[摘要] 中國(guó)自1982年至今，已經(jīng)完成了五次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，第六次政府機(jī)構(gòu)改革也已初見成效。伴隨社會(huì)變遷、政府職能轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)改革還會(huì)繼續(xù)。在未來(lái)的改革中我們應(yīng)不斷總結(jié)古今中外的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，探索更完善的改革路徑。

[關(guān)鍵詞] “大部制”政府機(jī)構(gòu)改革政府職能

一、“大部制”改革的原因

新中國(guó)建立初期很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)都在建設(shè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是政府管理部門設(shè)置多，實(shí)行縱向的條條管理，所以我國(guó)在建國(guó)初期國(guó)務(wù)院設(shè)置了100多個(gè)部。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，管理對(duì)象與管理事務(wù)重疊，造成機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍。

隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，政府管理部門的改革也在不斷深入，客觀要求政治體制建設(shè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。從我國(guó)的實(shí)際情況看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路?！按蟛恐啤笔乾F(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家普遍采用的政府體制模式。實(shí)行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對(duì)提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。

二、我國(guó)“大部制”改革的歷史沿革

公正地說(shuō)，大部制源于中國(guó)。早在秦漢時(shí)期，當(dāng)時(shí)的中央政府實(shí)行三公列卿制，三公即為丞相、太尉、御史大夫，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)則為列卿，這可以看作是中國(guó)古代大部制的雛形。到隋唐時(shí)期，大部制得以進(jìn)一步發(fā)展和完善，形成了成熟的六部制，即大家熟悉的吏、戶、禮、兵、刑、工六部，它是中央政府最重要的機(jī)構(gòu)。六部之間職能分配合理，權(quán)限劃分明確。六部制的確立是我國(guó)古代行政史上具有劃時(shí)代意義的事件，它為后世行政體制改革提供了不可忽視的參考價(jià)值。

到了近現(xiàn)代，百余年前的光緒朝，曾有過(guò)一場(chǎng)轟轟烈烈的“大部制”改革。1906年，清政府宣布“預(yù)備立憲”， 改革中央部門，其中一項(xiàng)主要內(nèi)容是合并一些職能重疊的部門，組建大部門。其實(shí)在1898戊戌變法期間，光緒皇帝就已經(jīng)頒布了這項(xiàng)改革措施，但一直到了1906年才得以落實(shí)。后來(lái)戊戌變法失敗，光緒的“大部制”改革自然也沒有取得成功，但這次改革有很多值得后人借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。首先是改革不能急于求成。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“百日維新” 的103天，光緒先后發(fā)布有關(guān)革新的各種詔令約180條，平均每天1.7條。其次是機(jī)構(gòu)改革要做好充分的準(zhǔn)備。8月30日光緒下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光祿寺、鴻臚寺等衙門，但事先并沒有完成相關(guān)職能的移交。衙門已經(jīng)被宣布廢除了10天， 具體的合并方案卻還沒有， 由此造成的權(quán)力真空無(wú)疑很容易給守舊勢(shì)力提供把柄。再者是對(duì)裁撤下來(lái)的官員要妥善安置。9月8日，光緒皇帝才下諭旨，指出裁減各員可于鐵路礦務(wù)總局、農(nóng)工商總局酌設(shè)大小官員額缺，將來(lái)量才任用。

改革開放以后，從1982年到2003年，我國(guó)共進(jìn)行過(guò)5次大的行政管理體制改革，國(guó)務(wù)院部門從100個(gè)減至28個(gè)，明確提出政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職能。雖然從縱向來(lái)看我國(guó)的政府部門減少了很多，但與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)政府部門設(shè)置依然較多，詳見下表:

政府部門多，會(huì)削弱政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如我國(guó)的運(yùn)輸由三個(gè)部門管理，而美國(guó)的運(yùn)輸部管理著海、陸、空，一些國(guó)家把郵電也放在運(yùn)輸部管轄，這體現(xiàn)了“大運(yùn)輸”的思維。再如美國(guó)農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了我國(guó)的農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等多個(gè)部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念。

三、國(guó)外“大部制”的現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)

具有現(xiàn)代意義的大部制是西方發(fā)達(dá)國(guó)家最先采用的。世界上成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，政府部門一般只有十幾個(gè)，比如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等，普遍呈現(xiàn)“機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛” 的特點(diǎn)。西方國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之所以較為精干，除了政府管得少外，主要得益于大部門制度。它們的一些大部門可能下轄20多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個(gè)咨詢委員會(huì)，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。例如法國(guó)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部是一個(gè)超級(jí)大部。它負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和工業(yè)政策，還負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財(cái)政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)。其下屬機(jī)構(gòu)眾多，包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬(wàn)人。

事實(shí)上，在美國(guó)以及其他一些國(guó)家和地區(qū)，所謂大部制，就是既依法制定法規(guī)規(guī)章以及各種各樣的政策，也要依法執(zhí)行這些法規(guī)規(guī)章和政策。大部制之大，一方面應(yīng)當(dāng)是管的范圍大，另一方面是管的程度深、力度大。美國(guó)的能源部聯(lián)邦雇員和合同雇用人員超過(guò)10萬(wàn)人，年度預(yù)算超過(guò)230億美元。美國(guó)國(guó)土安全部有18萬(wàn)雇員，農(nóng)業(yè)部有10萬(wàn)雇員，環(huán)境署的人員編制比中國(guó)環(huán)保部多60倍。為什么它們要這么多公務(wù)員呢?就是因?yàn)榧词故恰爸醒搿?政府，它們也是管執(zhí)行的，在它們的權(quán)力范圍內(nèi)，大量的事情是這些部門自己做了，而不是像我國(guó)，中央政府部門只管發(fā)文件，地方政府才管執(zhí)行。

