作者簡(jiǎn)介

演劉尚希(1964-)，男，湖南省桃江人，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)，博士、研究員、研究生部教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，目前主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風(fēng)險(xiǎn)、公共財(cái)政、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共分配、公共政策等;張曉云(1964-)，女，江蘇如皋人，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員，博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與實(shí)踐、社會(huì)保障理論與實(shí)踐;王 敏(1966-)，女，河南鄲城人，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員，博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策、社會(huì)保障和教育財(cái)政。

摘要

演社會(huì)保障制度既能化解可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)引致新的公共風(fēng)險(xiǎn)，本文對(duì)此作了具體分析。在不確定的世界中，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法消除，我們能做的只能是權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)——規(guī)避大的風(fēng)險(xiǎn)，選擇小的風(fēng)險(xiǎn)。往往是化解了原有的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又需要面對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)。歷史地看，世界各國(guó)社會(huì)保障制度的建立和完善無(wú)一例外地都是在消費(fèi)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。從這樣一個(gè)視角來(lái)觀察，作為后建立社會(huì)保障制度的發(fā)展中大國(guó)，如何進(jìn)一步健全我國(guó)的社會(huì)保障制度，應(yīng)有風(fēng)險(xiǎn)思維，應(yīng)以我國(guó)新時(shí)期的公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向。他山之石，可以攻玉，但不足為憑，因?yàn)槲磥?lái)的“石”和“玉”都是不確定的。

關(guān)鍵詞

演社會(huì)保障;公共風(fēng)險(xiǎn);消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)演 F113[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?眼文章編號(hào)?演 1673-0461(2010)06-0001-07

消費(fèi)本質(zhì)上是人類自身的生產(chǎn)，或者說(shuō)是勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。人們通過(guò)對(duì)生活資料的使用(消費(fèi))，生產(chǎn)出勞動(dòng)者的體力和智力。消費(fèi)由居民個(gè)人消費(fèi)和社會(huì)公共消費(fèi)兩種基本方式構(gòu)成。前者是指居民個(gè)人的衣食住行以及保健、文化、娛樂(lè)等方面的消費(fèi);后者是指以政府為主體發(fā)生的消費(fèi)行為，包括政府自身的消費(fèi)(即行政運(yùn)行成本) 以及政府用于衛(wèi)生保健、教育、社會(huì)保障、環(huán)境治理等方面的社會(huì)性消費(fèi)。

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)是指各種不確定性而引致消費(fèi)難以實(shí)現(xiàn)或事與愿違的風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)既可以是指微觀的，也可以是宏觀的。與消費(fèi)的兩種基本方式相對(duì)應(yīng)，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)也分為居民個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)兩種。

一、個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)與公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

(一)個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)是指居民個(gè)人通過(guò)自己勞動(dòng)滿足其基本生活需求過(guò)程中，所遇到的消費(fèi)不確定性導(dǎo)致的。居民個(gè)人作為消費(fèi)者，其消費(fèi)行為的目的有二:一是將消費(fèi)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的消費(fèi)行為，二是為了獲得足夠的效用，以實(shí)現(xiàn)體力和智力的發(fā)展。

從前者來(lái)看，由于種種原因，居民個(gè)人正常的收入來(lái)源中斷或銳減，或自然災(zāi)害、意外事故等致使居民個(gè)人最基本的生活條件無(wú)法得到滿足和保證，個(gè)人出現(xiàn)生活困境和生存危機(jī)，導(dǎo)致居民個(gè)人消費(fèi)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的消費(fèi)行為成為泡影，這種不確定性，就會(huì)帶來(lái)居民個(gè)人的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)可稱之為可獲得性風(fēng)險(xiǎn)，也可以叫做買不起的風(fēng)險(xiǎn)。讓消費(fèi)難以變成現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，還有一種就是可及性風(fēng)險(xiǎn)，即有錢也買不來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。例如農(nóng)村地區(qū)，缺醫(yī)少藥曾經(jīng)一度非常嚴(yán)重，就是有錢也找不到地方看病，只有遠(yuǎn)距離進(jìn)城才能實(shí)現(xiàn)醫(yī)療消費(fèi)的可及性。

就后者即消費(fèi)效用而言，居民個(gè)人在進(jìn)行消費(fèi)決策時(shí)，總希望能夠?qū)崿F(xiàn)消費(fèi)效用最大化。但能否達(dá)到預(yù)期的消費(fèi)效用是未知的。一般而言，居民個(gè)人通過(guò)消費(fèi)所獲得的效用與居民個(gè)人的預(yù)期是不一致的。在某些情況下，消費(fèi)行為甚至?xí)o個(gè)人消費(fèi)者帶來(lái)?yè)p害，即負(fù)效用。如含有殘留農(nóng)藥的蔬菜、水果;含有獸藥的牛奶、雞蛋、豬肉;有隱患的家用電器、汽車;含有甲醛的室內(nèi)裝修、汽車內(nèi)飾等等，都會(huì)帶來(lái)消費(fèi)的負(fù)面效用。這種消費(fèi)過(guò)程中的不確定性，也構(gòu)成了居民個(gè)人的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)在不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段有不同的表現(xiàn)，但就其狀態(tài)而言，發(fā)達(dá)社會(huì)要比不發(fā)達(dá)社會(huì)更加擴(kuò)散。如農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代，個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于個(gè)人或家庭成員生、老、病、殘、傷等而導(dǎo)致的生活困境以及自然災(zāi)害、戰(zhàn)亂等帶來(lái)的生存危機(jī);而現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，在農(nóng)業(yè)社會(huì)存在的致險(xiǎn)因素基礎(chǔ)上，又出現(xiàn)了因工業(yè)事故、職業(yè)病、失業(yè)、產(chǎn)品質(zhì)量不安全、環(huán)境污染等因素而導(dǎo)致的新的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

