地方政府融資平臺現(xiàn)狀

地方政府融資平臺是地方政府天才般的創(chuàng)造

地方政府融資平臺，是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。如城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等。

按照《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@就意味著地方政府不存在市場化融資的體制通道。因此，地方政府獨(dú)辟蹊徑，繞開了現(xiàn)行體制與政策障礙，成立了集融資、建設(shè)和經(jīng)營、債務(wù)償還為一體的城市投資公司作為融資平臺，代替政府進(jìn)行直接與間接融資，實(shí)現(xiàn)了地方政府市場化融資的目的。

2009年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃使得地方政府融資平臺在全國迅猛發(fā)展

為反危機(jī)，2008年底，中國政府宣布了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，隨后地方政府積極推出了在未來幾年投資逾30萬億元人民幣的多項(xiàng)計(jì)劃。一段時(shí)間內(nèi)，中央政府允許甚至鼓勵地方政府從銀行大肆借貸以支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府融資平臺在全國迅猛發(fā)展，主要特點(diǎn)有:

規(guī)模迅猛擴(kuò)張:根據(jù)媒體報(bào)道，截至2009年6月，全國各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4907家。據(jù)銀監(jiān)會估計(jì)，截至2009年底，地方投資平臺總債務(wù)額約為5萬億到6萬億元，絕大部分為銀行貸款。中金公司按照廣義口徑估計(jì)，2009年末金融機(jī)構(gòu)地方投融資平臺貸款(不含票據(jù))余額約7.2萬億元，占銀行業(yè)總貸款約18%。在7.2萬億元中，估計(jì)2009年新增貸款約為3.7萬億元，占51%。

結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明顯:估計(jì)項(xiàng)目貸款(主要用于基建投資)余額近6萬億，占了全部地方融資平臺貸款的80%以上。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半。

多數(shù)貸款償還本息需要政府信用支持:中金公司估計(jì)只有30%左右的項(xiàng)目能夠依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流償還貸款本息。大約70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來源支持。

不同類型機(jī)構(gòu)之間分布并不均勻:2009年底，主要上市銀行地方政府融資平臺貸款約占貸款總額的10%左右，國開行和地方性金融機(jī)構(gòu)占比則相對較高，其中國開行的融資平臺貸款(以基本建設(shè)貸款為統(tǒng)計(jì)口徑)占比已達(dá)69%(圖1)。

地方政府融資存在的問題

地方政府償債能力堪憂，賣地收入高增長難以為繼

地方政府貸款2013年將出現(xiàn)償還本金高峰。新增的地方融資平臺貸款主要包括兩部分，其一為老項(xiàng)目后續(xù)融資:地方融資平臺貸款多為中長期基建類貸款，建設(shè)周期通常長達(dá)2#12316;3年，因此在隨后兩年有進(jìn)一步融資需求。其二為新項(xiàng)目融資:中央政府對于平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)高度警覺，銀行監(jiān)管部門已經(jīng)下令銀行放緩向地方投資工具發(fā)放貸款，放貸條件更為苛刻，新項(xiàng)目融資增長必然放緩。平均而言，中金公司假定新老項(xiàng)目融資占比分別為23%和77%。

同時(shí)，每年均有貸款到期，需要償還本金。假設(shè)所有融資平臺貸款均為五年期貸款，且從第四年至第八年將等額償還本金。據(jù)測算，融資平臺貸款余額將在目前7.2萬億元的基礎(chǔ)上進(jìn)一步上升，2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬億至3萬億元，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬億元，之后逐步回落，2014年為4.9萬億元，接近于2008年底的水平。從2012年起償還本金的金額顯著上升，2013年達(dá)到峰值，為2.3萬億元(圖2)。

