[摘要]公共政策制定是一種重要的政治行為，也是社會(huì)政治生活中公共決策系統(tǒng)的經(jīng)常性活動(dòng)。文章系統(tǒng)總結(jié)和分析了公共政策制定的兩大類模式，并提出了我國(guó)現(xiàn)階段公共政策制定的模式選擇及要注意的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]公共政策;制定模式;開(kāi)放式模式

[中圖分類號(hào)]F12[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673-0461(2010)02-0056-03

所謂公共政策制定，是指公共政策主體就某個(gè)公共問(wèn)題的解決，提出相應(yīng)的政策目標(biāo)、政策方案，并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證后，確定最后方案的過(guò)程。

從政策科學(xué)在西方學(xué)界興起以來(lái)，越來(lái)越多的專家學(xué)者開(kāi)始研究和分析政策制定，以期改進(jìn)政策制定的方法，并制定出適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的更好的政策，由此也產(chǎn)生了不同的政策制定的理論模式。常見(jiàn)的兩大類模式，一個(gè)是“綜合型”與“反綜合型”模式，另一個(gè)是“開(kāi)放式”和“封閉式”模式。

一、公共政策的邏輯及制定原則

(一)公共政策制定的邏輯

所謂公共政策的邏輯，即是要回答公共政策為什么會(huì)存在的問(wèn)題?？傮w來(lái)看，其可以從以下幾個(gè)方面加以說(shuō)明:

公共政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的一種應(yīng)然選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)內(nèi)部組織交易的行政成本可能比較高，尤其當(dāng)許多不同活動(dòng)集中在單個(gè)組織的控制之下時(shí)更是如此。由此，由政府直接管制并強(qiáng)制性地規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，某些情況下可能是減少交易成本的有效途徑。因此，公共政策是一種在市場(chǎng)、企業(yè)的社會(huì)成本很高的情況下的現(xiàn)實(shí)選擇。[1]

多重利益沖突、多種價(jià)值目標(biāo)混雜是公共政策產(chǎn)生的主觀狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在諸多利益群體，以及由此產(chǎn)生的多個(gè)價(jià)值目標(biāo)，這其中就存在一個(gè)均衡的問(wèn)題。這是公共政策之所以要存在的主觀因素。

多重規(guī)律互動(dòng)和制約是公共政策存在的客觀基礎(chǔ)。社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，其中的各因素均受到與之相關(guān)的各種規(guī)律的影響和制約，這既推動(dòng)著社會(huì)的前進(jìn)，又對(duì)社會(huì)更好的運(yùn)轉(zhuǎn)提出了高要求。這構(gòu)成了公共政策產(chǎn)生的客觀環(huán)境和條件。[2]

(二)公共政策制定應(yīng)遵循的原則

公共政策的制定具有相對(duì)獨(dú)立性，為了使政策制定更加合理、公正和有效，并更能反映社會(huì)公共利益，公共政策制定至少應(yīng)遵循以下原則:

一是正義性原則。正義是公共政策本身所追求的最重要的價(jià)值目標(biāo)，關(guān)系到社會(huì)凝聚力、民眾對(duì)政府及相應(yīng)制度的信任程度，以及社會(huì)穩(wěn)定。正義性原則不僅要體現(xiàn)在公共政策制定主體的參與層面，還要體現(xiàn)在制定程序及其所代表的利益訴求上。[3] 在政策制定主體參與層面，主要體現(xiàn)為主要制定者、參與者和受益者的廣泛結(jié)盟，這是一個(gè)由多種力量主體通過(guò)博弈達(dá)成共識(shí)的過(guò)程;在政策制定的基本程序上，則要建立必要的和法定的程序，凡重大問(wèn)題決策必須經(jīng)過(guò)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、備選方案提出與論證、民主討論直至決策確定等完善的決策體系;在政策所代表的利益訴求上，要明確公利性的首要位置，以公共利益最大化為基本目標(biāo)。