更為重要的是，在一定的條件下，居民個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)積聚轉(zhuǎn)化成公共風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)多數(shù)社會(huì)公眾認(rèn)為個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府出面救助或承擔(dān)最基本的支出責(zé)任時(shí)，個(gè)人的事情就變成了社會(huì)的事務(wù)，即個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)就變成了公共性的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。在此，依然通行“多數(shù)原則”。貧困、失業(yè)在歷史上曾經(jīng)是純粹個(gè)人的事情，屬于個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的范疇。在英國(guó)的維多利亞時(shí)代，通常是用“Idleness”(懶惰、閑散)來(lái)描述失業(yè)的狀況，很少用我們今天熟悉的“Unemployment”(失業(yè))這個(gè)詞，說(shuō)明在當(dāng)時(shí)社會(huì)觀念中，失業(yè)主要是歸咎為個(gè)人品行問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)文明國(guó)家的政府都會(huì)給予最基本的救助，反貧困、反失業(yè)已經(jīng)成為世界各國(guó)政府共同的責(zé)任和義務(wù)。這種變化表明:現(xiàn)代社會(huì)的貧困、失業(yè)不再純粹是私人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，而是轉(zhuǎn)化為影響社會(huì)全體成員的公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)消費(fèi)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)是由居民個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)積聚轉(zhuǎn)化而來(lái)的。所謂“公共風(fēng)險(xiǎn)”，即能夠產(chǎn)生“群體性(或社會(huì)性)影響”、又無(wú)法由社會(huì)個(gè)體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生過(guò)程中，對(duì)所有社會(huì)個(gè)體，如企業(yè)和家庭來(lái)說(shuō)，是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的，因而具有“傳染性”。這對(duì)每一個(gè)企業(yè)和家庭來(lái)說(shuō)，是不可逃避的，遭受損害的幾率是相同的。公共風(fēng)險(xiǎn)的這種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和不可分割性特征，往往使公共風(fēng)險(xiǎn)難以依靠社會(huì)個(gè)體和社區(qū)的力量來(lái)化解。

1.公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容

從內(nèi)容上看，公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)包括三種:

一是可獲得性風(fēng)險(xiǎn)——買不起的風(fēng)險(xiǎn)。即沒(méi)錢，或錢不夠而買不起的風(fēng)險(xiǎn)，如食品、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，如果沒(méi)錢就不能消費(fèi)。失業(yè)、傷殘、生育、年老、災(zāi)害等等，都可能使居民喪失消費(fèi)的支付能力，從而導(dǎo)致可獲得性風(fēng)險(xiǎn)。在歷史發(fā)展過(guò)程中，這類風(fēng)險(xiǎn)主要依靠家庭、家族或社區(qū)居民相互之間的幫助來(lái)化解，以及社會(huì)的慈善機(jī)構(gòu)來(lái)分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。但隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，社會(huì)化和公共化程度不斷提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)變得日益復(fù)雜，其不確定性也大大擴(kuò)散，使居民個(gè)人的可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。在這種情況下，僅僅依靠家族、狹小地域范圍內(nèi)的居民互助，或依靠商業(yè)保險(xiǎn)，已經(jīng)顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了，政府的介入已經(jīng)不可避免。

這時(shí)，原來(lái)純粹屬于居民個(gè)人的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)化為公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。如英國(guó)、德國(guó)這些工業(yè)化、城市化較早起步的國(guó)家，也是政府率先介入居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，即通過(guò)建立社會(huì)保障制度來(lái)化解公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，以規(guī)避對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的沖擊。這樣就截?cái)嗔斯残韵M(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，可以避免產(chǎn)生更大的公共風(fēng)險(xiǎn)或變成現(xiàn)實(shí)的危機(jī)。

當(dāng)歷史的經(jīng)驗(yàn)升華為一種價(jià)值觀，并成為國(guó)際社會(huì)的主流價(jià)值觀時(shí)，保障每一個(gè)居民個(gè)人的基本消費(fèi)就成為了政府不言而喻的法定責(zé)任和道德義務(wù)。對(duì)于那些起步較晚的、或正在推進(jìn)工業(yè)化的國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府分擔(dān)居民個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任就不再需要通過(guò)公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)實(shí)際發(fā)生之后才獲得這種認(rèn)識(shí)。在現(xiàn)代社會(huì)，以政府為主體來(lái)分擔(dān)居民個(gè)人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為天經(jīng)地義的事情。

二是可及性風(fēng)險(xiǎn)——買不到的風(fēng)險(xiǎn)。即有錢也買不到所期望的產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，如潔凈的水和空氣、流行病防治、宜居的環(huán)境、良好的治安、放心的消費(fèi)等。消費(fèi)品短缺自然是重要的可及性風(fēng)險(xiǎn)，但這里討論的是非短缺情形下的可及性風(fēng)險(xiǎn)。這種可及性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)是隨著工業(yè)化、城市化而不斷擴(kuò)散的。現(xiàn)在看起來(lái)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的這類風(fēng)險(xiǎn)似乎并不顯著，但從歷史過(guò)程來(lái)觀察，西方工業(yè)化國(guó)家無(wú)一不經(jīng)歷了這種公共風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)的巨大威脅。這種可及性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)從一開始就是公共風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)人類生存和發(fā)展帶來(lái)的危險(xiǎn)伴隨著工業(yè)化和城市化而不斷擴(kuò)大。正是人類自身的這種危機(jī)，才使工業(yè)化國(guó)家的政府采取各種措施來(lái)化解，從而避免了更大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。但這種可及性風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有隨著社會(huì)的進(jìn)步而減少，只是變得更為隱蔽，難以正面識(shí)別，例如現(xiàn)代食品生產(chǎn)技術(shù)(轉(zhuǎn)基因、添加劑、反季節(jié)、保鮮等等)帶給人類的健康消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上是擴(kuò)大的。放心的消費(fèi)在現(xiàn)代社會(huì)變成了一種奢求。