地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入。地方政府可用收入分為地方本級收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入三部分。地方本級收入包括地方稅收收入和非稅收入，約占地方政府可用收入的44%。其中，房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方本級收入比例約20%，相當(dāng)于占地方政府可用收入的約9%。中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付約占地方政府可用收入的33%。中央轉(zhuǎn)移支付的數(shù)目取決于中央財(cái)政收入占GDP的比重以及中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重。2009年中央財(cái)政收入占GDP的比重為10.7%，中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重為79.8%。土地出讓收入約占地方政府可用收入的20%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入占比約79%，相當(dāng)于占地方政府可用收入的約16%。總體上說，與房地產(chǎn)相關(guān)的國有土地使用權(quán)出讓收入和地方本級收入中的房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計(jì)占地方政府可用收入約1/4。

為了更清晰地看到地方政府可用收入的增長情況，中金公司進(jìn)行了一個(gè)估算。假設(shè)地方本級收入占GDP的比重逐年穩(wěn)步上升，2009年該比重為9.7%，未來仍將以每年0.2%速度遞增。假設(shè)中央財(cái)政收入占GDP的比重未來以每年0.2%速度遞增，中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重以每年0.5%的速度遞增。預(yù)計(jì)2010年地方政府性基金收入維持在1.6萬億元。2011年及以后地方政府性基金收入維持在1.25萬億元?；谏鲜黾僭O(shè)，地方政府可用收入增長較為穩(wěn)定，2009#12316;2015年復(fù)合增長率為10%(圖表3)，但考慮到還本付息后的地方政府可用收入增長在2010#12316;2013年較為緩慢，僅為3%(圖3)。

2009年的土地銷售收入來償還7萬億元債務(wù)，需要7年時(shí)間;以2008年的土地銷售收入來償還，需要15年時(shí)間，而且這還不包括債務(wù)利息。歸還債務(wù)本金還只是一段時(shí)間后需要直接面對的問題，眼前的壓力在于利息償付。假定7萬億元債務(wù)的平均融資利率為6%，2010年地方融資平臺需要償還的利息金額大約為4200億元?？紤]到很多項(xiàng)目在相當(dāng)長的一段時(shí)間里不會產(chǎn)生任何資金收益，因此很多地方融資平臺只能依靠已獲貸款或新的貸款(如果銀行愿意繼續(xù)貸的話)來支付利息，還有一個(gè)選擇是賣地籌資。那么由此產(chǎn)生的疑問是:第一，2010年到2011年，土地會有買家嗎?第二，地方融資平臺手中的土地究竟值多少錢?根據(jù)一般規(guī)律，地方政府行政級別越低，其持有的土地價(jià)值越低，那么2010年他們在償付債務(wù)本息方面的困難就越大。

地方政府償債率在2012年將上升至20%警戒線以上

地方政府償債率為地方融資平臺貸款償還本息金額/當(dāng)年地方政府可用收入，它表明當(dāng)年地方政府可用收入中必須拿出多少份額用于地方融資平臺貸款還本付息，該項(xiàng)指標(biāo)越高，說明償債能力越弱。就我國而言，選取20%作為地方政府償債率的警戒線較為合適。根據(jù)中金公司的估計(jì)，地方政府償債率將從2009年的12.0%繼續(xù)逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續(xù)保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。相應(yīng)地，2012#12316;2013年超過地方政府償債率警戒線部分的還本付息金額分別為6729億元和5068億元，合計(jì)1.18萬億元(圖4)。

2009年大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激政策，成了各級地方政府?dāng)U大融資、投資的重要機(jī)遇期。2009年地方融資平臺的借貸規(guī)模暴增2倍以上，即目前地方政府的債務(wù)規(guī)模，大部分是在過去一年形成的。由于地方政府貸款建設(shè)的項(xiàng)目，大都不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，無法用項(xiàng)目本身產(chǎn)生的效益來歸還銀行貸款，要用當(dāng)?shù)卣磥淼呢?cái)政收入來歸還。巨大的還款壓力對一些相對財(cái)力較弱的地方政府而言是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。

