[摘要]目前我國高校市場化融資主要靠銀行貸款，引發(fā)了一系列風(fēng)險和問題，使得高校市場化融資陷入困境。而美國高校債務(wù)融資的歷史經(jīng)驗非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，我國政府和高校，以及商業(yè)銀行都可以借鑒美國經(jīng)驗，采取相應(yīng)的措施，共同努力解決目前的債務(wù)危機(jī)問題。

[關(guān)鍵詞]高等院校;美國經(jīng)驗;貸款融資;債務(wù)危機(jī)

[中圖分類號] F830.45[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)02-0094-04

由于融資環(huán)境所限，目前我國高校市場化融資主要靠銀行貸款，引發(fā)了一系列風(fēng)險和問題，使得高校市場化融資陷入困境。面對我國目前高校的融資困境，借鑒國外高校債務(wù)融資的先進(jìn)經(jīng)驗將是我國高等院校的必然選擇。目前來看美國高校債務(wù)融資的運作與管理有較強(qiáng)的借鑒意義。

一、我國高校的債務(wù)融資困境及其原因

1.我國高校融資過度依賴銀行貸款造成高校融資困境

近幾年來，我國高校發(fā)展建設(shè)資金短缺，加上中央政府對高校貸款融資也持支持、鼓勵態(tài)度，多次表示“鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展”。但是由于我國高校市場化融資渠道主要靠銀行貸款，引發(fā)了一系列風(fēng)險和問題。2007 年國家發(fā)改委公布的《上半年社會事業(yè)發(fā)展和下半年政策建議》中指出，高校債務(wù)風(fēng)險逐步呈現(xiàn)，據(jù)人民銀行統(tǒng)計，截至2005 年底高校貸款余額達(dá)2001 億元，有的高校貸款已高達(dá)10億元至20億元。國家審計署2004年對杭州、南京、珠海、廊坊4 城市“大學(xué)城”開發(fā)建設(shè)情況的審計調(diào)查結(jié)果表明， 銀行貸款占建設(shè)計劃投資的近1/3， 而實際取得銀行貸款占已籌集到的建設(shè)資金的59.42%[1]。目前高校貸款已經(jīng)成為銀行不良資產(chǎn)的主要來源，使得銀行對高校貸款的態(tài)度由歡迎到退避三舍。個別高校由于債務(wù)問題已影響到學(xué)校正常運行，使得高校市場化融資陷入困境。

2.形成融資困境的原因分析

(1)教育主管部門沒有形成一個比較清晰、完整的政策思路

高等教育產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府對高校的經(jīng)營風(fēng)險、合理負(fù)債規(guī)模設(shè)計等方面有清晰而明確的規(guī)定與管理，而不能任由高校貸多少算多少，這樣不利于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的積累與發(fā)展，也影響了高校在金融系統(tǒng)的信用形象。目前，在大部分高校紛紛采用貸款融資的情況下，我國教育主管部門未能提供創(chuàng)新的解決思路或政策，是高校陷于融資困境的原因之一。

(2)銀行沒有完整、科學(xué)的高校財務(wù)評價指標(biāo)體系

現(xiàn)行的各家銀行對高校財務(wù)評價指標(biāo)體系基本上是從對企業(yè)單位的指標(biāo)評價體系借用過來的，或是經(jīng)過了稍微的改造，很少有一套比較完整的適合高校貸款的評價指標(biāo)體系。更有甚者，有的銀行在給高校貸款時，還要求高校財務(wù)人員將其財務(wù)報表轉(zhuǎn)換為企業(yè)型的財務(wù)報表，這樣使得銀行難以對高校貸款風(fēng)險進(jìn)行正確評價。盲目相信公立高校是國家的學(xué)校而無風(fēng)險，是目前高校占有巨額銀行信貸資金而無力償還的另一原因。

