“從田間到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)均有職能部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，看起來(lái)各司其職，但“分段監(jiān)管”的體制很快暴露出一系列問(wèn)題

《財(cái)經(jīng)》記者 翁仕友

在三聚氰胺“回潮”之際，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)(下稱(chēng)食品安全委)高調(diào)亮相。

2010年1月31日，全國(guó)食品安全整頓工作辦公室通報(bào)了一批三聚氰胺超標(biāo)食品，此后傳出一批本應(yīng)在2008年銷(xiāo)毀的“問(wèn)題奶粉”重新流入市場(chǎng)。七天后，正值敏感時(shí)期，食品安全委宣布成立，并于2月9日召開(kāi)了第一次全體會(huì)議。

這是食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，15個(gè)部門(mén)參與其中，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)出任食品安全委主任，國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)張勇?lián)无k公室主任。早前消息稱(chēng)，食品安全委辦公室將設(shè)在衛(wèi)生部下，后又調(diào)至國(guó)務(wù)院下，高層協(xié)調(diào)意味十足。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波告訴《財(cái)經(jīng)》記者，食品安全委將會(huì)起到非常重要的協(xié)調(diào)作用，同時(shí)還可以把部門(mén)與部門(mén)之間的分工更加明確，從而解決部門(mén)與部門(mén)之間推諉等現(xiàn)象。

在國(guó)家成立高規(guī)格食品安全委之后，各地將會(huì)相應(yīng)成立類(lèi)似機(jī)構(gòu)，目前各地五花八門(mén)的監(jiān)管體制有望統(tǒng)一。同時(shí)，一直進(jìn)展緩慢的食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整頓工作也將提速。

不過(guò)多位業(yè)內(nèi)人士提醒，短期看，成立食品安全委不可能徹底扭轉(zhuǎn)食品安全現(xiàn)狀。而在食品安全委領(lǐng)導(dǎo)下，還需改良目前的分段監(jiān)管模式，從而避免監(jiān)管疏漏。

食品安全委“新意”

2009年6月實(shí)施的《食品安全法》，明確了國(guó)務(wù)院將設(shè)立食品安全委員會(huì)，以便加強(qiáng)對(duì)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。

按照規(guī)定，食品安全委的主要職責(zé)是分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作;提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施;督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。

河南省食品藥品監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)高體健告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2003年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，第二年很多省便成立了食品安全委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議制度。河南省是在2004年2月成立食品安全委，辦公室主任一直由高體健擔(dān)任。

據(jù)悉，食品安全委在各省的紛紛設(shè)立，多少有些“無(wú)奈”的意味。

2003年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建食品藥品監(jiān)督管理局，新增了綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故等職能，意在讓其牽頭協(xié)調(diào)，解決分段監(jiān)管下多頭、各自執(zhí)法弊端。但由于該局級(jí)別低于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢部門(mén)，協(xié)調(diào)困難，因而各地便成立了由副省長(zhǎng)擔(dān)任主任的食品安全委員會(huì)。

高體健認(rèn)可食品安全委的作用，他介紹說(shuō)，這幾年，河南沒(méi)有發(fā)生一起影響全國(guó)的重大食品安全事件，食品產(chǎn)業(yè)也得以快速發(fā)展。2004年至2008年，全省規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)銷(xiāo)售收入年年遞增30%以上。

據(jù)介紹，從各省的情況看，協(xié)調(diào)仍然是食品安全委最重要的工作。

實(shí)際上，近些年國(guó)家對(duì)食品安全體制的調(diào)整也一直圍繞協(xié)調(diào)展開(kāi)。食品安全綜合協(xié)調(diào)職能在2003年3月交給國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局之后，又于2008年3月改交給衛(wèi)生部。綜合協(xié)調(diào)職能旁落，這和食品藥品監(jiān)督管理局首任局長(zhǎng)鄭筱萸腐敗落馬有關(guān)。

而對(duì)于食品安全委“大協(xié)調(diào)”和衛(wèi)生部相關(guān)司局(食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局)的“小協(xié)調(diào)”如何區(qū)分界定，尚待明晰。由于市縣政府機(jī)構(gòu)改革尚未到位的緣故，各市縣食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善。

在食品安全委成立后，需進(jìn)一步細(xì)化各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，對(duì)于豆芽生產(chǎn)、生豬收購(gòu)運(yùn)輸、超市現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài)等監(jiān)管空白或交叉過(guò)多的地方，需要進(jìn)一步厘清。

“122”體制新構(gòu)想

全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)宗慶后向《財(cái)經(jīng)》記者表示，盡管《食品安全法》在理順監(jiān)管體制方面作了一些努力和嘗試，如設(shè)立食品安全委員會(huì)，但并未從根本上改變分段管理、多頭管理所帶來(lái)的一些弊病。

在今年“兩會(huì)”上，宗慶后提交了一份關(guān)于完善食品監(jiān)管體制和統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建議。

宗慶后認(rèn)為，現(xiàn)行體制導(dǎo)致多部門(mén)交叉管理現(xiàn)象較多，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)“真空地帶”。同時(shí)，還面臨“協(xié)調(diào)難”的問(wèn)題?！叭绻麉f(xié)調(diào)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，就會(huì)出現(xiàn)遇到好事都想管，遇到問(wèn)題都想推，結(jié)果成了沒(méi)人管的局面。”

目前實(shí)行的分段監(jiān)管體制早在2004年就已確立。是年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(國(guó)發(fā)[2004]23號(hào))明確將食品安全監(jiān)管分為“種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)”四個(gè)環(huán)節(jié)，按照一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)督的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，確立了中國(guó)食品安全監(jiān)管的體制。

按照職能劃分，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門(mén)和商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)市場(chǎng)流通，衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)督，食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。