三是信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)——買得到，但不安全的風(fēng)險(xiǎn)。在告別短缺經(jīng)濟(jì)之后，社會(huì)產(chǎn)品變得日益豐富，消費(fèi)者的自由選擇空間越來(lái)越大。但與此同時(shí)，消費(fèi)品的社會(huì)化和公共化屬性也越來(lái)越顯著，消費(fèi)者與消費(fèi)對(duì)象之間的信息不對(duì)稱也由此變得更大。社會(huì)分工越細(xì)，消費(fèi)品經(jīng)歷的加工過(guò)程和流轉(zhuǎn)過(guò)程就越長(zhǎng)，其風(fēng)險(xiǎn)也就隨之?dāng)U大。無(wú)論是耐用消費(fèi)品，還是食品藥品，經(jīng)歷的環(huán)節(jié)越多，風(fēng)險(xiǎn)也越多。對(duì)服務(wù)的消費(fèi)更是如此。汽車、各種家電、家具、食品、藥品的質(zhì)量以及醫(yī)療、教育的有效性等，由于受知識(shí)分工的限制，人們對(duì)此類消費(fèi)品的質(zhì)量和安全性是不清楚的，往往是被動(dòng)接受，等到出現(xiàn)了嚴(yán)重后果才知曉。這類消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)只有依靠政府的嚴(yán)格監(jiān)督和嚴(yán)密的法律體系才能把消費(fèi)者與消費(fèi)對(duì)象之間的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)降到最小。

2.公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)與公共消費(fèi)

由于消費(fèi)者所處環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性，產(chǎn)生公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的路徑也是多樣而復(fù)雜?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的復(fù)雜性在呈幾何級(jí)數(shù)擴(kuò)展，不確定性成為其越來(lái)越顯著的本質(zhì)特征。由此而衍生的公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)層出不窮，原有風(fēng)險(xiǎn)化解了，新的風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)產(chǎn)生。從我國(guó)來(lái)看，因食物短缺而吃不飽飯的生存性風(fēng)險(xiǎn)大大降低了，但健康消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、人自身的發(fā)展性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)又?jǐn)U大了。從一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角來(lái)看，公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)總是在不斷擴(kuò)散。人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越多的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。但從一定階段的公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)來(lái)觀察，則與政府提供的公共消費(fèi)相聯(lián)系。甚至可以說(shuō)，公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于政府提供的公共消費(fèi)。

從消費(fèi)的變化趨勢(shì)來(lái)看，公共消費(fèi)的作用越來(lái)越重要，因?yàn)樵谏鐣?huì)化程度和公共化程度不斷提高的條件下，居民個(gè)人消費(fèi)面臨越來(lái)越大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，除了保險(xiǎn)市場(chǎng)、慈善機(jī)構(gòu)可以分擔(dān)部分消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)之外，其余的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)以公共風(fēng)險(xiǎn)的形式依賴于公共消費(fèi)來(lái)化解。這不僅表現(xiàn)在消費(fèi)對(duì)象方面，如食品藥品、教育、保健、住房;也反映在消費(fèi)環(huán)境方面，如生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等。公共消費(fèi)的擴(kuò)大可以促進(jìn)居民消費(fèi)水平與質(zhì)量的提高，公共消費(fèi)不足則會(huì)給居民帶來(lái)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)一度推行的公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，如教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)化，雖然縮減了公共消費(fèi)支出的壓力，但給居民消費(fèi)帶來(lái)了一系列風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致居民消費(fèi)長(zhǎng)期處于相對(duì)萎縮狀態(tài)。我國(guó)社會(huì)最終消費(fèi)率這些年來(lái)之所以不斷下降，與此密切相關(guān)。

政府?dāng)U大公共消費(fèi)，以防范公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，需要財(cái)力與制度相結(jié)合，財(cái)力必須跟上，制度也要改進(jìn)。如果沒(méi)有足夠的財(cái)力，化解公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)只能是空中樓閣;如果沒(méi)有合理的相關(guān)制度安排，建立科學(xué)的體制機(jī)制，那么財(cái)力投入再多也不會(huì)有成效，只能是浪費(fèi)公共資源，二者缺一不可。

二、社會(huì)保障制度的功能是防范可獲得性風(fēng)險(xiǎn)

在上述三類公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)中，第一類風(fēng)險(xiǎn)即消費(fèi)的可獲得性風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)代社會(huì)主要是依靠社會(huì)保障制度來(lái)防范的。

在沒(méi)有建立社會(huì)保障制度以前，可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的化解主要有以下途徑:一是家庭，如傷殘、疾病、養(yǎng)老主要是由家庭來(lái)承擔(dān)的，在自然經(jīng)濟(jì)條件下，這是主要的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)化解方式。二是家族和鄰里互助，如遭遇火災(zāi)、大病、傷殘等致使基本生活陷入困境時(shí)，向親戚、鄰居救助。三是慈善行為，如富人的捐助、教會(huì)、或?qū)ｉT的慈善機(jī)構(gòu)提供的救濟(jì)?，F(xiàn)代社會(huì)慈善事業(yè)的作用越來(lái)越顯著。四是商業(yè)保險(xiǎn)，如傷殘、大病、財(cái)產(chǎn)都有相應(yīng)的保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)化解其相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)保障制度還不健全的國(guó)家，可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的防范主要還是通過(guò)上述這些方式。