(3)高校財務(wù)人員的構(gòu)成和投融資能力的薄弱

從高校的財務(wù)管理來看，由于長期以來的高校財務(wù)管理屬于核算型財務(wù)管理，重收付實現(xiàn)，輕管理與資金運作，而現(xiàn)在面臨著重財務(wù)管理和資金運作的形勢要求，需要有個適應(yīng)和管理人才培養(yǎng)的過程。高校財務(wù)人員的構(gòu)成和融資能力是目前高校陷入融資困境的另一個原因。

(4)現(xiàn)實融資環(huán)境的限制

除了上述主體機(jī)構(gòu)的原因之外，我國現(xiàn)實的融資環(huán)境也決定了高校融資過多地依賴銀行貸款。對高校而言，現(xiàn)實環(huán)境決定融資渠道比較狹窄，ABS(資產(chǎn)證券化)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營—移交)、PPP(公共部門與私人企業(yè)合作模式)等項目融資方式在我國目前應(yīng)用于高校融資尚存在來之政策和市場層面的障礙。而銷售和服務(wù)社會等方面的收入受制于市場環(huán)境，其他如發(fā)行教育債券等新型融資方式目前在我國只能說尚在理論層面。

總之，一方面是高等院校自身發(fā)展需要大量的資金投入，另一方面財政性資金和學(xué)雜費資金基本穩(wěn)定，加上上述政府、銀行和高校三大主體機(jī)構(gòu)在管理和運作上存在的問題，高校融資困境不可避免地產(chǎn)生了。學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，拓寬我國高校的融資渠道，將有利于我國解決目前的融資困境問題。

二、美國高校貸款融資的運營與管理

1.美國高校貸款融資的歷史

負(fù)債融資在美國高校由來已久，已經(jīng)有70年代～80年的歷史了。其發(fā)展路徑如下:

可見美國高校債務(wù)融資始于政府貸款，終于教育債券。早在20世紀(jì)30年代，羅斯福擔(dān)任美國總統(tǒng)期間，首次允許高校向聯(lián)邦政府公共工程管理局貸款進(jìn)行校園建設(shè)。到20世紀(jì)70年代，美國高校貸款活動逐步趨向完善和繁榮。這一時期美國高校貸款源于振興經(jīng)濟(jì)的整體需求和高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張，貸款主體是美國聯(lián)邦政府而不是商業(yè)銀行或地方政府。20世紀(jì)70年代末以后，隨著高校貸款規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及美國經(jīng)濟(jì)建設(shè)重心的轉(zhuǎn)移，聯(lián)邦政府對于整個高等教育基本建設(shè)的資助力度不斷減弱，高校貸款熱潮衰退。這一階段貸款主體逐步由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到商業(yè)性貸款機(jī)構(gòu)或地方政府，貸款方式由政府提供直接貸款轉(zhuǎn)為由高校向商業(yè)銀行貸款，政府為其提供擔(dān)?；虮ｋU，一旦高校不能如期償還貸款，由政府負(fù)責(zé)向商業(yè)銀行償還貸款本金和利息，或由投保的保險公司負(fù)責(zé)賠付。

除貸款外，20世紀(jì)90年代初，在政府的鼓勵下，美國各大高校紛紛開始通過發(fā)行債券來進(jìn)行融資，發(fā)行債券的主要目的之一就是為了償還已有的債務(wù)。由于高校發(fā)行的債券風(fēng)險相對較小，社會效益好，較容易為民眾所接受，因此發(fā)行債券的數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)大，目前債券債務(wù)已經(jīng)逐步成為高校債務(wù)的主要組成部分。

