāi)斗爭的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為更好抵御風(fēng)險(xiǎn)的措施和能力。”汶川地震后，在全國抗震救災(zāi)總結(jié)表彰大會上他又一次指出“要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)，大力提高處置突發(fā)公共事件能力。要形成綜合配套的應(yīng)急管理法律法規(guī)和政策措施，建立健全集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制，提高各級黨委和政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力。要大力加強(qiáng)專業(yè)化和社會相結(jié)合的應(yīng)急救援隊(duì)伍，健全保障有力的應(yīng)急物資儲備和救援體系，長效規(guī)范的應(yīng)急保障資金投入和撥付制度，快捷有序的防疫防護(hù)和醫(yī)療救治措施，及時(shí)準(zhǔn)確的信息發(fā)布、輿論引導(dǎo)、輿論分析系統(tǒng)，社會捐贈、志愿服務(wù)等社會動員機(jī)制，符合國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系。通過全方位推進(jìn)應(yīng)急管理體制和方式建設(shè)，顯著提高應(yīng)急管理能力，最大限度減少突發(fā)公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全?！?〔3 〕公共危機(jī)治理能力建設(shè)體系得到了進(jìn)一步豐富和發(fā)展。

在加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)一系列戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，各級政府突出重點(diǎn)，抓住核心，建立制度，構(gòu)建我國公共危機(jī)治理體系，并在公共危機(jī)治理實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，取得了明顯的成效。具體體現(xiàn)在：（1）逐步形成了比較完善的應(yīng)急預(yù)案體系。全國已制定各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，涵蓋各類突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)案之網(wǎng)基本形成，應(yīng)急預(yù)案的宣傳、模擬演練在許多地方有序展開。（2）建立健全了公共危機(jī)治理體制和機(jī)制。2005年底，國務(wù)院辦公廳成立“國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室”，全國31個(gè)省市都成立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，危機(jī)管理職能得到加強(qiáng)；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的危機(jī)管理體制逐步形成，突發(fā)性公共危機(jī)事件的預(yù)防預(yù)警、處置救援、善后處理等運(yùn)行機(jī)制逐步健全，公共危機(jī)治理效能得到有效提高。（3）制定了比較完備的公共危機(jī)治理法律體系。我國現(xiàn)有危機(jī)治理的法律有35件，行政法規(guī)36件，部門規(guī)章55件。〔4 〕公共危機(jī)治理法律體系基本形成，確保了公共危機(jī)治理工作依法進(jìn)行。（4）提升了公共危機(jī)治理能力。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)意識明顯增強(qiáng)；各級政府的快速反應(yīng)能力、危機(jī)決策能力、危機(jī)法治能力、協(xié)同應(yīng)對能力、信息公開能力、廣泛的社會動員能力、全球合作治理能力、善后處理能力等不斷提高，充分體現(xiàn)了政府公共危機(jī)治理水平，彰顯出責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府、民生政府的形象。

二、我黨加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

我黨加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)是：

（一）公共危機(jī)治理能力建設(shè)必須加強(qiáng)系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性。當(dāng)今社會的發(fā)展趨勢和危機(jī)發(fā)展的特點(diǎn)，決定了公共危機(jī)治理是一項(xiàng)長期、動態(tài)的戰(zhàn)略任務(wù)。我國處于經(jīng)濟(jì)體制與政治體制轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的安全威脅因素未除，非傳統(tǒng)的安全威脅因素逐漸顯現(xiàn)，這就決定了加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的長期性、戰(zhàn)略性。如果不從系統(tǒng)、戰(zhàn)略高度加強(qiáng)危機(jī)治理能力建設(shè)，被動地應(yīng)對危機(jī)，只能使危機(jī)的破壞性和治理成本加倍，因此必須加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，以達(dá)到高起點(diǎn)、跨越式、可持續(xù)發(fā)展。黨中央深刻把握國際國內(nèi)面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用系統(tǒng)論、戰(zhàn)略思維，科學(xué)決策，及時(shí)提出了加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)體系，優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能，從而極大地提高了黨的危機(jī)治理能力。