但與不斷增大的可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)相比較，上述方式顯得力量不足。更重要的是，可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)漸漸轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生越來(lái)越大的負(fù)面影響。例如我國(guó)10多年來(lái)國(guó)民消費(fèi)率的不斷下降，導(dǎo)致了內(nèi)需的萎縮，使宏觀經(jīng)濟(jì)變得脆弱，可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)加大。世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)消費(fèi)萎縮所導(dǎo)致的公共危機(jī)。在這種情況下，以國(guó)家的力量來(lái)分擔(dān)和防范這類消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)成為世界上多數(shù)國(guó)家的選擇。社會(huì)保障制度也就應(yīng)運(yùn)而生。

社會(huì)保障制度被稱之為現(xiàn)代社會(huì)的安全網(wǎng)，其存在的價(jià)值就是分擔(dān)居民個(gè)人的可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，防范由此形成的公共風(fēng)險(xiǎn)(這里表現(xiàn)為消費(fèi)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn))對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的沖擊。社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩大部分，前者是以公共互濟(jì)的方式來(lái)化解居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，后者是以政府單方面提供救助的方式來(lái)化解居民的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。二者方式不同，但本質(zhì)是相通的，即都是以政府為主體來(lái)規(guī)避居民的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。政府為主體的行動(dòng)是一種集體行動(dòng)，具有比個(gè)體大得多的力量;同時(shí)，其目的指向是消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的防范，以一種公共方式滿足所有居民的基本消費(fèi)需求。就此而言，社會(huì)保障制度的功能就是提供公共消費(fèi)，且人人均可享受。這樣，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中不確定性引致的公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)因此而得以化解。

社會(huì)保障制度一旦建立起來(lái)，作為一種工具，其作用的直接指向是消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，收斂了公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也降低了整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不確定性，起到了防范其他公共風(fēng)險(xiǎn)的作用。這具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1.降低社會(huì)不公平風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)最終是以所有居民基本消費(fèi)的平等性程度來(lái)度量的。在人的生命周期內(nèi)，基本消費(fèi)的平等性比收入、財(cái)產(chǎn)的平等性更具有實(shí)質(zhì)意義。從提供公共消費(fèi)的角度來(lái)說(shuō)，公共消費(fèi)本身具有內(nèi)在的平等性要求，人人可以享有，從結(jié)果意義上縮小了消費(fèi)的絕對(duì)不平等。

基本消費(fèi)是人基本生存條件和基本能力獲得的基礎(chǔ)。社會(huì)保障提供的基本消費(fèi)使所有居民都有可能獲得參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本能力，不至于因個(gè)人的原因而喪失就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。這擴(kuò)大了人力資本積累的均勻性，有助于社會(huì)起點(diǎn)的公平。對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，也獲得了基本生活保障，體現(xiàn)了代際之間的社會(huì)公平。生育保障則體現(xiàn)了男女之間的社會(huì)公平。

而從風(fēng)險(xiǎn)分布的角度來(lái)觀察，社會(huì)保障制度改變了原有的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)分布，使每一個(gè)居民面對(duì)的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)變得更加均勻，不因個(gè)體偶然因素而變得十分懸殊。失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育五大社會(huì)保險(xiǎn)則從不同的側(cè)面改變了消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的形成，使不同社會(huì)成員的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)都達(dá)到最低。風(fēng)險(xiǎn)的公平也就帶來(lái)了社會(huì)的公平。

社會(huì)公平有助于社會(huì)和諧，和諧則能帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定，減少社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)。

2.收斂經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)保障制度提供的公共消費(fèi)，作為社會(huì)最終消費(fèi)的一部分，構(gòu)成社會(huì)消費(fèi)需求，與居民消費(fèi)一起成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

通過(guò)社會(huì)保障而形成的公共消費(fèi)，作為一種長(zhǎng)期性消費(fèi)需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要的穩(wěn)定作用。相對(duì)于居民個(gè)體的消費(fèi)需求，公共消費(fèi)是以法律保障為基礎(chǔ)的，具有波動(dòng)性小、穩(wěn)定性強(qiáng);時(shí)效性長(zhǎng)、可預(yù)期的特點(diǎn)。除非國(guó)家破產(chǎn)，社會(huì)保障提供的公共消費(fèi)不會(huì)中斷。而居民消費(fèi)受各種風(fēng)險(xiǎn)的影響，容易波動(dòng)，難以預(yù)期，具有短期性特征，容易對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生擾動(dòng)。消費(fèi)者信心指數(shù)就是居民消費(fèi)變化的一種即時(shí)反映，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中往往成為同步疊加因素而加劇波動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，居民消費(fèi)也同時(shí)萎縮;在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期，居民消費(fèi)也是擴(kuò)張的。而由社會(huì)保障提供的公共消費(fèi)卻不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而波動(dòng)，因而具有重要的穩(wěn)定器作用。尤其是失業(yè)保障和社會(huì)救助，隨著失業(yè)人數(shù)和被救助人數(shù)的變化而擴(kuò)大或者縮小，這種變化恰好與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的波峰和波谷相反。當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，失業(yè)人數(shù)增加，公共消費(fèi)支出擴(kuò)大;當(dāng)經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)，失業(yè)人數(shù)減少，公共消費(fèi)支出縮小，這樣就起到了熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用，收斂了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