“從田間到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)均有職能部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，看起來(lái)各個(gè)部門(mén)各司其職，但是這種“各管一段”的監(jiān)管體制很快暴露出一系列的問(wèn)題。

一位長(zhǎng)期從事食品安全監(jiān)管的人士介紹了這種體制的弊病。他認(rèn)為監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)管環(huán)節(jié)太多，職能交叉重疊，監(jiān)管錯(cuò)位、越位、缺位的問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn);地方保護(hù)、部門(mén)護(hù)短、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力、重復(fù)檢查等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;各監(jiān)管部門(mén)設(shè)施設(shè)備不足、利用效率低下與重復(fù)建設(shè)、重復(fù)購(gòu)置并存，造成監(jiān)管資源十分分散、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重。

在今年全國(guó)“兩會(huì)”上，身為全國(guó)政協(xié)委員的高體健帶來(lái)了一份《關(guān)于建立更為有效的食品安全監(jiān)管體制》的提案。在這份提案中，他建議盡快建立“122”(一委、兩段、兩部門(mén))食品安全監(jiān)管體制。

高體健介紹說(shuō)，“一委”是指國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府成立食品安全委員會(huì)。

“兩段”是把整個(gè)食物鏈從農(nóng)田到餐桌分為兩大段:第一段為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(種植養(yǎng)殖)環(huán)節(jié)，包括水產(chǎn)養(yǎng)殖、林果生產(chǎn)的安全監(jiān)管;第二段為食品生產(chǎn)加工流通、餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，包括進(jìn)出口食品、畜禽屠宰、食鹽、農(nóng)村群體性聚餐、學(xué)校食堂等食品安全監(jiān)管。

“兩部”是指由農(nóng)業(yè)部門(mén)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)第一段進(jìn)行全面監(jiān)管，由國(guó)務(wù)院指定一個(gè)部門(mén)(組建國(guó)家食品藥品安全監(jiān)管總局或國(guó)家食品安全監(jiān)管總局)依據(jù)《食品安全法》對(duì)第二階段進(jìn)行全面監(jiān)管。

目前，北京、上海、湖北、福建等省市食品安全監(jiān)管體制各不相同，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有十幾種模式，統(tǒng)一監(jiān)管體制勢(shì)必會(huì)成為下一步工作重點(diǎn)。在高體健看來(lái)，中國(guó)食品安全模式最終將會(huì)走向“122”體制。

整飭標(biāo)準(zhǔn)之亂

食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，是中國(guó)食品安全屢遭詬病的另一大原因。在宗慶后看來(lái)，多頭管理和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是當(dāng)前最迫切解決的問(wèn)題。

2009年9月至11月，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組對(duì)《食品安全法》實(shí)施情況進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少、時(shí)間早、指標(biāo)粗，有些指標(biāo)缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、重復(fù)甚至矛盾。

由于農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等監(jiān)管部門(mén)分別從各自工作需要制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致對(duì)同一食品有不同安全標(biāo)準(zhǔn)，同一檢測(cè)項(xiàng)目有不同限量值要求的現(xiàn)象，由于均為國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，食品企業(yè)往往無(wú)所適從。

以餃子為例，餃子的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部制定，面粉的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家糧食局制定，兩者都是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但往往出現(xiàn)“合格的面粉包不出合格的餃子”，因?yàn)轱溩訕?biāo)準(zhǔn)更高?！拌b于各自為政，亟待把標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來(lái)，成立標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審委員會(huì)，把食品安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時(shí)鼓勵(lì)使用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)?！绷_云波說(shuō)。

在國(guó)家食品安全委員會(huì)成立的同時(shí)，國(guó)務(wù)院還籌建了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)。據(jù)介紹，兩個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員均為不同專(zhuān)業(yè)背景的資深專(zhuān)家。

衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心專(zhuān)家張志強(qiáng)同時(shí)兼任前兩個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員。他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，標(biāo)準(zhǔn)委主要為標(biāo)準(zhǔn)制定把關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委主要是研究食品中有毒有害物質(zhì)或某個(gè)食品是否會(huì)對(duì)健康造成危害，會(huì)造成哪些危害，造成危害程度有多大，用什么樣的措施控制危害等。

目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)中最主要的兩個(gè)，分別是衛(wèi)生部的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家質(zhì)檢總局的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩大標(biāo)準(zhǔn)“掐架”已有十多年歷史。

從1993年開(kāi)始，張志強(qiáng)就負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)研制工作。據(jù)他介紹，該標(biāo)準(zhǔn)最早可追溯到20世紀(jì)50年代末，第一衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象是清凉飲料。70年代中期是階段性發(fā)展時(shí)期，當(dāng)時(shí)對(duì)食品中的污染物進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)查研究，在有毒有害物質(zhì)污染和限量規(guī)定方面取得突破。

到了80年代，《食品衛(wèi)生法》(試行法)頒布以后，比較集中制定了中國(guó)食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。到了90年代初，《產(chǎn)品質(zhì)量法》頒布以后，質(zhì)檢部門(mén)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩大標(biāo)準(zhǔn)“開(kāi)始打架”，從此開(kāi)始了“諸侯分割”的年代。

張志強(qiáng)介紹說(shuō)，《食品安全法》最大的舉措是把食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定歸為一個(gè)部門(mén)，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)，這將會(huì)避免標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象發(fā)生。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，三鹿“問(wèn)題奶粉”事件后，國(guó)家相關(guān)部門(mén)從2008年12月開(kāi)始清理整頓了乳品安全標(biāo)準(zhǔn)，目前衛(wèi)生部正在進(jìn)行新一輪標(biāo)準(zhǔn)清理整頓工作。不過(guò)，由于涉及部門(mén)太多，有太多利益糾葛，工作難度較大。

本刊記者王畢強(qiáng)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)