（二）公共危機(jī)治理能力建設(shè)必須與加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)相結(jié)合。以執(zhí)政能力建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，是黨的十六大向全黨提出的戰(zhàn)略任務(wù)。在提高執(zhí)政能力過程中，“必須正確認(rèn)識和處理各種社會矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系和克服各種困難，不斷提高應(yīng)對復(fù)雜局面的能力”?！? 〕應(yīng)對“復(fù)雜局面的能力”很大程度上就是指應(yīng)對公共危機(jī)的能力。黨的十六屆四中全會又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)提高公共危機(jī)治理能力的重要性。之所以把公共危機(jī)治理能力與執(zhí)政能力建設(shè)聯(lián)系起來，是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，黨面臨著越來越復(fù)雜的執(zhí)政局面，黨要抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，處理各種復(fù)雜問題，需要提高應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)的能力，這種能力是黨的執(zhí)政能力的重要組成部分。國際國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們：提高黨的執(zhí)政能力和水平，鞏固執(zhí)政地位，務(wù)必要提高全黨尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，加強(qiáng)公共危機(jī)治理知識、能力培訓(xùn)和教育，不斷增強(qiáng)他們的危機(jī)處理能力。在應(yīng)對危機(jī)中提高執(zhí)政能力，這是執(zhí)政黨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（三）公共危機(jī)治理能力建設(shè)必須與加強(qiáng)法制建設(shè)相結(jié)合。加強(qiáng)公共危機(jī)治理的法制建設(shè)，依法開展危機(jī)治理工作，提高公共危機(jī)治理的法治能力，是依法治國的要求，也是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。黨中央非常重視公共危機(jī)治理法制建設(shè)，特別是在2003年在抗擊非典過程中，切實(shí)貫徹實(shí)施《中華人民共和國傳染病防治法》，并及時(shí)出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，規(guī)范了行為，匯集了力量，從而有效地控制了疫情的蔓延，保持了正常的社會秩序。非典危機(jī)后，黨中央進(jìn)一步推動公共危機(jī)治理法制建設(shè)，于2007年11月1日實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對法》。《突發(fā)事件應(yīng)對法》不僅為公共危機(jī)治理實(shí)踐提供了法律依據(jù)，而且進(jìn)一步推動了我國統(tǒng)一、高效、權(quán)威的應(yīng)急處理機(jī)制的建立與完善，為切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定和人民群眾的安全提供了有效而堅(jiān)實(shí)的法律保障，標(biāo)志著公共危機(jī)治理工作走上了法制化軌道。2008年汶川地震后，國務(wù)院僅用了5天的時(shí)間出臺了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。這些都體現(xiàn)了我黨運(yùn)用法治力量加強(qiáng)公共危機(jī)治理和危機(jī)治理法治化的能力，也是執(zhí)政黨加強(qiáng)公共危機(jī)能力建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

（四）公共危機(jī)能力建設(shè)必須與深化行政管理體制改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。我黨提出加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)，是在深化行政管理體制改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能背景下進(jìn)行的；加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)的一系列方針政策，需要通過行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變加以落實(shí)。2003年后，我國行政管理體制改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是加強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)職能，逐漸由管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。我黨對公共危機(jī)治理能力建設(shè)的重視，大大增強(qiáng)了政府加強(qiáng)危機(jī)管理的動力，危機(jī)管理已成為政府加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能的有效措施，充實(shí)和完善了政府管理職能，保證了改革、發(fā)展、穩(wěn)定各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)社會的正常秩序。同時(shí)，公共危機(jī)治理能力建設(shè)與行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，增強(qiáng)了各級政府部門及其行政人員的危機(jī)意識，建立和完善了有效應(yīng)對各種突發(fā)性公共危機(jī)事件的體制、機(jī)制和法制，各級政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力與水平有了顯著提高。

（五）公共危機(jī)治理能力建設(shè)必須與運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段相結(jié)合。由于全球化、信息化的迅速發(fā)展和公共危機(jī)的復(fù)雜性，公共危機(jī)治理能力的提升不僅依賴于危機(jī)治理體制、機(jī)制、法制的完善，同時(shí)還必須依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)支持。計(jì)算機(jī)、信息網(wǎng)絡(luò)、遙感技術(shù)、衛(wèi)星監(jiān)測、全球定位系統(tǒng)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，極大地提升了公共危機(jī)治理績效和能力，對公共危機(jī)治理產(chǎn)生深刻影響。在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，南寧、北京、上海、深圳等地依靠高新技術(shù)構(gòu)建危機(jī)管理智能化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的一體化、實(shí)時(shí)化、精確化和快速反應(yīng)，取得了良好效果。如廣西南寧從1999年就開始建立了城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要有計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、計(jì)算計(jì)輔助調(diào)度系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、無線調(diào)度通信系統(tǒng)、有線通信系統(tǒng)、無線移動數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、圖像監(jiān)控及大屏幕顯示系統(tǒng)、語音記錄系統(tǒng)、衛(wèi)星現(xiàn)場圖像實(shí)時(shí)傳送系統(tǒng)等15個(gè)子系統(tǒng)組成。它的主要功能是：完成各類公共危機(jī)事件的接警、處置、指揮調(diào)度，為各類突發(fā)事件的應(yīng)對提供信息、決策、通訊指揮、調(diào)度保障。 〔6 〕各地危機(jī)管理智能化系統(tǒng)的建設(shè)大大提高了黨政各部門全方位快速反應(yīng)能力，增強(qiáng)了應(yīng)急防御、決策支持力度與質(zhì)量，保證危機(jī)治理的高效。

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責(zé)任編輯孟永華