從公共消費(fèi)對(duì)居民私人消費(fèi)的影響來(lái)看，前者對(duì)后者具有“擠入效應(yīng)”和“對(duì)沖效應(yīng)”。社會(huì)保障提供的公共消費(fèi)，減輕了家庭的負(fù)擔(dān)，如老人、失業(yè)、傷殘等風(fēng)險(xiǎn)成本轉(zhuǎn)換為公共承擔(dān)，這樣就可帶動(dòng)居民私人消費(fèi)。無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，還是遭遇個(gè)體私人風(fēng)險(xiǎn)的情況，家庭消費(fèi)都不會(huì)因此而急劇萎縮。同時(shí)，社會(huì)保障提供的公共消費(fèi)化解了公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)沖了居民對(duì)未來(lái)預(yù)期的不確定性，從而有利于穩(wěn)定當(dāng)前的消費(fèi)行為?！皵D入效應(yīng)”與“對(duì)沖效應(yīng)”綜合產(chǎn)生的效果是穩(wěn)定社會(huì)消費(fèi)需求，而且對(duì)短期消費(fèi)需求與長(zhǎng)期消費(fèi)需求具有粘合的作用。這同樣有利于收斂經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)是推動(dòng)社會(huì)保障制度建立和完善的動(dòng)力

作為一種正式的制度安排，社會(huì)保障不是一日建成的，是在一個(gè)多世紀(jì)的歷史過(guò)程中逐步形成和不斷完善的。從表面上看，社會(huì)保障制度是利益群體、經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、社會(huì)事件都會(huì)參與到社會(huì)保障制度的形成過(guò)程。但從更深層次觀察分析，則是產(chǎn)業(yè)分工、知識(shí)分工不斷深化以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化所帶來(lái)的各種不確定性引致的公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，成為社會(huì)保障制度成型的原始動(dòng)力。如工業(yè)化過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、無(wú)產(chǎn)階級(jí)的形成以及由此造成的階級(jí)對(duì)立與沖突、世界大戰(zhàn)造成的經(jīng)濟(jì)崩潰，這些因素使大量的社會(huì)成員遭遇巨大的可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，陷入生存危機(jī)之中。許多家庭的基本消費(fèi)處于不確定性狀態(tài)，同時(shí)也放大了整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)，甚至帶來(lái)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)。假如沒(méi)有歷史上的這些公共風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)危機(jī)，至今也不會(huì)有社會(huì)保障制度。

1. 18世紀(jì)~19世紀(jì)工業(yè)化與德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立

如果工業(yè)化進(jìn)程沒(méi)有放大私人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而變異為公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，也許濟(jì)貧式的社會(huì)救助政策會(huì)歷千年而經(jīng)久不變，也許就不會(huì)有19世紀(jì)末社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)生。由于工業(yè)化給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)危機(jī)，對(duì)新的公共風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知使得政府不能再像17世紀(jì)早期那樣，在非勞動(dòng)者中間區(qū)分“值得同情者”與“不值得幫助者”。一些思想家認(rèn)為，這種新的社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)“……產(chǎn)生了一種嶄新的推動(dòng)力，使得政府‘全面地采取保護(hù)所有個(gè)人的政策’，…公民‘最低需要’的政策”(Webb，1926)。Richard Titmuss在關(guān)于社會(huì)政策問(wèn)題的一文中寫到:“政府越來(lái)越被認(rèn)為是有適當(dāng)?shù)穆毮?，甚至是義務(wù)去解除窮人，甚至是社會(huì)所有階級(jí)的痛苦與張力”(Titmuss，1958)。

18世紀(jì)~19世紀(jì)工業(yè)革命時(shí)期，大機(jī)器廣泛使用，雇工也大量增加，技術(shù)與設(shè)備的簡(jiǎn)陋，加上資本家為了獲取最大利潤(rùn)以強(qiáng)迫工人在有毒有害的環(huán)境中作業(yè)，致使工傷事故不斷發(fā)生。大量傷病給工人及其家庭帶來(lái)痛苦，也致使許多家庭陷入生存危機(jī)，基本消費(fèi)，諸如購(gòu)買食品、看病都沒(méi)有著落。有了上頓沒(méi)下頓，許多家庭基本消費(fèi)處于高度不確定性狀態(tài)，社會(huì)矛盾也就隨之加深。因此，通過(guò)安撫受傷者及其家庭來(lái)化解這種公共風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)時(shí)急待解決的問(wèn)題。1883年德國(guó)把工人互助組中的一些做法進(jìn)行修改，作為工傷保險(xiǎn)法案遞交到國(guó)會(huì)進(jìn)行討論。同年，疾病保險(xiǎn)法案的草案也遞交到國(guó)會(huì)，經(jīng)過(guò)激烈辯論，《疾病保險(xiǎn)法》首先獲得通過(guò)。1884年，《工傷保險(xiǎn)法》也獲得通過(guò)。至此，社會(huì)保障制度從濟(jì)貧、救助階段上升到保險(xiǎn)階段。工傷和疾病社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度中建立最早、發(fā)展最快的項(xiàng)目。從世界范圍看，許多國(guó)家的工傷與疾病保險(xiǎn)都是1930以前建立的，說(shuō)明與工業(yè)化相伴隨的工傷與疾病是這一時(shí)期的主要公共風(fēng)險(xiǎn)源頭。

2.20世紀(jì)30年代世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與美國(guó)社會(huì)保障制度的建立

