部門間既得利益的激烈沖突，已成為中國預算制度改革的主要障礙

《財經》記者 鄭猛

“希望大會提前將預算報告發(fā)給代表，為代表審議留下充裕的時間?！?月7日，北京代表團按照日程安排對預算報告和計劃報告進行審查，全國人大代表楊紹清在發(fā)言時做出上述表示。

按照慣例，人大代表們會在人大會議召開前的一兩天拿到預算報告和預算草案。《財經》記者在3月5日上午拿到《關于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》，即通常所說的預算報告和預算草案，正文連同名詞解釋共64頁。

此時，距離人大代表們對其進行審議表決只有幾天時間。這對于大多數不熟悉財政領域的代表們來說，時間并不充足。

接受采訪的“兩會”代表委員們認為，從財政資金投向和預算透明度方面看，今年財政部提交的預算報告不乏改進之處，但距離全面預算還有很長的路要走，更詳細的財政預算和執(zhí)行情況公開，任重道遠。

3月10日，全國人大財經委對上述預算報告和預算草案進行審議后建議全國人大批準，同時建議財政部明年向全國人大報告基本建設、行政經費等社會關注的項目支出情況。

預算審查遇冷

在財政部提交的報告中，2009年被稱為是“近年來財政完成收入預算難度最大的一年”。但2009年全國財政收入仍達68476.88億元，比2008年增加7146.53億元，同比增長11.7%，仍然高于同期GDP增速。

同時，全國財政支出為75873.64億元，同比增加21.2%，收支相抵，差額9500億元。其中，中央財政赤字7500億元，地方財政收支相抵差額2000億元。

在審查預算報告時，全國人大法律委員會副主任委員洪虎發(fā)言認為，財政核算制度應該改革，至少要把債務狀況核算納入進去;財政性固定資產投資很大部分形成了國有資本，這部分不能在預決算中一次性核銷，應轉為國家權益進行核算。

洪虎此前曾擔任國務院體改辦副主任、吉林省省長，熟悉中央部委和地方政府的財政預算和執(zhí)行情況。

全國人大環(huán)境與資源保護委員會委員顧逸東表示，預算報告中沒有涉及地方政府債務，不能如實反映國家總體負債情況和財務風險。顧逸東是航天應用技術和浮空飛行器專家，2005年當選為中科院院士。

吉林省省長助理、吉林省財政廳廳長王化文建議，應該進一步提高預算的執(zhí)行效率，加強項目的審核論證和前期工作，以加快專項資金的撥付進度。

安徽省財政廳廳長陳先森說，應合理劃分財權，加快財政體制改革，實現(xiàn)財權和事權的匹配。

按照今年全國人大會議的日程，3月7日為代表審查預算報告和計劃報告的時間。但《財經》記者發(fā)現(xiàn)，許多代表在現(xiàn)場并未對預算報告進行評價，而是繼續(xù)對政府工作報告進行審議。而后者，乃是前一天的會議內容。

代表委員對預算報告進行審查的積極性不高，報告審查在一些會上遭遇冷場。對于這一現(xiàn)象，全國人大常委會預算工作委員會主任高強在“兩會”期間接受媒體采訪時表示，“人民代表對于預算的評論比較少，不能充分地表達自己的意見”，涉及到很多問題。

比如，在正式審查預算之前，代表們還沒有了解國家預算的安排情況，會議期間安排審查預算的時間又比較少。

預算報告遭遇冷場，在《財經》記者所獲取的3月7日大會簡報中也可見端倪。全國共有35個代表團參加人大會議，當日簡報中寫入預算審查內容的代表團屈指可數，一些團的簡報甚至對財政預算只字未提。

代表委員避談預算報告，除一些人自身缺乏財政知識外，有人認為這與近年來預算報告不再在大會堂現(xiàn)場宣讀有關系。在過去很多年的時間內，作為大會的議程之一，在大會上國家發(fā)改委主任和財政部部長要現(xiàn)場向代表作計劃報告和預算報告。最近幾年，這樣的議程被取消了。

在接受《財經》記者采訪時，天津財經大學財政學科首席教授李煒光表示，“應該現(xiàn)場宣讀報告?！彼J為，宣讀與否涉及財政預算在人大會議的地位問題。審查財政預算原本是人民代表大會的核心職能，現(xiàn)場宣讀環(huán)節(jié)不宜省略。

