摘要 政府會(huì)計(jì)需要改進(jìn)，具有很多背景，如果從公共危機(jī)是常態(tài)、公共危機(jī)管理是公共管理的特殊狀態(tài)和形式的角度來思考，則可以把公共危機(jī)作為政府會(huì)計(jì)必須改進(jìn)的特殊背景。這種背景之所以催生著政府會(huì)計(jì)必然和必須地加以改進(jìn)，就在于公共危機(jī)具有“公共性”的特征和管理上的訴求，就在于這種管理上的訴求需要強(qiáng)化公共危機(jī)下人們對(duì)危機(jī)信息全面、及時(shí)、公開的迫切需要。

關(guān)鍵詞 公共危機(jī);公共危機(jī)管理;公共管理;政府會(huì)計(jì)

中圖分類號(hào)F235.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A 文章編號(hào)1673-0461(2010)06-0095-03

[收稿日期]2010-04-04

[基金項(xiàng)目]四川省教育廳資助的重點(diǎn)項(xiàng)目《基于公共危機(jī)的政府會(huì)計(jì)改進(jìn)問題研究》(08SA033)的系列成果之一。

作者簡(jiǎn)介 靳能泉(1970 -)，男，四川達(dá)縣人，四川文理學(xué)院副教授，研究方向:會(huì)計(jì)理論作用、財(cái)務(wù)管理應(yīng)用及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究。

一、引 言

在人類歷史上，“危機(jī)”似乎是一個(gè)永恒的話題。甚至有人斷定，對(duì)人類歷史而言，危機(jī)是常態(tài)，沒有危機(jī)才是例外(梅瓊林，連水興，2008)。這些來自于社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程內(nèi)部的不確定性以及由此導(dǎo)致公共利益受損的各種危機(jī)表現(xiàn)，就是公共危機(jī)。公共危機(jī)發(fā)生之前中后，都需要以政府為核心的公共部門整合社會(huì)各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法去強(qiáng)化政府的治理能力、提升政府績(jī)效和信用與公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與利益。以政府為主導(dǎo)的公共組織在實(shí)施此類管理的過程中，必然會(huì)牽涉到更多人財(cái)物資源的劃撥、調(diào)配、使用以及相關(guān)成本費(fèi)用的發(fā)生等，無(wú)疑就要求政府會(huì)計(jì)必須對(duì)其中的人財(cái)物情況和成本費(fèi)用情況等加強(qiáng)核算和監(jiān)督，以反映真實(shí)、探明真相，及時(shí)全面地向社會(huì)公眾傳達(dá)其中的有關(guān)信息?？梢哉f，在公共危機(jī)發(fā)生前中后，需要政府及其相關(guān)的公共部門對(duì)此采取預(yù)警預(yù)防、應(yīng)對(duì)處理和善后安撫等管理措施，需要政府針對(duì)這些措施而投入的各種資源、發(fā)生的有關(guān)費(fèi)用等加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督;如果管理不到位或缺位、如果政府會(huì)計(jì)沒有及時(shí)反應(yīng)跟進(jìn)、如果政府會(huì)計(jì)提供與報(bào)告的信息不完整真實(shí)或缺失，那么將無(wú)法向公眾交代清楚整個(gè)公共危機(jī)管理過程中的財(cái)務(wù)收支狀況、投入產(chǎn)出與效率情況、政府履責(zé)整體能力等。從此意義上說，政府在公共危機(jī)管理中應(yīng)始終以公共利益代表者和維護(hù)者的身份去盡職履責(zé)，政府會(huì)計(jì)在公共危機(jī)管理中仍需通過進(jìn)一步的改進(jìn)措施，極大程度地把其中的一些不足控制在能夠接受的合理范圍內(nèi)，克服其局限性、增加其有用性。[1]

二、公共危機(jī)的公共特征與管理訴求

(一)公共危機(jī)的“公共”特征

1.公共危機(jī)稱謂的“公共”特征

公共危機(jī)是指在政府管理國(guó)家事務(wù)中，突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、恐怖活動(dòng)等對(duì)社會(huì)公共生活與社會(huì)秩序造成重大損失的事件。[2]這種事件的發(fā)生雖“突然”和偶然、但又多為一種或多種因由的“必然”結(jié)果，雖有特定時(shí)間和空間、但存普遍狀態(tài)或趨勢(shì)，真可謂公共因子使然;這種事件的影響，則更會(huì)突破地域限制，由一個(gè)點(diǎn)或面進(jìn)行不斷擴(kuò)散輻射，導(dǎo)致社會(huì)脫離正常軌道而陷入危機(jī)的非均衡狀態(tài)，威脅社會(huì)公共安全、影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、減損社會(huì)公共利益，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的公共問題。