失業(yè)現(xiàn)象在工業(yè)化初期還不是社會(huì)的主要問(wèn)題，而是隨著工業(yè)化的深入而逐漸成為嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)。1929~1934年爆發(fā)了歷史上最大的一次資本主義世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成大量工廠停產(chǎn)、倒閉，大批工人失業(yè)，許多家庭的基本生活失去依托，出現(xiàn)了嚴(yán)重的消費(fèi)與生存危機(jī)，社會(huì)問(wèn)題十分嚴(yán)重。正是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的公共性消費(fèi)危機(jī)，才使國(guó)家干預(yù)成為必要，失業(yè)保障開始成為社會(huì)保障的中心內(nèi)容。大蕭條嚴(yán)重摧毀了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)，到1933年初，美國(guó)工業(yè)總產(chǎn)量和國(guó)民收入暴跌了將近一半，商品批發(fā)價(jià)格下跌了近三分之一，商品貿(mào)易下降了三分之二以上;同時(shí)，大蕭條也嚴(yán)重摧毀了許多美國(guó)家庭的消費(fèi)?！笆I(yè)，僅次于戰(zhàn)爭(zhēng)，是我們這一代蔓延最廣，噬蝕最深，最乘人不防而入的惡疾，是我們這個(gè)時(shí)代西方特有的社會(huì)弊病?！雹偈I(yè)是生活無(wú)著落的代名詞，人民生活極端貧困，苦不堪言，迫切需要政府采取措施。由于胡佛領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦政府面對(duì)大蕭條無(wú)所作為，對(duì)各州的救援行動(dòng)也沒(méi)有給與響應(yīng)，美國(guó)許多家庭的生活狀況達(dá)到了崩潰的邊緣，最終導(dǎo)致了胡佛的下臺(tái)。1933年羅斯福就任美國(guó)總統(tǒng)時(shí)，全國(guó)面臨著騷亂、暴動(dòng)甚至革命的危險(xiǎn)和威脅。

羅斯福上臺(tái)之初采取了兩條措施來(lái)應(yīng)對(duì)大危機(jī):一是舉辦公共工程;二是實(shí)施了一系列社會(huì)保障項(xiàng)目。羅斯福把整個(gè)聯(lián)邦政府都投入到救助的社會(huì)運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，舉辦了大量的公共工程，為成千上萬(wàn)失業(yè)者提供了就業(yè)的機(jī)會(huì)，部分居民消費(fèi)狀況有所改善。1933年5月，羅斯福簽署了“聯(lián)邦緊急救濟(jì)法”，并依據(jù)該法建立起第一個(gè)全國(guó)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦緊急救濟(jì)署?！闭丫o急救濟(jì)的重點(diǎn)放在緊急救助項(xiàng)目，但是實(shí)際上涵蓋了失業(yè)救濟(jì)的所有方面，包括現(xiàn)金支付的家庭救濟(jì)和對(duì)城市貧民提供物品自助項(xiàng)目。聯(lián)邦政府在緊急救助中起主導(dǎo)作用，州和地方政府則承擔(dān)具體的事務(wù)性管理工作。羅斯福政府的政策化解了公共性消費(fèi)危機(jī)，打消了美國(guó)社會(huì)彌漫的悲觀失望的情緒，成功恢復(fù)了人民對(duì)國(guó)家基本制度和經(jīng)濟(jì)狀況的信心，阻止了危機(jī)的惡化和蔓延。但是，由于“聯(lián)邦緊急救濟(jì)法”僅只是一種臨時(shí)性急救措施，在舉辦的公共工程完結(jié)之后，大約400萬(wàn)人又重新加入了失業(yè)的行列，他們的生存又陷入危機(jī)之中。這迫使羅斯?？紤]更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的措施，這些措施不僅要包括緊急時(shí)期的救助計(jì)劃，還要有防止危機(jī)再次發(fā)生時(shí)的基本消費(fèi)保障計(jì)劃。

1935年8月14日羅斯福簽署了《社會(huì)保障法》。該法為美國(guó)社會(huì)設(shè)置了兩道防線:繳費(fèi)性的社會(huì)保險(xiǎn)和公共援助。該法確立了老年保險(xiǎn)(撫恤金)、需要幫助的老年人的公共援助、失業(yè)保險(xiǎn)(補(bǔ)償金)、孤寡、殘障兒童和盲人的公共援助以及資助州和地方公共健康事業(yè)的聯(lián)邦項(xiàng)目。成立了聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)署，管理全國(guó)社會(huì)保障事務(wù)。“新政”使美國(guó)基本上擺脫了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，挽救了美國(guó)的自由資本主義。保羅·克魯格曼(2008年)作如下評(píng)價(jià):“如果‘新政’之前的流俗是對(duì)的，如果對(duì)富人征稅、提供社會(huì)保障與失業(yè)補(bǔ)貼、強(qiáng)化工人談判會(huì)破環(huán)經(jīng)濟(jì)，事情的發(fā)展絕不是這樣。而事實(shí)上，卻出現(xiàn)了美國(guó)歷史上最偉大的持續(xù)性經(jīng)濟(jì)繁榮。羅斯福的政績(jī)證明，反對(duì)大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的常見理由之一，即這勢(shì)必導(dǎo)致同樣大規(guī)模的腐敗，與事實(shí)并不相符。到了1948年，被羅斯福譏諷為‘最冷漠的政府最好’的原則，即政府應(yīng)當(dāng)袖手旁觀的傳統(tǒng)觀念已淪落為奇談怪論。”

