深圳再次回到中國(guó)改革舞臺(tái)的中心。

2009年以來(lái)，這座“改革之城”動(dòng)作頻頻，先是綜合配套改革方案獲批，行政管理體制改革列首位——這在七個(gè)國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)中絕無(wú)僅有;坪山新區(qū)掛牌——作為市政府直屬派出機(jī)構(gòu)，調(diào)整基層管理體制。

而新年伊始，公務(wù)員分類改革全面展開(kāi)，聘任制試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大;正在籌辦的南方科技大學(xué)，被確定為法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，探索真正的“教授治?！薄?/p>

“與改革開(kāi)放初期‘摸著石頭過(guò)河’不同，現(xiàn)在的改革是主動(dòng)進(jìn)行的有預(yù)見(jiàn)性的改革，是可控型的改革。”廣東省編辦一位官員說(shuō)，“深圳一直是改革的領(lǐng)頭羊，它的動(dòng)力和壓力都很大?！?/p>

“行政權(quán)三分”

從來(lái)不是核心

2009年7月31日，深圳啟動(dòng)大部制改革，從46個(gè)部門減少為31個(gè)部門，遠(yuǎn)低于中央規(guī)定大城市為40個(gè)左右機(jī)構(gòu)的限額。

引人注目的是，深圳提出“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”——這已明確寫入中共十七大報(bào)告，深圳重在探索其實(shí)現(xiàn)形式。

深圳“行政權(quán)三分”備受關(guān)注并非偶然。作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”思想的產(chǎn)物，“行政權(quán)三分”最早由深圳在2002年提出，但被引向“三權(quán)分立”的聯(lián)想，此后改革擱淺。但實(shí)際上，它僅涉及政府內(nèi)部權(quán)力制衡。

在這次深圳大部制改革中，隱約可見(jiàn)“行政權(quán)三分”的影子——試圖實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部監(jiān)督的最大化，但是，改革者的認(rèn)識(shí)和具體制度的設(shè)計(jì)，已不同過(guò)去。深圳市編辦華金輝處長(zhǎng)說(shuō):“三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，主要是從功能上而非機(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)?！?/p>

機(jī)構(gòu)調(diào)整后，深圳市政府呈現(xiàn)“七委、十八局、六辦”的部門架構(gòu):“委”主要承擔(dān)決策和監(jiān)督執(zhí)行職能;“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能;而“辦”則主要協(xié)助市長(zhǎng)辦理專項(xiàng)事項(xiàng)。

“委”和“局”的關(guān)系，在改革之后，形成兩種類型:一類以交通運(yùn)輸委員會(huì)為代表，將原特區(qū)外區(qū)屬交通機(jī)構(gòu)整合成垂直管理的執(zhí)行局;一類以人居環(huán)境委員會(huì)為代表，歸口聯(lián)系市住房和建設(shè)局、市水務(wù)局和市氣象局三個(gè)部門，更多要從功能上“三分”。

在人居委，歸口聯(lián)系的三個(gè)局局長(zhǎng)，均兼任委副主任?！半m然委和局是平行關(guān)系，但重大決策必須由委拍板，重要政策文件需由委而不是局直接上報(bào)市政府?！鄙钲谑腥肆Y源和社會(huì)保障局局長(zhǎng)王敏說(shuō)。

即使是第一類部門，也涉及部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，一些政府交叉的職能無(wú)法徹底分離。

扁平化管理的現(xiàn)實(shí)路徑

2009年6月，深圳坪山新區(qū)掛牌，和2007年成立的光明新區(qū)類似。2009年7月大部制改革啟動(dòng)后，兩個(gè)新區(qū)開(kāi)始肩負(fù)行政改革探路責(zé)任。

在國(guó)務(wù)院批復(fù)的綜改方案中，深圳提出“推進(jìn)精簡(jiǎn)行政層級(jí)改革試點(diǎn)”，調(diào)整基層管理體制，“一級(jí)政府三級(jí)管理”。

坪山新區(qū)和光明新區(qū)，分別位于特區(qū)外的寶安和龍崗二區(qū)境內(nèi)，是深圳市最后兩塊完整連片的可開(kāi)發(fā)土地。

如何實(shí)行扁平化管理，重在研究基層管理體制，形象的說(shuō)法是“一級(jí)政府三級(jí)管理”。深圳思路是:在功能區(qū)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，條件成熟時(shí)，改區(qū)為管理區(qū)，管理區(qū)盡量劃小，管理區(qū)為市政府的派出機(jī)構(gòu);逐步將街道辦事處和社區(qū)工作站整合為社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，為管理區(qū)派出機(jī)構(gòu)。具體而言，為“市—管理區(qū)—社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

目前，這兩個(gè)新區(qū)作為市政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際行使區(qū)級(jí)政府職責(zé)，但沒(méi)有人大、政協(xié)、檢察院和法院。新區(qū)機(jī)構(gòu)極為濃縮，比如光明新區(qū)僅設(shè)“一辦八局”，編制僅200多人。坪山新區(qū)的初步打算是將原來(lái)的街道辦改為基層工作站形式。

探索中難免出現(xiàn)爭(zhēng)論。深圳市委黨校教授傅小隨認(rèn)為，目前深圳缺乏一些理論上的準(zhǔn)備，比如:作為市政府派出機(jī)構(gòu)，管理區(qū)能否再派出機(jī)構(gòu)?目前新區(qū)有一級(jí)財(cái)政，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督?深圳也有官員表示，作為特大城市，深圳并無(wú)撤區(qū)的必要;也有官員認(rèn)為，一級(jí)政府只存在一級(jí)管理，不存在三級(jí)管理。

“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”