二是理性原則。理性決策在公共政策制定中有著較為特殊的含義，其是指在公共政策制定中，根據(jù)數(shù)字和事實(shí)，用科學(xué)的方法與精確的計(jì)算，來(lái)分析各種政策方案的優(yōu)劣，進(jìn)而作出最佳決策的過(guò)程。當(dāng)然，這是“相對(duì)理性”原則而不是“完全理性”原則。

三是規(guī)范化原則。公共政策制定的規(guī)范化要求起因于社會(huì)利益主體的多元化和公共政策制定過(guò)程的復(fù)雜性。公共政策的制定首先是制度程序的規(guī)范化和法制化，要符合法律規(guī)章和制度程序;其次是政策制定過(guò)程的公開(kāi)化，要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，限制政策制定者的特權(quán)，避免“黑箱”操作;另外，還要做到政策制定方法的多元化和科學(xué)化。

四是民主化原則。決策的民主化是對(duì)現(xiàn)代民主國(guó)家中公眾政治參與愿望與能力的肯定和支持，其追求社會(huì)公正，強(qiáng)調(diào)公民參與，同時(shí)相對(duì)弱化專家治國(guó)和政府集權(quán)，最終使達(dá)成的公共政策在各種團(tuán)體的目標(biāo)或利益沖突中形成一種均衡狀態(tài)。[4]

二、公共政策制定模式

(一)第一個(gè)大類:“綜合型”與“反綜合型”模式

“綜合型”模式，也即傳統(tǒng)理性決策模式，這種模式希望能設(shè)計(jì)出一套政策制定程序，決策者能憑借各種信息輸入，通過(guò)理性判斷，設(shè)計(jì)出最優(yōu)的政策方案，獲取最大的政策效果;而“反綜合型”模式則強(qiáng)調(diào)政策制定并不是完全富有理性，因?yàn)榇嬖诟鞣N制約因素而使得政策的制定不可能絕對(duì)理想。這兩種模式是于20世紀(jì)70年代，在美國(guó)政策科學(xué)界開(kāi)始形成的?！熬C合型”模式主要有以下兩種具體方式:

一是傳統(tǒng)理性模式。該類模式的主要觀點(diǎn)是:(1)決策者知道所有同具體問(wèn)題有關(guān)的目標(biāo);(2)所有有關(guān)問(wèn)題的信息都是可得的;(3)決策者能辨別所有的選擇;(4)決策者能有意義地評(píng)估這些選擇，即研究選擇的結(jié)果并加以衡量和比;(5)所做的選擇能最大限度地?cái)U(kuò)大決策者指出的價(jià)值。該模式建立在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的基礎(chǔ)上，注重邏輯推理，且過(guò)于理想化，易產(chǎn)生主觀主義。

二是有限理性模式。由于傳統(tǒng)理性模式過(guò)于理想化，忽視了決策過(guò)程的復(fù)雜性，片面夸大了理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而有學(xué)者①提出了“有限理性”模式。該模式認(rèn)為決策者在決策過(guò)程中受到各種各樣條件的限制，其理性有限，關(guān)于決策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段選擇也不可能完全基于充分理性之上，決策實(shí)現(xiàn)是在各種方案中選擇比較滿意的，而不是最優(yōu)的。有限理性模式比傳統(tǒng)理性模式有進(jìn)步，但仍建立在后者的基礎(chǔ)上。

“反綜合型”模式，也稱“漸進(jìn)決策”模式，它是從“政治互動(dòng)”的動(dòng)態(tài)途徑來(lái)分析和解釋政策制定過(guò)程。該模式認(rèn)為，決策過(guò)程要把現(xiàn)在的情況與以往相比較，要充分考慮決策所處的外部環(huán)境，要對(duì)現(xiàn)有政策不斷做出調(diào)整和變動(dòng)，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境;決策不是分析的結(jié)果而是互動(dòng)的結(jié)果，政策制定過(guò)程是各黨派、利益集團(tuán)及壟斷資本集團(tuán)相互斗爭(zhēng)、相互妥協(xié)讓步的過(guò)程。漸進(jìn)模式的支持者認(rèn)為，決策過(guò)程只是決策者基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)行政策稍加修改而已，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，看上去似乎行動(dòng)緩慢，但積小變?yōu)榇笞?，其?shí)際速度要大于一次大的變革。政策上大起大落的變化是不可取的，往往欲速則不達(dá)，甚至?xí)＜吧鐣?huì)的穩(wěn)定。[5]