3.二戰(zhàn)以后的社會(huì)危機(jī)與英國(guó)福利國(guó)家的形成

發(fā)端于美國(guó)的30年代大蕭條嚴(yán)重打擊了英國(guó)的經(jīng)濟(jì)，使英國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間陷入十分困難的境地。二戰(zhàn)爆發(fā)后不久，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)受到極大破壞，人民生活貧困，處境悲慘，而英國(guó)傳統(tǒng)的舊的濟(jì)貧制度已經(jīng)不能滿足需要。1942年，英國(guó)根據(jù)著名的《貝弗里奇報(bào)告》開始對(duì)社會(huì)保障制度重新建設(shè)。報(bào)告中確定了個(gè)人和家庭的最低消費(fèi)支出需求，包括食品、衣物、燃料、照明、房租等。從1945年開始，英國(guó)政府又先后頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《國(guó)民衛(wèi)生保健服務(wù)法》、《家庭補(bǔ)助法》、《國(guó)民工傷保險(xiǎn)法》、《國(guó)民救濟(jì)法》以及主管國(guó)民保險(xiǎn)部門的《國(guó)民保險(xiǎn)部法》，加上其他有關(guān)政策法令，使英國(guó)成了社會(huì)保障法律最完備的國(guó)家。通過(guò)這些法律建立起退休養(yǎng)老制度，失業(yè)救濟(jì)制度，工傷事故津貼制度，疾病與生育保險(xiǎn)制度，國(guó)民保健服務(wù)制度，社會(huì)救濟(jì)制度，老年人、殘疾人和兒童福利制度等等。成立健康服務(wù)部，提供預(yù)防、治療和照顧等實(shí)務(wù)性服務(wù)。這些制度包括人民生活的方方面面，形成了一個(gè)完整全面的、從搖籃到墳?zāi)沟膰?guó)民保障體系。

四、社會(huì)保障引致的公共風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)保障是一個(gè)復(fù)雜的制度體系，一方面，它化解了公共性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，避免了公共性消費(fèi)危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的沖擊，另一方面，它也引發(fā)了新的公共風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，有三個(gè)方面，即道德風(fēng)險(xiǎn)、過(guò)度保障風(fēng)險(xiǎn)和剛性風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)存在于任何一種社會(huì)保障制度當(dāng)中，過(guò)度保障風(fēng)險(xiǎn)和剛性風(fēng)險(xiǎn)則屬于潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)，前者是政治決策的結(jié)果，后者則源于制度設(shè)計(jì)。

1.道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)事人在最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)，對(duì)不利于他人的可能后果無(wú)動(dòng)于衷，或者說(shuō)是當(dāng)簽約一方不完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)，所采取不負(fù)責(zé)任的機(jī)會(huì)主義行為。斯蒂格里茨在研究保險(xiǎn)市場(chǎng)時(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)經(jīng)典的例子:美國(guó)一所大學(xué)學(xué)生自行車被盜比率約為10%，有幾個(gè)有經(jīng)營(yíng)頭腦的學(xué)生發(fā)起了一個(gè)對(duì)自行車的保險(xiǎn)，保費(fèi)為保險(xiǎn)標(biāo)的15%。按常理，這幾個(gè)有經(jīng)營(yíng)頭腦的學(xué)生應(yīng)獲得5%左右的利潤(rùn)。但該保險(xiǎn)運(yùn)作一段時(shí)間后，這幾個(gè)學(xué)生發(fā)現(xiàn)自行車被盜比率迅速提高到15%以上。這是因?yàn)樽孕熊囃侗：髮W(xué)生們對(duì)自行車安全防范措施明顯減少。在這個(gè)例子中，投保的學(xué)生由于不完全承擔(dān)自行車被盜的風(fēng)險(xiǎn)后果，因而采取了對(duì)自行車安全防范的不作為行為。而這種不作為，就是道德風(fēng)險(xiǎn)。

政府通過(guò)強(qiáng)制性手段實(shí)施的社會(huì)保障能夠有效地避免逆向選擇，但不能有效地防范道德風(fēng)險(xiǎn)。只要風(fēng)險(xiǎn)與利益存在不對(duì)稱關(guān)系，道德風(fēng)險(xiǎn)就不可避免。因此，道德風(fēng)險(xiǎn)存在于任何一種社會(huì)保障制度當(dāng)中。例如，享受社會(huì)保障的人，其消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)被國(guó)家分擔(dān)了，可能產(chǎn)生對(duì)國(guó)家的依賴而不去工作;擁有失業(yè)保險(xiǎn)的人，可能故意不努力工作或者不遵守工作單位的規(guī)章制度(如上班遲到早退)，健康保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人可能過(guò)度消費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)的提供人可能鼓勵(lì)需求方在不需要看病的時(shí)候看病，不需要買藥的時(shí)候買藥。由社會(huì)保障制度衍生的道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使經(jīng)濟(jì)效率降低，并出現(xiàn)另一種社會(huì)不公平:不勞而獲。

2.過(guò)度保障風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方工業(yè)化國(guó)家，特別是北歐福利國(guó)家逐漸出現(xiàn)了社會(huì)保障危機(jī)，一方面是這些國(guó)家的社會(huì)保障支出日益龐大，入不敷出;另一方面，這些福利國(guó)家的企業(yè)負(fù)擔(dān)愈益加重、成本提高、積累不足。社會(huì)保障支出過(guò)高，制度缺乏效率所導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、經(jīng)濟(jì)脆弱性加大——已經(jīng)有所擴(kuò)散。因此，社會(huì)保障水平要量力而行，即社會(huì)成員享受社會(huì)保障待遇的程度應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)。超出生產(chǎn)力承受能力的過(guò)度保障會(huì)損害一個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)力發(fā)展，同時(shí)降低國(guó)家應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。