2.美國管理和運作高校貸款融資的先進(jìn)經(jīng)驗

(1)政府在高校貸款中充當(dāng)重要角色

①高校貸款有法可依。早在1965年，美國《高等教育法》就對高校貸款的條件、年限、利率、貸款在各州之間的分配、貸款配套資金、貸款豁免以及接受補(bǔ)助和申請貸款的設(shè)施類型等方面做出了比較詳盡的規(guī)定和限制。其后的幾十年間，這部法律總能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢與高等教育發(fā)展的實際情況，及時做出修正和補(bǔ)充，使高校貸款工作始終有法可依。如在貸款用途方面，美國法律規(guī)定高校貸款只可用于圖書館、教室、實驗室，用于教學(xué)、研究和科研教學(xué)管理的相關(guān)建筑和設(shè)備，以及這些建筑和設(shè)備的建設(shè)、日常使用、維護(hù)等。除此之外，為學(xué)生和教職員工提供醫(yī)療服務(wù)的學(xué)校醫(yī)院、醫(yī)務(wù)室及其他相關(guān)醫(yī)療設(shè)施設(shè)備的建設(shè)、日常使用、維護(hù)和保持所需資金也可申請貸款。在貸款規(guī)模方面，美國法律規(guī)定申請的貸款金額最多不能超過建設(shè)項目所需資金總額的80%。這就意味著，申請貸款的高校至少要有20%以上的自有建設(shè)資金才可以申請貸款。又如貸款時間上規(guī)定同一所高校再一次申請貸款的時間距離上一次必須相隔5年以上。[2]這些措施均有效地限制了高校的非理性擴(kuò)張。

②借助市場規(guī)范力量。隨著高校貸款的提供方式由政府提供直接貸款向政府提供擔(dān)?；虮ｋU貸款的轉(zhuǎn)變，政府對于高校貸款債務(wù)的管理除上述措施外，一個明顯的變化就是更多地借助市場以及中介機(jī)構(gòu)的作用。政府首先委托或授權(quán)相應(yīng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)為高校向商業(yè)銀行貸款做擔(dān)保，這個機(jī)構(gòu)可以是政府的下屬，也可以是政府參股或贊助的機(jī)構(gòu)，可以是營利性機(jī)構(gòu)，也可以是非營利性機(jī)構(gòu)。一旦高校不能全部或部分償還貸款，銀行就會將相應(yīng)債務(wù)轉(zhuǎn)給這個擔(dān)保機(jī)構(gòu)并得到賠償。擔(dān)保機(jī)構(gòu)接下來負(fù)責(zé)向高校催繳債務(wù)，如果可以在規(guī)定時期內(nèi)促使高校償還貸款，則擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以從中獲得一定比例作為獎勵。

③政府擔(dān)保，并充當(dāng)最后的債務(wù)人。無論是高校貸款還是發(fā)行債券，美國政府都提供了完善的擔(dān)保機(jī)制，政府往往充當(dāng)最后付款人的角色。比如對于實在無力償還貸款的高校，必須向聯(lián)邦教育部提供一份詳細(xì)的證明材料和申請，證明其需要償還貸款數(shù)額已占到其年度預(yù)算的25%以上，嚴(yán)重威脅學(xué)校的生存，經(jīng)相關(guān)專家評估后認(rèn)為情況屬實，則由教育部部長批準(zhǔn)，可免除該高校全部或部分貸款余額。對于商業(yè)性貸款，如果擔(dān)保機(jī)構(gòu)向高校催繳債務(wù)失敗，也由政府承擔(dān)全部債務(wù)。在這里，政府除了繼續(xù)通過立法來對高校貸款債務(wù)進(jìn)行宏觀管理外，還承擔(dān)著最后債務(wù)人的角色。

(2)高校自身積極防范債務(wù)風(fēng)險

①完善的高校財務(wù)管理體系。一所高校的財務(wù)狀況在很大程度上決定著該校的綜合實力以及在激烈市場競爭中的優(yōu)劣地位。因此，美國高校非常重視學(xué)校的財務(wù)管理工作，構(gòu)建一個以自我評價為中心的高校財務(wù)評價指標(biāo)體系是學(xué)校財務(wù)管理工作的一項重要內(nèi)容。鑒于債務(wù)問題的重要性，在美國高校的財務(wù)評價指標(biāo)體系中專門有一類是關(guān)于學(xué)校信貸價值的評價指標(biāo)，以便學(xué)校能夠有效地自我控制債務(wù)風(fēng)險。