2.公共危機(jī)預(yù)防的“公共”特征

德國(guó)學(xué)者烏爾里?！へ惪税熏F(xiàn)代社會(huì)稱為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，危機(jī)頻發(fā)成為時(shí)代的重要特征;且這些危機(jī)具有一定的隱蔽性、或然性、高頻發(fā)性，各種危機(jī)互為因果、相互疊加傳染和擴(kuò)展，單一危機(jī)常常演變成復(fù)合性危機(jī)。尤其我國(guó)從2003年爆發(fā)的“非典”以來的越來越頻繁發(fā)生的各種自然災(zāi)害，處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期所出現(xiàn)的各種矛盾激化、分解下的社會(huì)騷亂、國(guó)際恐怖主義和國(guó)家安全威脅等公共危機(jī)，[3]都警示著要居安思危、防范于未然，在危機(jī)未來之前就要對(duì)“公共”的人、事、物加強(qiáng)危機(jī)預(yù)防、明確應(yīng)對(duì)危機(jī)任務(wù)和職責(zé)，使其能從容應(yīng)對(duì)危機(jī)的到來。

3.公共危機(jī)處理的“公共”特征

從國(guó)外的“9·11”到國(guó)內(nèi)的“汶川大地震”等公共危機(jī)的處理來看，其“公共”性特征就更加明顯了。全社會(huì)的響應(yīng)和參與、全社會(huì)的支援和救助、全社會(huì)的友愛和信任、全社會(huì)的理解和寬容，使得一次次危機(jī)都被社會(huì)大眾的“公共”價(jià)值觀、“公共”推動(dòng)力、“公共”責(zé)任心和“公共”使命感戰(zhàn)勝了，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)又恢復(fù)到常態(tài)而好又快地發(fā)展著。

4.公共危機(jī)善后的“公共”特征

公共危機(jī)給社會(huì)造成了諸多危害和損失，尤其給人民的生理、心理、生活、工作產(chǎn)生的影響往往是巨大的、殘酷的。因此，公共危機(jī)的善后工作，必須緊密結(jié)合其“公共”特征、緊緊依靠社會(huì)各方面的“公共”合力，既要重點(diǎn)針對(duì)直接受災(zāi)受害區(qū)域和人群，又要兼顧受其波及影響的其他區(qū)域和人群;既要注重經(jīng)濟(jì)上和身體上的救助與援助，更要關(guān)注健康精神、心理和心態(tài)的補(bǔ)救與幫助;既要加強(qiáng)生產(chǎn)生活與工作硬環(huán)境條件的恢復(fù)、重建、安防等，更要強(qiáng)化積極、向上的人文社會(huì)軟環(huán)境條件的培育和建設(shè)。而要實(shí)施和實(shí)現(xiàn)這些善后工作，除了依靠政府及相關(guān)公共組織直接負(fù)起重責(zé)外，還必須團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量、調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素、整合一切可以整合的社會(huì)資源，從維護(hù)好發(fā)展好人民的公共利益出發(fā)，保證公共危機(jī)善后工作的高效圓滿。

(二)公共危機(jī)的管理訴求

公共危機(jī)的管理訴求表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

1.政府管理的訴求

從公共危機(jī)的公共性決定了政府在公共危機(jī)管理過程中的核心主體地位(蔣軼，2009)而言，公共危機(jī)管理就是以政府為主體的公共管理，是政府應(yīng)提供的公共品(石英華，2004)。公共危機(jī)管理不僅與政府職能轉(zhuǎn)變、人民需求滿足、公共利益與秩序維護(hù)保持著緊密關(guān)系;而且也為政府向服務(wù)型、民主型、責(zé)任型轉(zhuǎn)型，積極實(shí)現(xiàn)自身的執(zhí)政理念和行政目標(biāo)添加了注腳、活絡(luò)了戰(zhàn)術(shù)。因?yàn)閺氖澜绶秶鷣碇v，應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力已成為衡量政府管理水平的一項(xiàng)主要指標(biāo)(曾雪科，2008)。