(二)第二個(gè)大類:“開(kāi)放式”與“封閉式”模式

這兩種模式存在一定的矛盾性?！伴_(kāi)放性模式”以政策主體多元化為特征，以政府同其他政策主體的合作、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系為架構(gòu)，既注重政府作為決策者的權(quán)威地位，又強(qiáng)調(diào)建立對(duì)政府決策權(quán)的制衡機(jī)制。而“封閉式模式”則是政府在政策制定過(guò)程中處于超然的權(quán)威地位，其他政策相關(guān)者處于輔助決策地位的政策制定模式，在這種模式下公共政策就是政府系統(tǒng)制定的政策。[6]

從制定者的角度看，在開(kāi)放性模式中，政府、政黨、利益集團(tuán)包括公民、大眾等都是接受公民委托的政策主體，他們通過(guò)自身的組織化活動(dòng)對(duì)公共利益進(jìn)行聚合，并通過(guò)制定的政策方案表達(dá)出來(lái)。在整個(gè)公共利益聚合過(guò)程中，有多元主體參與。因此開(kāi)放性模式的首要特征就是政策主體的多元化;而在封閉性模式中，公共政策是由獲得公共權(quán)力授權(quán)的政府負(fù)責(zé)決策、執(zhí)行的，而公共權(quán)力具有集中統(tǒng)一性和自然增長(zhǎng)的趨勢(shì)，政府在政策制定過(guò)程中處于一種超然的權(quán)威地位，成為唯一的政策制定主體。

從政策主體關(guān)系看，開(kāi)放性模式要求政策主體多元化，它建構(gòu)的是一個(gè)以政府為中心的、相互合作、相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系結(jié)構(gòu);而在封閉性模式中，政府在政策制定過(guò)程中處于權(quán)威地位，沒(méi)有來(lái)自政府之外的競(jìng)爭(zhēng)，政府與其他政策相關(guān)者的關(guān)系是政策輸出與被輸出的關(guān)系，政策成為政府內(nèi)部的黑箱操作。

從政策制定過(guò)程看，開(kāi)放性模式中各政策主體之間的合作、競(jìng)爭(zhēng)是建立在同政府的“交換”基礎(chǔ)上的，即各政策主體包括政府內(nèi)的政策制定者向決策者提供政策方案，若被選中，政府就對(duì)其利益訴求予以滿足;而在封閉性模式中，政府對(duì)政策議程的建立具有絕對(duì)的權(quán)威，政府議程就是政策議程，政府成為政策資源配置的主角，其他政策相關(guān)者難以介入。

(三)其他:政治系統(tǒng)平衡、綜合決策、集體決策(公民參與)、精英決策等

除以上兩個(gè)大類的模式之外，還有學(xué)者從其他角度提出了政策制定模式。主要有:

——政治系統(tǒng)的動(dòng)力系統(tǒng)反應(yīng)模型②。該模型認(rèn)為政治體系是借助于社會(huì)內(nèi)外環(huán)境源源不斷進(jìn)行交換的過(guò)程。模型強(qiáng)調(diào)環(huán)境的作用，強(qiáng)調(diào)整體、宏觀和動(dòng)態(tài)分析，認(rèn)為應(yīng)把政治的互動(dòng)作為政治分析的起點(diǎn)。模型通過(guò)輸入(支持和要求)，由政治系統(tǒng)加工，輸出政策，最終達(dá)到輸入——政治系統(tǒng)——輸出的系統(tǒng)平衡。

——綜合決策模型③。該模型是是理性決策模式和漸進(jìn)決策模式的綜合，模型的特征有:確定基本的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn);注重方案的創(chuàng)新;選擇風(fēng)險(xiǎn)最小的、效果最佳的方案;判斷是否需要制定新的政策;判斷政策是否是最佳的有效辦法;采用任何合理的分析方法。