②由專業(yè)人士結(jié)合學(xué)校內(nèi)外部情況制訂具有可操作性的債務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展計劃，及時根據(jù)政府政策或市場變化調(diào)整學(xué)校債務(wù)。除了設(shè)計相應(yīng)的財務(wù)評估指標(biāo)以控制債務(wù)風(fēng)險外，美國高校還成立由具有專門資質(zhì)的人員組成的機(jī)構(gòu)或聘請權(quán)威的社會中介機(jī)構(gòu)為學(xué)校制訂債務(wù)能力分析報告和債務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展計劃。例如，業(yè)內(nèi)權(quán)威穆迪投資服務(wù)公司在2003年分析科羅拉多大學(xué)波爾得分校的債務(wù)情況得出的結(jié)論是，截止到2003年6月30日，波爾得分校有待償還的長期債務(wù)總計2.14億美元，當(dāng)前債務(wù)的總資金到2013年將下降到1.31億美元，如果沒有新的債務(wù)增加，學(xué)校的償債能力比率到2004年為4.1%，到2013年將降到 2.0%。2005年學(xué)?？尚略?.07億美元的債務(wù)，保持低于7%的償債能力比率。如果沒有新的借貸計劃，到2013年，債務(wù)將增加到4.11億美元。良好和專業(yè)的規(guī)劃是高校債務(wù)管理的基本依據(jù)。

③美國高校還善于及時根據(jù)資本市場的變化加強(qiáng)債務(wù)管理，降低融資成本。美國高校的專業(yè)人員往往會根據(jù)市場形勢的變化，調(diào)整其債務(wù)期限和利率結(jié)構(gòu)，盡量做到低成本融資。比如在2007年至2008年，伴隨著利息率的上升，許多公立和私立大學(xué)所支付的利息超出他們預(yù)算的兩三倍，當(dāng)然這其中主要是教育債券的利率，這無疑大大增加了高校的債務(wù)負(fù)擔(dān)，因此波士頓大學(xué)、斯坦福大學(xué)和錫拉丘茲大學(xué)率先調(diào)整其數(shù)億美元的債務(wù)，盡量降低融資成本，其他許多大學(xué)也都紛紛效仿。

④積極拓展籌資渠道，開展學(xué)校經(jīng)營，以緩解學(xué)校債務(wù)壓力。美國高校以善于經(jīng)營聞名于世，通過積極開展各種經(jīng)營活動，拓寬資金來源渠道，緩解了高校的債務(wù)壓力。美國高校在銷售產(chǎn)品和服務(wù)社會、科研經(jīng)費吸納與管理、開展社會捐贈、資本運營、開展項目融資、利用資本市場創(chuàng)新工具等方面都有很多可借鑒之處。正是由于美國這種廣開渠道的做法，使得美國高校逐漸走出對債務(wù)融資的依賴，緩解了債務(wù)壓力。

可見，由于政府完善的法律和政策保障及擔(dān)保機(jī)制和高校自身較強(qiáng)的債務(wù)管理能力，使得美國銀行等金融機(jī)構(gòu)并沒有為高校貸款所累。其先進(jìn)的高校債務(wù)管理經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

三、美國高校貸款融資管理對我國的啟示

如今高校貸款在美國高校融資體系中占據(jù)非常少的比重，教育債券是其主要的債務(wù)融資模式，多層次、多渠道的融資來源也使得美國高校不用過分依賴高校貸款。美國在高校貸款方面的管理經(jīng)驗非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