地方政府融資平臺缺乏自我約束和體制約束，投資運(yùn)作不規(guī)范

地方融資平臺膨脹缺乏自我約束。我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上仍是地方政府獨(dú)家投資，投資負(fù)擔(dān)過重使地方政府形成了“投資饑餓癥”，在投資預(yù)算安排上年年大“膨脹”，帶來了空前的融資壓力，迫使地方政府所屬的融資平臺不惜成本與風(fēng)險(xiǎn)融資，用融資規(guī)模最大化來平衡“投資饑餓癥”，使得地方政府融資模式實(shí)際上是在沒有框、沒有度、沒有責(zé)的“三無”約束狀態(tài)下的運(yùn)轉(zhuǎn)。

所謂沒有框，是指投融資全局沒有約束。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有些領(lǐng)域需要政府投資，而有些領(lǐng)域可以由社會投資人投資建設(shè)，而許多地方建設(shè)是一筆糊涂賬，城投公司往往大包大攬，參與了原本可以由市場主體投資建設(shè)的領(lǐng)域，造成資金分流，該投的領(lǐng)域卻往往缺乏資金。

所謂沒有度，就是投融資風(fēng)險(xiǎn)沒有限度。盡管就個(gè)體來說，地方政府各個(gè)融資平臺建立了資產(chǎn)負(fù)債表，但是就整體來看，地區(qū)城市建設(shè)卻沒有資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府成立融資平臺的最主要目的就是為了最大限度的籌措資金，至于資本與負(fù)債之間的比例是否失調(diào)，負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是否超出了融資平臺的承受能力卻不在考慮范圍之內(nèi)。

所謂沒有責(zé)，就是融資平臺無法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。由于政府與融資平臺實(shí)際上是一家，因而融資平臺無法對投融資風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資，從目前一些地方新建在建工程和項(xiàng)目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢。

地方融資平臺不透明缺乏外部約束。從全社會角度來看，地方政府投融資行為具有很大的外部性，涉及金融部門作為債權(quán)人與老百姓作為受益人的切身利益，需要全社會的監(jiān)督與約束。但在現(xiàn)階段，來自外部的強(qiáng)力約束嚴(yán)重缺位。

一是缺乏銀行軟約束。融資平臺將地方政府信用與企業(yè)信用混為一談，加上政府的財(cái)政信息不公開、不透明，商業(yè)銀行很難獲得真實(shí)、準(zhǔn)確的背景資料，使得銀行無法對融資平臺及其“后臺老板”進(jìn)行有效約束，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)管，一旦出現(xiàn)償還問題，就像過去國有企業(yè)一樣，銀行將難以追討。

二是人大對融資平臺的約束缺位。目前，政府投資項(xiàng)目尚未真正納入公共預(yù)算的人大監(jiān)管體系，政府投資預(yù)算編制不細(xì)化導(dǎo)致人大代表看不懂預(yù)算草案，在情況不明、信息不通情況下，人大對需要政府公共投資項(xiàng)目決策是否科學(xué)、前期準(zhǔn)備是否充分、預(yù)算安排是否合理、資金來源是否落實(shí)、能否取得預(yù)期效果、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控等重大問題提不出實(shí)質(zhì)性意見，無法發(fā)揮人大對政府投資預(yù)算的審批與監(jiān)管職能，無法把包括融資平臺在內(nèi)的地方政府投融資效率與風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍之內(nèi)。

地方政府融資平臺的負(fù)面影響

對房地產(chǎn)行業(yè):土地財(cái)政推動房地產(chǎn)泡沫形成

許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。地方政府十分倚重土地出讓收入，不僅直接從土地出售中獲得收入，而且還以土地作為抵押獲得銀行貸款。交投活躍的土地市場，尤其是隨著土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀高，使得城市投資平臺得以興修大量基礎(chǔ)設(shè)施，從而有力的推動了中國經(jīng)濟(jì)增長。