國(guó)內(nèi)、國(guó)際文獻(xiàn)中關(guān)于社會(huì)保障水平問(wèn)題的研究很多，例如，有學(xué)者(穆懷中，1998)根據(jù)老年人口、失業(yè)率等參數(shù)，運(yùn)用道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)提出了社會(huì)保障適度水平的測(cè)定模型，并依據(jù)此模型測(cè)定我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障支出占GDP的上限為26.16%。要找到一個(gè)最優(yōu)的社會(huì)保障水平也許難以做到，但關(guān)注一定時(shí)期社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)承受能力卻是十分必要的。尤其是對(duì)我們這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，使社會(huì)保障水平保持在經(jīng)濟(jì)承受能力的范圍之內(nèi)，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)的前提條件。

3.剛性風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)保障水平具有剛性，只能調(diào)高不能調(diào)低，保障基線一旦上去，往回調(diào)往往引發(fā)巨大風(fēng)險(xiǎn)，這使得社會(huì)保障水平越來(lái)越高。如果起點(diǎn)過(guò)高，或者社會(huì)保障支出增長(zhǎng)過(guò)快，超出政府財(cái)政的承受能力，一旦形成騎虎難下、進(jìn)退維谷的態(tài)勢(shì)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)壓力、經(jīng)濟(jì)衰退等公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)接踵而至。倘若維持不斷增長(zhǎng)的保障水平，就必須增加稅收，致使納稅人不滿，其后果不僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，還有可能引發(fā)社會(huì)矛盾，造成社會(huì)的不安定。但如果降低社會(huì)保障水平，其政治風(fēng)險(xiǎn)更大，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)造成政府更替。

英國(guó)二戰(zhàn)后根據(jù)《貝弗里奇報(bào)告》建立的覆蓋全民、囊括各個(gè)方面的社會(huì)保障制度，保障了社會(huì)各類成員享有基本的生活和健康權(quán)益，減少了整個(gè)社會(huì)的貧困面和貧困程度，緩和、融洽了社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。正是在這種全方位高水平的社會(huì)保障制度支持下，戰(zhàn)后英國(guó)社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)保持了幾十年的穩(wěn)定發(fā)展。但是這種高福利制度和經(jīng)濟(jì)效率之間的矛盾長(zhǎng)期困擾著英國(guó)社會(huì)，也使政府長(zhǎng)期背負(fù)著沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1978年的第二次石油危機(jī)嚴(yán)重沖擊了英國(guó)的經(jīng)濟(jì)，而此時(shí)已經(jīng)經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展的社會(huì)保障國(guó)家制度又成了英國(guó)身上的一個(gè)沉重包袱。1979年，以撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺(tái)。撒切爾和保守黨政府試圖通過(guò)改革社會(huì)保障制度以擺脫經(jīng)濟(jì)困境。從1979年開始，陸續(xù)削減了一系列福利開支，包括取消工傷補(bǔ)貼，降低失業(yè)救濟(jì)金，改變養(yǎng)老金調(diào)整辦法并鼓勵(lì)私人養(yǎng)老計(jì)劃，減少住房補(bǔ)貼，削減和取消對(duì)病人、孕婦、殘疾人的附加補(bǔ)助，改革國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，精簡(jiǎn)福利部門機(jī)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)福利項(xiàng)目的私有化等等。這樣一系列福利制度的改革付出了沉重的代價(jià)，改革“引起了工人的普遍反對(duì)，引發(fā)了罷工浪潮。1980年全國(guó)鋼鐵工人大罷工，1984年3月起，14萬(wàn)煤炭工人發(fā)起的反對(duì)國(guó)家煤炭局裁員的罷工斗爭(zhēng)一直延續(xù)到1985年春天”(李珍，2001)。撒切爾政府在負(fù)擔(dān)沉重的社會(huì)保障制度面前舉步維艱，該政府也在1990年的大選中失敗。

由此可見，社會(huì)保障制度既能化解可獲得性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)引致新的公共風(fēng)險(xiǎn)。在不確定的世界中，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法消除，我們能做的只能是權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)——規(guī)避大的風(fēng)險(xiǎn)，選擇小的風(fēng)險(xiǎn)。往往是化解了原有的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又需要面對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)。歷史地看，世界各國(guó)社會(huì)保障制度的建立和完善無(wú)一例外地都是在公共風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。從這樣一個(gè)視角來(lái)觀察，作為后建立社會(huì)保障制度的發(fā)展中大國(guó)，如何進(jìn)一步健全我國(guó)的社會(huì)保障制度，應(yīng)有風(fēng)險(xiǎn)思維，應(yīng)以我國(guó)新時(shí)期的公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向。他山之石，可以攻玉，但不足為憑。

[注釋]

① 引自倫敦《泰晤士報(bào)》對(duì)當(dāng)時(shí)大蕭條的一篇社論。

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Social Security and Consumption Risk

Liu Shangxi，Zhang Xiaoyun，Wang Min

(Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，P.R.China，Beijing100142，China)

Abstract: Social security system cannot only dissolve available consumption risk， but also incur new public risk， which will be analyzed in this article in detail. In the world full of uncertainties， risks cannot be completely eliminated， but we can weigh them--- evade big risks and choose small risks. It is common that when previous risks are dissolved， new risks emerge. Historically speaking， the establishment and improvement of social security systems in the countries worldwide were driven by public risks and crisis in the consumption world without exception. From this view， in China， which is a large developing country late in the establishment of social security system， we should think with risk and under the guidance of public risks in the new times concerning how to further improve our social security system. Though the stone in the other mountain can be used to polish the jade of this one， it cannot justify itself to be useful everywhere because both “stone” and “jade” in the future are full of uncertainties.

Key words: social security; public risk; consumption risk

(責(zé)任編輯:張丹郁)