1.國家政府應(yīng)做出的努力

(1)盡快出臺相關(guān)政策和法律文件，規(guī)范高校貸款融資

如前文所述，早在半個多世紀(jì)前，美國《高等教育法》就對高校貸款的條件、年限、利率、貸款的分配、貸款豁免以及貸款用途等方面做出了比較詳盡的規(guī)定和限制。而且這部法律總能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢與高等教育發(fā)展的實際情況，及時做出修正和補(bǔ)充。完善的法律制度保障了美國高校貸款的順利開展，政府的擔(dān)保政策也使得各商業(yè)銀行等貸款機(jī)構(gòu)放心貸出資金，獲得收益。高校貸款及其風(fēng)險問題已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注和全國人大代表熱議的問題之一，而我國目前相關(guān)法律幾乎空白，應(yīng)該盡快借鑒美國經(jīng)驗出臺相關(guān)法律規(guī)范高校貸款，出臺政策解決目前高校貸款規(guī)模過大、償還困難的困境。出臺法律和政策必須科學(xué)合理，比如就政府擔(dān)保方面政策的制定，恐怕就需要對《擔(dān)保法》進(jìn)行修訂，因為我國擔(dān)保法對政府擔(dān)保是有嚴(yán)格限制的。這些都需要政府出面組織專家隊伍進(jìn)行研究解決。

(2)積極發(fā)展教育債券

美國高等教育債務(wù)融資的發(fā)展模式表明，發(fā)行高等教育債券是我國高校未來高校債務(wù)融資的發(fā)展方向。高等教育債券的發(fā)行不僅能解決高校融資問題，而且可以豐富我國債券市場投資品種，具有十分重要的意義。但是發(fā)行高等教育債券必須有良好的制度保障和運作機(jī)制，我國目前情況下應(yīng)該借鑒美國先發(fā)行政府高等教育債券，然后選取高知名度、高信用級別的高等學(xué)校作為發(fā)行個體教育債券的試點，再逐步推廣。當(dāng)然發(fā)行高等教育債券必須吸取我國金融市場發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善各項配套制度，加強(qiáng)監(jiān)管。[3]

(3)實施貼息等相關(guān)政策解決目前的債務(wù)危機(jī)

美國政府曾經(jīng)對高校貸款進(jìn)行貼息和豁免來解決債務(wù)問題，我國可以借鑒美國經(jīng)驗，考慮我國國情，采取措施，幫助高校擺脫困境。廣東和江蘇省政府都已采取了相應(yīng)對策幫助高校解決了部分債務(wù)問題。政府應(yīng)盡快摸清高校債務(wù)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、來源去向、償還和管理情況等，改變高校無理性建設(shè)狀態(tài)，對高校債務(wù)進(jìn)行全面清查，讓高校承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如可采取以下措施，自1999年擴(kuò)招以來，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的貸款建設(shè)項目由政府代為支付貸款利息直至貸款還清，未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的貸款建設(shè)項目則由學(xué)校自行支付貸款利息直至貸款還清?？傊?，目前來看政府必須采取措施控制高校貸款規(guī)模，解決高校巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)問題。

2.高校自身應(yīng)做出的努力

美國高校完善的財務(wù)管理體系、較強(qiáng)的風(fēng)險意識、強(qiáng)大的資產(chǎn)運作能力和多層次、多渠道的融資體系使得美國高校資金充足，運轉(zhuǎn)良好，我國高校應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，改變債務(wù)遲早會由國家解決的想法，樹立風(fēng)險意識和市場意識。因為即使這批貸款國家給予解決，以后學(xué)校發(fā)展依然離不開金融機(jī)構(gòu)和資本市場的支持，學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展需要自身努力改變現(xiàn)狀。解決債務(wù)問題高校應(yīng)該做好以下幾點:

(1)改革財務(wù)制度，加強(qiáng)債務(wù)管理

學(xué)校要加強(qiáng)財務(wù)管理，健全資金管理機(jī)構(gòu)，完善投資決策程序。建立涵蓋財務(wù)、基建、監(jiān)察、審計、工會等部門負(fù)責(zé)人的資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)學(xué)校經(jīng)費收支和貸款資金的使用、管理與監(jiān)督，積極增收節(jié)支，合理安排資金，加強(qiáng)投融資管理?？山梃b美國經(jīng)驗由專業(yè)人士制訂具有可操作性的債務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展計劃，并及時根據(jù)政府政策或市場變化調(diào)整學(xué)校債務(wù)。[4]