然而土地財(cái)政造成的不良影響也是多方面的，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的很多問題由此而發(fā)。這種將未來50#12316;70年的土地收益在一年中收上來的短期行為，實(shí)際上是在透支未來幾十年的財(cái)政資源。一旦以后地價(jià)下跌，或者無地可賣了，就會陷入財(cái)政困難，從而對地方政府融資造成負(fù)面影響。對集體農(nóng)用地以公共利益的名義用低價(jià)強(qiáng)制征收到政府手中，也導(dǎo)致大量失地農(nóng)民生存、發(fā)展權(quán)力得不到保障，影響了社會穩(wěn)定。不少市縣政府在“經(jīng)營城市”的過程中，政府認(rèn)為營造一種土地稀缺性，每次拿出一點(diǎn)點(diǎn)，可以賣出好價(jià)錢。這使人們對土地資源稀缺性做出錯(cuò)誤估計(jì)，漲價(jià)預(yù)期過高，形成房地產(chǎn)泡沫。地方政府的土地財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)了自身利益最大化，卻產(chǎn)生了明顯的負(fù)外部效應(yīng)，即居民福利降低(高房價(jià)使得居民的生活成本上升，變相降低了居民的收入，因而減少了其福利)與失地農(nóng)民問題，越來越影響我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和長遠(yuǎn)發(fā)展。

對銀行業(yè):銀行信貸的安全問題令人擔(dān)憂

短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資，從而導(dǎo)致工程爛尾，進(jìn)而造成銀行的壞賬，中長期來說，地方政府融資平臺的投資一般都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點(diǎn)，即項(xiàng)目本身的還款能力相當(dāng)弱，主要靠財(cái)政收入償還，而地方財(cái)政收入又是不穩(wěn)定的，不僅對經(jīng)濟(jì)周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產(chǎn)市場冷熱的影響。此外，極端情況下，某些地方政府違約的可能性也不能排除，因?yàn)榻甑胤秸^普遍地以財(cái)政對借貸進(jìn)行擔(dān)保的做法，嚴(yán)格地說在法律上是無效的。這些情況有可能成為銀行體系信貸質(zhì)量方面的長期隱患。

中金公司做一個(gè)粗略的估計(jì)，假設(shè)2013年融資平臺貸款的不良率為3.36%，關(guān)注類貸款比率為13.45%，商業(yè)銀行對不良貸款撥備比例為100%，對關(guān)注類貸款撥備比例為5%，則2013年融資平臺不良貸款和關(guān)注類貸款將分別達(dá)到2359億和9437億元。如果商業(yè)銀行將這些不良貸款在2010#12316;2012年提前撥備，則需撥備2831億元，相當(dāng)于銀行業(yè)2010#12316;2012年撥備前利潤的6.6%，對銀行業(yè)2010#12316;2012年凈利潤的影響為7.9%。如果累計(jì)超過地方政府償債率警戒線的還本付息金額全部變?yōu)椴涣假J款，對銀行業(yè)2010#12316;2012年凈利潤的最大影響為33.1%(如表1)。

對宏觀經(jīng)濟(jì):政府債務(wù)膨脹導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大

為了償債，地方政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大投資和支持房地產(chǎn)，從而形成過度投資的內(nèi)在動力;如果為了防止問題的擴(kuò)大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國家政策仍然審慎但具體的執(zhí)行出現(xiàn)“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環(huán)境的逆轉(zhuǎn)，會給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來“硬著陸”的風(fēng)險(xiǎn)。

長遠(yuǎn)來說，如果地方政府無力還債，要由中央政府來兜底，那么不論采取增發(fā)國債還是其他形式，都會形成一筆相當(dāng)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終負(fù)擔(dān)還是攤在老百姓頭上(無限度地修路修橋絕不是某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家所宣稱的是在“制造未來的公共消費(fèi)”，這絕對不是一個(gè)“免費(fèi)的午餐”。)，因?yàn)槲磥矶愘M(fèi)將要增加，企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營困難，投資意愿下降，就業(yè)就有問題，然后收入就有問題，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)會進(jìn)一步的扭曲。當(dāng)然反轉(zhuǎn)過來也會摧毀微觀償付的基礎(chǔ)，收入增長緩慢，地價(jià)和房價(jià)的持續(xù)上漲就會有問題。這些都會增加中國經(jīng)濟(jì)的困難和變數(shù)。