2.政府公共管理的訴求

一般意義上的公共管理就是公共管理主體為了解決公共問題，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)與公共部門施加管理的公共活動(dòng)(王樂夫，2001);具體表現(xiàn)在政府活動(dòng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、政府公務(wù)人員的職業(yè)道德以及政府決策對(duì)于保障公共利益之完整性和完全性的意義等方面。[4]并且，公共管理不斷注重法律規(guī)章制度，更加注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客(社會(huì)公眾)的滿意度;并引入一些諸如績(jī)效評(píng)估、成本核算之類的企業(yè)管理方法，以明確的責(zé)任運(yùn)行于其中。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民和社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)，強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性和政府部門治理的正當(dāng)性等。[5]這些無(wú)疑又為政府在公共危機(jī)管理中要認(rèn)真考量投入產(chǎn)出比、效益分享比和責(zé)權(quán)利配置比等提供了參考與借鑒?？梢哉f，政府參與公共危機(jī)的管理能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理能力，不僅取決于政府所掌握資源的數(shù)量與質(zhì)量，更在于其配置資源的效率，集中體現(xiàn)為政府的公共管理乃至公共治理能力。政府通過公共管理途徑和手段參與公共危機(jī)管理的能力必將成為現(xiàn)代政府綜合實(shí)力和能力的集中體現(xiàn)。

三、公共危機(jī)的管理訴求催生政府會(huì)計(jì)的改進(jìn)

(一)公共危機(jī)的政府管理訴求催生政府會(huì)計(jì)的改進(jìn)

會(huì)計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)綜合反映的信息系統(tǒng)(趙順娣，2005)，公共危機(jī)管理與政府會(huì)計(jì)的直接聯(lián)系就在于共同的信息交互與支撐。而關(guān)于公共危機(jī)管理中對(duì)信息的需求和重視卻很不如意，比如賈斌昌(2005)曾指出，當(dāng)前，我國(guó)危機(jī)管理中存在著信息溝通技能缺乏、法治與法制缺失等一系列問題;王偉(2008)也談到，危機(jī)是信息驅(qū)動(dòng)的，危機(jī)的影響過程是一個(gè)危機(jī)信息活動(dòng)與演化的過程，信息缺失、溝通斷裂、決策失誤是導(dǎo)致公共危機(jī)產(chǎn)生的重要原因，危機(jī)管理的核心就是對(duì)危機(jī)信息的管理。這就表明在公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，全面地公開相關(guān)信息，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、消除不必要的恐慌情緒和盲目行動(dòng)、最大限度地降低危機(jī)中的損失、增強(qiáng)政府的凝聚力和公信力。而在政府信息公開的實(shí)施過程中，政府會(huì)計(jì)是公眾獲取信息的重要渠道之一，對(duì)政府在危機(jī)中所投入的大量財(cái)政資金和非財(cái)政資金的使用過程和結(jié)果進(jìn)行及時(shí)、全面、客觀地反映，應(yīng)是政府會(huì)計(jì)的重要職能和責(zé)任;政府會(huì)計(jì)以政府財(cái)務(wù)報(bào)告為其所提供信息的主要載體，就必須通過適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)來適合與滿足社會(huì)公眾在政府公共危機(jī)管理方面監(jiān)督其行為、評(píng)價(jià)其績(jī)效的信息需求。

當(dāng)前的政府轉(zhuǎn)型，對(duì)政府執(zhí)政和行政的能力和績(jī)效提出了新的更高要求，服務(wù)型政府的最大實(shí)現(xiàn)就需要以耗費(fèi)公共資源為前提、民主型政府的充分體現(xiàn)就在于為公眾享受“給予信息”和“政策咨詢”創(chuàng)造機(jī)會(huì)和途徑、責(zé)任型政府的直接表現(xiàn)就存在于政府對(duì)公共受托責(zé)任的承諾與承擔(dān)等。對(duì)政府所做的這些要求，最終都?xì)w結(jié)到政府以多大口徑、以什么方式提供出能全面真實(shí)反映其行為績(jī)效的有用信息。因此，政府會(huì)計(jì)必須通過政府其最終產(chǎn)品的財(cái)務(wù)報(bào)告可以和應(yīng)該向其包括政府、人大政協(xié)、社會(huì)公眾在內(nèi)的所有服務(wù)對(duì)象及時(shí)提供有關(guān)反映公共財(cái)務(wù)資源來源與使用過程、反映運(yùn)營(yíng)結(jié)果及政府行為績(jī)效[6]的有效會(huì)計(jì)信息，以助于這些會(huì)計(jì)信息需求者或使用者對(duì)政府所從事的國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理活動(dòng)進(jìn)行過程監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)和民主決策等。