(2)加快人才培養(yǎng)和引進(jìn)，組建高素質(zhì)投融資隊伍

美國高校往往具有一支高素質(zhì)，懂金融的財務(wù)管理團(tuán)隊，融投資是美國大學(xué)校長的首要任務(wù)。而我國高?；径际呛怂阈拓攧?wù)，校級領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)部門往往缺乏精通投融資的專業(yè)人才。所以我國高校必須通過培養(yǎng)和引進(jìn)等手段加快專業(yè)隊伍建設(shè)，組建一支精通投融資和財務(wù)管理的專業(yè)團(tuán)隊，能夠根據(jù)金融市場的變化，低成本、高效率地融通資金，化解債務(wù)危機(jī)。[5]以山東科技大學(xué)為例，該校通過內(nèi)部挖掘人才，在我國率先設(shè)立副校級的總會計師崗位和融資辦公室，解決了因建設(shè)新校引發(fā)的債務(wù)危機(jī)，使得該校在山東省內(nèi)成為債務(wù)負(fù)擔(dān)最輕的高校。當(dāng)然，在融資的同時，我國高校也必須借鑒美國經(jīng)驗進(jìn)行資本運營和投資，尋求可持續(xù)發(fā)展之路。

(3)廣開財源，積極拓寬融資渠道

開源節(jié)流是高校解決債務(wù)危機(jī)的必然選擇，目前我國高校資金來源中財政性資金增長有限，學(xué)費基本穩(wěn)定，開源必須從其它途徑下功夫。我國高校應(yīng)該學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，在銷售產(chǎn)品和服務(wù)社會、科研經(jīng)費吸納與管理、開展社會捐贈、資本運營、開展項目融資、利用資本市場創(chuàng)新工具等方面尋求突破，美國高校在這些方面積累了豐富的經(jīng)驗。其資金來源中這些渠道來源的資金占據(jù)40%左右的份額，而我國只有8%左右，差距明顯，這也表明我國在社會捐贈和服務(wù)社會等方面大有可為。所以我國高校應(yīng)該學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗積極開拓融資渠道，構(gòu)建合理科學(xué)的融資體系。

3.銀行

高校陷入債務(wù)危機(jī)，無力還貸，銀行自然要負(fù)一定的責(zé)任，銀行系統(tǒng)也應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，建立起一套對高校財務(wù)狀況進(jìn)行整體評價的指標(biāo)體系，以全面反映高校的整體盈利能力和未來的發(fā)展?jié)撃?，對高校貸款客觀評價，嚴(yán)格審核。此外銀行也可以利用自己金融人才集聚的優(yōu)勢，發(fā)揮管理咨詢功能，幫助高校加強(qiáng)財務(wù)管理和資金融通，早日解決債務(wù)償還問題。美國高校財務(wù)部門和金融機(jī)構(gòu)往往不乏合作，這也是我國高校融資未來的發(fā)展方向。

綜上所述，美國高校債務(wù)融資發(fā)展的歷史和管理經(jīng)驗對我國目前解決高校債務(wù)困境具有較強(qiáng)的借鑒意義，我國政府、高校和銀行都應(yīng)積極學(xué)習(xí)美國先進(jìn)的管理手段和運作模式，以解決目前的債務(wù)困境，推動高校的可持續(xù)發(fā)展。

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The Experience and Enlightenment of Loan Financing Operations

and Management by U.S. Colleges and Universities

Zhang Xiaodong1，2，Zhang Tonggong1，3

(1.The Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100102，China;2.National Energy Administration，Beijing 100824，China;

3.Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061，China)

Abstract: At present， the market-oriented financing mainly relying on bank loans at Chinese colleges and universities has triggers a series of risks and issues， getting colleges and universities’ market-oriented financing in trouble. The historical experience of American universities’ debt financing is worth learning and using as reference. China’s government， higher educational institutes as well as commercial banks can all use the American experience as references， take corresponding measures and make cooperative efforts to solve the current debt crisis.

Key words: colleges and universities; U.S’ experiences; loan financing; debt crisis