解決地方政府融資平臺問題的對策探討

對于目前的地方債務(wù)問題，國家政策不論是“急剎車”還是讓其繼續(xù)發(fā)展，都冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，前者可能令一些長期的問題被提前引爆，可能造成信貸、投資和經(jīng)濟(jì)的“硬著陸”，后者則會令風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)累積，埋下更大的隱患，因此最穩(wěn)妥的選擇，應(yīng)是對現(xiàn)有的債務(wù)和投資盡可能進(jìn)行梳理和規(guī)范，同時(shí)對日后追加的部分嚴(yán)加控制。另外，具體做法上應(yīng)分類處理，對符合地方長遠(yuǎn)需要的基建項(xiàng)目，即使有超前投資和低效益的情況，也應(yīng)盡可能地加以保護(hù)，因?yàn)榉艞壍拇鷥r(jià)可能更大;但對于高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資部分，應(yīng)堅(jiān)決叫停和清理整頓?，F(xiàn)金流量良好的融資平臺可以引入民營資本，夯實(shí)其資本充足率，公益項(xiàng)目為主的融資平臺需要落實(shí)或加強(qiáng)第二還款來源，提前進(jìn)行貸款重組。

轉(zhuǎn)變地方政府職能

地方政府融資是地方政府為彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性，體現(xiàn)在對投資期限長、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低但社會效益明顯的基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目給予的有力支持。因此，要完善地方政府投融資職能定位，努力創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的政策環(huán)境。政府應(yīng)重新界定自己的職能范圍，建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，防止政府職能的不合理擴(kuò)張。隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革的推進(jìn)，服務(wù)價(jià)格理順以及社會參與熱情提高，政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少，甚至退出。在有限的財(cái)政資源條件下，地方政府要很好履行職責(zé)，就必須最大限度的把財(cái)力物力集中投放到關(guān)鍵性領(lǐng)域。要把財(cái)政投資拉回到政府分工的領(lǐng)域中來。這包括兩個(gè)方面的戰(zhàn)略性調(diào)整:第一，從結(jié)構(gòu)調(diào)整來看，政府部門要堅(jiān)持“有所為，有所不為”的方針，全面收縮投資領(lǐng)域，圍繞本職工作來確定投資方向;第二，要盤活政府性資產(chǎn)存量，實(shí)行“有進(jìn)有退”的調(diào)整，從“越位”領(lǐng)域退出，填補(bǔ)“缺位”領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)從全能型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

促進(jìn)政府債務(wù)顯性化

提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱性負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。主要措施有:首先，必須建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。把分散在各個(gè)融資平臺的投融資活動納入到公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結(jié)構(gòu)、總量有效限制在資產(chǎn)負(fù)債的框架之內(nèi)。其次，建立地方政府建設(shè)預(yù)算制度。要根據(jù)地方政府的可支配收入的變動情況編制統(tǒng)一的地方政府投資預(yù)算計(jì)劃，包括各種投資來源與投資使用的統(tǒng)籌安排。其三，建立地方政府投融資的預(yù)警系統(tǒng)。通過各種監(jiān)控指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)信號，把地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)控制在安全可靠的范圍之內(nèi)。其四，必須控制地方政府債務(wù)率。未來地方政府融資模式必須滿足一定的約束條件，也就是說必須把債務(wù)率控制在合理范疇之內(nèi)，新型融資模式必須追求總量均衡與結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的雙優(yōu)目標(biāo)，兩者要統(tǒng)籌兼顧不可偏廢。