在西方并不是只有中央政府的部門是大部門，許多公共服務(wù)職能更需要在地方政府實(shí)行“大部門體制”。地方政府在執(zhí)行公共服務(wù)職能的時(shí)候，往往要面對(duì)最廣大的人群和紛繁復(fù)雜的事務(wù)，人少了解決不了問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在600多萬(wàn)人口的香港， 政府房屋署有9000名公務(wù)員，新加坡的相應(yīng)機(jī)構(gòu)有3000名公務(wù)員。而我國(guó)的建設(shè)部門僅有幾百人。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助僅32個(gè)工作人員。按照我國(guó)勞動(dòng)保障部的規(guī)定，每一萬(wàn)人配備一個(gè)勞動(dòng)監(jiān)察人員，深圳按900萬(wàn)外來(lái)勞動(dòng)者計(jì)算，也應(yīng)配備900人的監(jiān)察隊(duì)伍，而實(shí)際上深圳只有43人。這或許就是現(xiàn)階段我國(guó)政府公共服務(wù)質(zhì)量還不夠高的一個(gè)原因。因此，對(duì)于一些從事具體管理與服務(wù)的部門，不但不應(yīng)減員，而且為了提高服務(wù)質(zhì)量還應(yīng)適當(dāng)增加人員。

國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)當(dāng)然值得借鑒，但中國(guó)絕不應(yīng)簡(jiǎn)單照搬，而是要結(jié)合我國(guó)國(guó)情作出政府機(jī)構(gòu)改革的正確戰(zhàn)略抉擇。

四、完善我國(guó) “大部制”改革的建議

1.大部制改革不能單純精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

我國(guó)有我國(guó)的國(guó)情，我國(guó)的大部制改革應(yīng)立足于建立中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政體制，而不能像西方國(guó)家一樣按14個(gè)左右的政府大部來(lái)設(shè)置政府部門。因?yàn)橹袊?guó)的人口眾多，地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，政府部門太少了也會(huì)造成執(zhí)行壓力，而且政府部門權(quán)力過(guò)于集中也會(huì)造成監(jiān)管難題和“尾大不掉”的弊端。考慮到這些復(fù)雜情況，我國(guó)可逐步推進(jìn)大部門體制，最終實(shí)現(xiàn)將中央政府組成部門控制在18～21個(gè)左右的目標(biāo)。

需要指出的是，實(shí)行大部門體制重點(diǎn)是在合并職能、整合機(jī)構(gòu)，而不是撤銷職能與精簡(jiǎn)人員，也就是減機(jī)構(gòu)不減職能、減機(jī)構(gòu)數(shù)量而不減人員數(shù)量。相反，對(duì)于一些公共服務(wù)部門還要增加人員和編制，加以充實(shí)，改變目前工作負(fù)荷過(guò)大、人員緊缺的局面。

2.增強(qiáng)地方政府服務(wù)能力

我國(guó)政府人員編制配備應(yīng)與職能相適應(yīng)，編制應(yīng)向行使社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)和部門傾斜，而不應(yīng)與行使政府內(nèi)部事務(wù)管理職能的部門一概而論。應(yīng)根據(jù)部門工作任務(wù)的繁重程度和社會(huì)責(zé)任的大小程度、區(qū)分政府內(nèi)部事務(wù)部門和社會(huì)事務(wù)部門重新核定編制。對(duì)公共服務(wù)部門的編制管理，可以借鑒國(guó)外編制管理辦法，對(duì)于直接服務(wù)于公眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)部門根據(jù)服務(wù)對(duì)象的多少來(lái)確定編制數(shù)量，再按各級(jí)政府所承擔(dān)的職能，確定各層級(jí)的人員編制規(guī)模。如國(guó)外的勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域大多采取按服務(wù)對(duì)象多少確定配備人員比例的做法。工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家比例大致為 1∶2000，我國(guó)目前為 1∶9000;勞動(dòng)保障監(jiān)察，國(guó)外大致為 1∶8000，我國(guó)為 1∶1.5 萬(wàn);社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，英國(guó)為 1∶164，我國(guó)為1∶3400;就業(yè)管理服務(wù)，法國(guó)為1∶88，我國(guó)為 1∶10000?？梢?，在一些公共管理領(lǐng)域，我們不但不能削弱，反而應(yīng)該加強(qiáng)。

3.理順中央與地方的關(guān)系

政治體制改革必然要求規(guī)范中央和地方的關(guān)系，“大部制”在一定程度上會(huì)增強(qiáng)中央政策在地方的執(zhí)行力，但并不代表會(huì)削弱地方政府治理的主動(dòng)權(quán)，地方政府應(yīng)順應(yīng)“大部制”改革的趨勢(shì)，在政府職能方面進(jìn)行大的調(diào)整，以走出中央與地方之間“收—放—收”的循環(huán)圈。

參考文獻(xiàn):

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