面對有些代表希望恢復財政部部長在會議上作報告的聲音，高強認為這涉及到人大會議程序的改變，需要進行一定研究才能做出決策。

完整性待增強

2010年的財政報告，首次報告了全國政府性基金預算，實現(xiàn)了對中央和地方政府性基金預算的披露，并細化了主要基金項目的預算執(zhí)行情況，尤其是土地出讓金的收支情況，還首次報告了中央國有資本經營預算。

2009年全國政府性基金收入18335.04億元，支出16118.79億元。財政部在報告中解釋稱:收支不完全相等，主要原因是根據有關管理規(guī)定實行?？顚Ｓ?，部分收入結轉下年使用。但具體規(guī)定是什么，該報告沒有解釋。

“根據十一屆全國人大二次會議關于2010年向全國人大提交中央國有資本經營預算的要求，中央國有資本經營預算終于寫入今年的預算報告，很不容易?！比珖舜蟠?、全國人大財經委副主任委員尹中卿對《財經》記者表示。

全國人大代表、四川省財政廳廳長黃錦生對《財經》記者說，預算報告涉及國有資本金經營預算，是預算體系建設的一個重大突破。

中央財經大學財政學院院長馬海濤也對此舉表示肯定。他對《財經》記者表示，將政府性基金收支和國有資本經營收支寫入預算報告，增強了預算的完整性。

完整的政府預算體系，包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算。

今年的預算報告明確說，從2010年開始，除公共財政收支預算外，國務院還向全國人大報告政府性基金預算、中央國有資本經營預算，并試編社會保險基金預算，為今后報全國人大審批社會保障預算奠定基礎。

在接受《財經》記者采訪時，全國人大財經委委員何曉衛(wèi)表示，其實將土地出讓金收支列入地方預算一直有要求，但由于土地價格變動較大、地方經濟利益維護等多方面原因，該項規(guī)定基本未執(zhí)行。這次終于將其收支情況寫入預算報告，等于往前推進了一步。

財政支出科目由粗到細，依次為類、款、項、目。今年的預算草案，首次將支出科目全部細化到款級。

“過去的預算報告只講大數，哪些項目花多少錢從來不報告，今年的支出項目更為細化了，比我們省里做得好?！比珖舜蟠?、遼寧省財政廳廳長邴志剛對《財經》記者說，除內容細化外，報告在寫法上也有進步。比如盡量用通俗的語言解釋專業(yè)術語。另外今年報告中的圖表也比往年多，便于代表理解、審議和監(jiān)督。

北京市人大常委會副主任金生官在小組發(fā)言時表示，由過去的一般性預算走向將來的全面預算，今年的步伐走得相對快一點，在一定程度上解決了部門預算不到位、轉移支付不透明、預算結余不均衡等三個老問題，以及長期存在的資金截留和難用的問題。

利益格局難破

根據財政部的報告，2009年中央財政收入35896.14億元，同比增長9.8%，其中非稅收入2536.66億元，同比增長48.2%，增幅五倍于財政收入增速。

中央財經大學財政學院院長馬海濤對《財經》記者表示，公共財政要求政府預算制度首先必須具有“完整性”的特征，即政府所有的收支必須全部納入政府預算統(tǒng)籌管理，所有的收入不能分割為預算內、預算外、“預算外的預算外”等各類項目。

李煒光表示，政府的任何財政收支都納入預算，進行統(tǒng)一管理，本來是預算編制一個最基本的要求。然而，事實卻相去甚遠。

目前中國的預算并不完整，不僅政府支出沒有全部納入預算，而且政府收支規(guī)模到底有多大，也沒有一個確切的統(tǒng)計。通過收費形式而獲得的公共資金分散在政府各個部門，成為各個部門的“自留地”，查不清，道不明，更無監(jiān)督可言。

“政府的非稅收入中，預算外有一塊，制度外還有一塊，約有一半以上游離于預算之外，不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也無可奈何?！瘪R海濤認為，部門之間既得利益的激烈沖突，已經成為中國實行全口徑預算管理和部門預算改革的主要障礙。

進行預算制度改革必須打破現(xiàn)有的利益格局，要通過全口徑預算管理改革，將已經固化為部門利益的政府性基金，納入預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的規(guī)范化渠道之中。