推動地方政府融資平臺市場化

為解決地方政府的融資和償債問題，發(fā)行地方債券和資產(chǎn)證券化等具體辦法都可以考慮。通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束。目前地方政府融資平臺存量規(guī)模已經(jīng)很大，要找出路還是要依托債券市場。應(yīng)抓住此次機(jī)會，加快市政債券市場的規(guī)范發(fā)展。但需要注意，這種做法的前提一般是要先對地方政府的財(cái)政狀況和償債能力進(jìn)行評估，償債能力低的地方政府可能面對無法融資的情況或者必須承受很高的利率。另外，對地方政府現(xiàn)有資產(chǎn)或負(fù)債進(jìn)行證券化，在理論上也是分散、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)辦法，但必須吸取美國次貸問題引發(fā)一場金融危機(jī)的教訓(xùn)，至少要做好對投資者的保護(hù)，并嚴(yán)格控制杠桿，否則這種辦法的結(jié)果可能反倒擴(kuò)散和放大了風(fēng)險(xiǎn)。

吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域

地方政府融資的關(guān)鍵問題之一是如何引導(dǎo)社會資本參與到地方政府投資項(xiàng)目中。政府舉辦公共工程，引導(dǎo)社會資金配套跟進(jìn)。公共工程與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是緊密相連的，地方政府投資外部性很強(qiáng)的文化、教育、醫(yī)療的公共基礎(chǔ)設(shè)施，等于為社會資金的進(jìn)入創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，這實(shí)際上是“政府搭臺、民間唱戲”的投融資效應(yīng)。我國民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民營企業(yè)投資實(shí)力不斷增強(qiáng)，目前充實(shí)的民間資本由于缺乏好的投資機(jī)會和領(lǐng)域，正不斷從傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域退出，這些資本急需尋找新的投資領(lǐng)域，是地方政府融資創(chuàng)新的重要參與主體。地方政府融資資金用于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施投資領(lǐng)域，而不是為競爭性項(xiàng)目進(jìn)行融資，與一般性私人投資領(lǐng)域進(jìn)行錯(cuò)位投資，因而既不會對私人實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生投資領(lǐng)域擠出效應(yīng)，也不會產(chǎn)生資金擠出效應(yīng)。相反，地方政府以吸納民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資所進(jìn)行的融資創(chuàng)新，拓寬了民間資本的投資渠道。

強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束

盡管部分地方政府自行制定了本地區(qū)政府性債務(wù)管理的一些辦法，但全國統(tǒng)一的管理機(jī)制和制度體系尚未建立。中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。要強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束，一方面，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務(wù)約束。建立地方政府投資責(zé)任制度，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門轉(zhuǎn)嫁。此外還要建立地方政府建設(shè)預(yù)算。根據(jù)地方政府的可支配收入變動情況編制統(tǒng)一的地方政府投資預(yù)算計(jì)劃，包括各種投資來源與投資使用的統(tǒng)籌安排。

改革“土地財(cái)政”的收益方式

地方政府熱衷于土地融資不僅僅是我國特有的現(xiàn)象?！巴恋刎?cái)政”在任何國家地方政府融資中都具有一定的重要性。但是，“土地財(cái)政”作用的發(fā)揮要在不損害公民基本權(quán)益和保護(hù)土地資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)，不能無限放大和擴(kuò)張其功能，以損害經(jīng)濟(jì)與金融的穩(wěn)定健康發(fā)展為代價(jià)?？蓪⑼恋爻鲎屖杖肴~繳入國庫，在國庫中設(shè)立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收支情況。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收入全額納入預(yù)算管理的規(guī)定，將由地方政府分成的土地出讓金的收支納入地方財(cái)政預(yù)算，形成統(tǒng)一完整的地方財(cái)政預(yù)算體系，并對違反規(guī)定的地方政府與官員依法予以制裁，消除地方政府與官員使用土地出讓金的隨意性。

(作者單位:中國社會科學(xué)院金融所)