機(jī)構(gòu)改革后，深圳市交通委組織兩批官員赴香港學(xué)習(xí)。交通委人事處副處長(zhǎng)袁虎勇說(shuō)，他們每天步行體驗(yàn)香港交通，令他吃驚的是，香港的公交車能將到站時(shí)間誤差控制在五分鐘之內(nèi)。而一河之隔的深圳，塞車問(wèn)題已困擾多年。

此次大部制改革，深圳交通委模仿新加坡，設(shè)置了“智能交通處”，還仿效香港，通過(guò)立法，使“交通影響評(píng)價(jià)”成為城市規(guī)劃的硬指標(biāo)?！氨热缭趽矶侣范蔚拇筚u場(chǎng)項(xiàng)目，很可能會(huì)被否決”。

2007年8月底至10月，深圳市組織多個(gè)專項(xiàng)考察組赴新加坡“跨海取經(jīng)”，一個(gè)內(nèi)容是市人事局(編辦)的“政府法定機(jī)構(gòu)及公務(wù)員管理”課題。

深圳首個(gè)法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)——“深圳市城市發(fā)展規(guī)劃研究中心”，于2008年成立，從城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院分離而來(lái)。

“每個(gè)法定機(jī)構(gòu)一個(gè)法，都是量身定做。”中心主任徐忠林說(shuō)。區(qū)別于事業(yè)單位，法定機(jī)構(gòu)與政府主管部門之間是契約而非隸屬關(guān)系。法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，政府向它購(gòu)買服務(wù)，由行政管理向法定管理方式轉(zhuǎn)變。

“城市規(guī)劃發(fā)展研究中心”現(xiàn)在每做一個(gè)項(xiàng)目，都會(huì)跟相關(guān)政府部門簽訂合同。比如，它承擔(dān)20多個(gè)法定圖則編制，合同金額1000多萬(wàn)元——它同時(shí)有義務(wù)公開(kāi)每筆錢的使用情況。

深圳市編辦副主任孫福金說(shuō)，法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)的建立，可實(shí)現(xiàn)由單一治理到多方治理轉(zhuǎn)變。一般而言，政府、業(yè)界和社會(huì)中介組織三方的代表均不可缺少。從理論上，當(dāng)理事會(huì)成立之后，徐忠林作為“CEO”，重大決策必須聽(tīng)命于理事會(huì)，并接受監(jiān)督。

“黨管干部”原則，如何與法定機(jī)構(gòu)人事制度結(jié)合?王敏認(rèn)為，試點(diǎn)初期，可由政府推舉提名理事長(zhǎng)人選。

孫福金透露，深港合作的“前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局”，和正在籌辦的南方科技大學(xué)，都將采取法定機(jī)構(gòu)模式。后者所效仿的標(biāo)桿，是世界名校的香港科技大學(xué)。

去年，因痛批大學(xué)“行政化”出名的中國(guó)科技大學(xué)原校長(zhǎng)朱清時(shí)，成為中國(guó)首位由國(guó)際獵頭公司全球選聘的大學(xué)校長(zhǎng)。孫福金說(shuō)，南方科技大學(xué)將實(shí)現(xiàn)真正的“教授治?！薄?/p>

深圳組織官員赴新加坡和香港考察的另一重要課題是公務(wù)員改革。大部制改革導(dǎo)致職數(shù)驟減，干部升遷空間被壓縮。今年1月，深圳“適時(shí)”宣布推行公務(wù)員改革，“兩者相輔相成，相得益彰”。

深圳公務(wù)員改革，主要借鑒香港的分類管理和新加坡的聘任制。公務(wù)員被劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類，69%的公務(wù)員將被劃入后兩類。他們將建立與行政職務(wù)級(jí)別脫鉤的獨(dú)立職務(wù)序列，待遇和晉升重點(diǎn)考慮其年資積累和工作業(yè)績(jī)。

此舉被認(rèn)為有助于打破“官本位”。據(jù)測(cè)算，一個(gè)22歲的大學(xué)畢業(yè)生，在機(jī)關(guān)工作22～25年，也就是40～50歲時(shí)，薪酬待遇不會(huì)低于走“官道”的處級(jí)待遇。

另一動(dòng)作是擴(kuò)大聘任制試點(diǎn):新進(jìn)入行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類職位公務(wù)員實(shí)行聘任制。

王敏認(rèn)為，“工作都是靠人做”，公務(wù)員改革比大部制改革更具意義?！拔覀兿仁谴蚱茋?guó)企鐵飯碗，后推行事業(yè)單位全員聘用。改革最滯后的，恰恰是我們自身。我這個(gè)局長(zhǎng)，能解雇一個(gè)慵懶的公務(wù)員嗎?現(xiàn)在老百姓批評(píng)黨政機(jī)關(guān)，你們都有退休制度，你們都有保險(xiǎn)箱，改來(lái)改去改的都是人家，你自己越改越安全?！?/p>

然而，不是所有改革者認(rèn)為可操作的方案，都能實(shí)現(xiàn)。比如，曾有建議將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“三合一”，將規(guī)劃與土地審批職能剝離，以實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行相對(duì)分開(kāi)，但此動(dòng)議被否定?！案母镌絹?lái)越難，剩下的都是硬骨頭。”王敏說(shuō)，深圳已是1300多萬(wàn)人口的特大城市，利益格局更為復(fù)雜，“任何改革都會(huì)激化一些矛盾。現(xiàn)在發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，維穩(wěn)是第一責(zé)任;凡是改革，都涉及利益格局的重新調(diào)整，尤其剩下的都是革自己的命，需要非凡的勇氣”。

(金衛(wèi)東、邱寶珊、張?jiān)此]自2010年2月25日《南方周末》)