關于預算編制的完整性，“兩會”期間，全國人大常委會預算工作委員會主任高強在接受《財經》記者提問時表示，《預算法》修訂的核心內容之一，就是增強預算編制的完整性。

高強認為，修訂后將明確提出所有的政府收入和支出都應納入預算管理。修訂后的《預算法》正式實施以后，在中國存在多年的政府預算外收支將成為歷史。

國資經營預算范圍偏小

在全國人大財經委副主任委員尹中卿看來，盡管中央國有資本經營預算寫入了預算報告，但仍然有不盡如人意之處。

按照今年的預算草案和預算報告，2010年中央國有資本經營預算編制的范圍，包括國資委監(jiān)管企業(yè)、中國煙草總公司、中國郵政集團，預計收取中央企業(yè)國有資本收益421億元，增加32.26億元，增長8.3%。加上上年結轉收入19億元，今年可安排的預算收入為440億元。

尹中卿對《財經》記者表示，從預算報告透露的數字可以計算出，2009年中央財政從中央企業(yè)國有資本收益中共收取388.74億元。而央企的實際利潤是多少呢?根據有關統(tǒng)計，2009年央企實現(xiàn)利潤9000多億元，稅后利潤也有6000多億元。中央財政從中收取不到400億元的資金，只占央企稅后利潤的6.2%。

“目前納入國有資本經營預算范圍的中央企業(yè)太少，利潤上繳比例太低。金融、交通和文化等領域6000多戶中央企業(yè)，都未納入國有資本經營預算范圍。”尹中卿說。

2010年收取的440億元央企國有資本收益，又用來做什么呢?尹中卿表示，除調入公共財政用于社會保障等民生支出的十億元，其余絕大部分資金只是在國有企業(yè)和國家控股企業(yè)中“體內循環(huán)”。

這么多年來，國有企業(yè)和國家控股企業(yè)沒有向國家上繳多少稅后利潤，甚至每年還要從公共財政支出中拿走很大一塊?！皩τ谥醒雵衅髽I(yè)，老百姓不怕它做大，不怕壟斷，也不怕它是否涉足房地產業(yè)，關鍵是稅后利潤的分配和使用要有一定之規(guī)，不能不占‘理’?！币星湔f。

細化改革路線圖

全國人大財經委員會在對《關于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》進行審查后，提出了進一步完善預算編制的建議。

人大財經委提出，2011年，財政部要向全國人大報告基本建設、行政經費等社會關注的項目支出情況。完善國有資本經營預算編制，擴大中央國有資本經營預算覆蓋范圍，提高上繳比例，規(guī)范國有企業(yè)稅后利潤分配。

此外，2011年，地方要試編國有資本經營預算。清理政府性基金，細化政府性基金預算，全面、準確反映土地出讓等各項基金收入和支出情況，對土地出讓收支情況進行專項審計等。

在國有資本經營預算方面，尹中卿對《財經》記者說，進一步完善國有資本經營預算編制，對于國有企業(yè)改革有重要促進作用，將國有資本經營收益更多用于社會保障等社會公共支出，也有利于社會事業(yè)的發(fā)展。

李煒光表示，財政預算的細化只是一個方面，不見得越細越好。預算如何公開是一門學問，人大代表不都是財政專家，即使預算細化到一定程度，他們也不一定就能審查，會審查。最好的辦法是按照具體項目公布財政支出，表現(xiàn)為納稅人的錢究竟都用于做什么事情，“這樣誰都看得懂?！?/p>

財政預算下一步究竟如何行進，公眾期待在《預算法》的修訂中找到答案。這部法律1995年1月1日開始施行，至今已走過15載。

高強向《財經》記者表示，全國人大預算工委、財政部會同15個部門，目前已經提出了《預算法》修訂的征求意見稿，最近就將廣泛征求各方面的意見。在此基礎上，修改以后還會采取適當的方式向社會征求意見。

高強說，按照今年全國人大常委會立法工作的計劃，8月就要第一次審議預算法修改情況的報告。隨后還可能經過“二讀”“三讀”，最終形成決議，頒布實施。但對于《預算法》完成修訂的時間表，高強沒有透露?！?/p>

本刊記者陳燕對此文亦有貢獻