(二)公共危機(jī)的政府公共管理訴求催生政府會(huì)計(jì)的改進(jìn)

政府是核心的公共管理主體，這種核心作用是不可替代的，是為著實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共福祉和公共利益的目標(biāo)、注重公共資源分配與使用效益和政府執(zhí)政業(yè)績(jī)與行政成績(jī)而存在、發(fā)展著的。而要對(duì)這些目標(biāo)和績(jī)效加以描述、確認(rèn)、記錄、計(jì)量和披露報(bào)告，以真正說明目標(biāo)的實(shí)施實(shí)現(xiàn)程度、績(jī)效的高低好壞情況，就需要依靠政府會(huì)計(jì)來探求真實(shí)、說明真相、反映過程、評(píng)價(jià)結(jié)果。尤其新公共管理主義倡導(dǎo)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理，從企業(yè)化政府的角度定位政府會(huì)計(jì)的受托責(zé)任，要求政府加強(qiáng)支出成本管理，更有效地使用資源，反映政府負(fù)債情況，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更充分地披露政府財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息，增加政府透明度;這就為政府會(huì)計(jì)改革提出了新的需要和要求，也成為政府發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)公共管理職能、推動(dòng)公共財(cái)政體制和民生財(cái)政的建立和完善的重要戰(zhàn)略。[7]

同時(shí)，政府會(huì)計(jì)在信息提供上日益“公共性”的要求與公共管理、公共危機(jī)管理的“公共性”特征有著相當(dāng)?shù)囊恢滦?，它們都共同為著反映和?qiáng)化政府的公共受托責(zé)任、表現(xiàn)和推動(dòng)著政府對(duì)公共利益的維護(hù)與保全。因此，政府會(huì)計(jì)對(duì)政府實(shí)施公共管理尤其是公共危機(jī)管理的信息核算、監(jiān)督和反映等職能并非虛擬的、形式的、盲目的，而是蘊(yùn)含于政府會(huì)計(jì)服務(wù)于政府公共管理的全過程、各方面;唯其如此，政府會(huì)計(jì)才會(huì)緊跟會(huì)計(jì)國(guó)際趨同和政府轉(zhuǎn)型步伐而與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。這也就表明，立足公共管理、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，政府會(huì)計(jì)的改進(jìn)勢(shì)在必行、也具可行性。

[參考文獻(xiàn)][1]李建發(fā)，張?jiān)?基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告的構(gòu)建[J].會(huì)計(jì)研

究，2009(6):11-17.

[2]房桂芝，董禮剛.論政府公共危機(jī)管理[J].理論學(xué)刊，2004(7):105-106.

[3]石英華.轉(zhuǎn)軌時(shí)期的公共危機(jī)與政府管理[J].財(cái)政研究，2004(8):

37-40.

[4]王樂夫，陳干全.公共管理的公共性及其與社會(huì)性之異同析[J].中

國(guó)行政管理，2002(6):12-15.

[5]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，

2001:1-4.

[6]常麗.新公共治理、政府績(jī)效評(píng)價(jià)與我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的改進(jìn)

[J].會(huì)計(jì)研究，2008(4):20-21.

[7]張國(guó)興.關(guān)于構(gòu)建我國(guó)政府會(huì)計(jì)體系問題的研究[J].會(huì)計(jì)研究，

2008(3):11-13.

China’s Government Accounting Needs Improvement under a Public Crisis Background

Jin Nengquan

(Department of management， Sichuan University of Arts and Science， Dazhou 635000，China)

Abstract: Government accounting needs improvement due to many circumstances. Considering that the public crisis is normal and public crisis management is a particular state and form in public management， the public crisis may be regarded as a particular background for improving government accounting. The reason why government accounting should be improved ， and it is inevitably， lies in the public crisis having the “public” characteristic and the management demand，and lies in the requirement of this kind of management to meet people’s demand for the comprehensive， prompt and open information about public crisis under public crisis.

Key words:public crisis;public crisis management; public management; government accounting

(責(zé)任編輯:張積慧)