——集體決策(公民參與)模式④。該模式認(rèn)為每個(gè)公民都是獨(dú)立的個(gè)體，一個(gè)人既不能夠被別人代表，也不能夠代表別人，它強(qiáng)調(diào)凡是生活受到某項(xiàng)政策影響的人都應(yīng)該參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，通過(guò)個(gè)人的直接參與才能保證國(guó)家政策是個(gè)人理智選擇的結(jié)果。

——精英決策模式。該模式更強(qiáng)調(diào)政策制定過(guò)程是權(quán)利精英和小集團(tuán)的利益和統(tǒng)治集團(tuán)的利益考慮而做出的決定。

二、我國(guó)公共政策制定的模式選擇及應(yīng)注意的問(wèn)題

(一)我國(guó)公共政策制定的模式選擇

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了世所矚目的巨大成就，但同時(shí)也還存在很多問(wèn)題和矛盾，尤其當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，一系列的矛盾和問(wèn)題亟待及時(shí)化解和妥善解決。這都使得政策的合理制定比以往顯得更為重要和關(guān)鍵。

綜合比較以上政策制定的諸種模式，以及我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，本文認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前及今后一段時(shí)期的政策制定，應(yīng)該采取“漸進(jìn) + 強(qiáng)封閉弱開(kāi)放 + 精英”模式，同時(shí)注重對(duì)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善和公民素質(zhì)的培養(yǎng);今后時(shí)機(jī)成熟后，可轉(zhuǎn)變?yōu)椤皾u進(jìn) + 開(kāi)放 + 集體”模式。

無(wú)疑，“漸進(jìn)式”決策模式有著比“理想型”的“理性”模式更突出的優(yōu)點(diǎn)，更適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且這種決策模式也是我國(guó)改革開(kāi)放幾十年來(lái)所遵循的，其正確性也已得到證實(shí)。因此，“漸進(jìn)式”模式不論當(dāng)前還是今后都應(yīng)該遵循。

“開(kāi)放式”決策模式比“封閉式”決策模式有著更多的優(yōu)點(diǎn)，單從模式本身看，前者也更適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。但我國(guó)當(dāng)前尚不具備實(shí)施完全“開(kāi)放式”決策的環(huán)境條件:浮躁的國(guó)民和社會(huì)環(huán)境，素質(zhì)不夠高的整體公民修養(yǎng)，法律法規(guī)制度的不夠完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的關(guān)鍵階段，當(dāng)前的政治體系，目前的一系列體制機(jī)制的自身特性以及動(dòng)蕩且隨時(shí)可能顯露敵對(duì)的國(guó)際環(huán)境等，都決定了“封閉式”決策還是我們必須要實(shí)行的首選。但我們可以在繼續(xù)完善法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，以及下大力氣提高公民自身素質(zhì)和修養(yǎng)的基礎(chǔ)上，實(shí)施“強(qiáng)封閉弱開(kāi)放”模式;今后時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以逐漸向“弱封閉強(qiáng)開(kāi)放”模式轉(zhuǎn)型，最后實(shí)行比較完全的“開(kāi)放式”模式。同樣，既然我國(guó)當(dāng)前要主要采取“封閉式”決策模式，那么“精英”模式也就是理所當(dāng)然的選擇;之后，當(dāng)模式選擇由“封閉”轉(zhuǎn)為“開(kāi)放”后，可以由“精英”變?yōu)椤凹w”決策。

(二)我國(guó)公共政策制定應(yīng)注意的問(wèn)題

結(jié)合我國(guó)國(guó)情及以上分析，現(xiàn)階段我國(guó)在制定公共政策時(shí)，要注意解決好以下幾個(gè)問(wèn)題:

一是對(duì)部門利益的遏制。這方面，首先要改進(jìn)政績(jī)考核體系與利益激勵(lì)機(jī)制“政績(jī)”的范圍、政績(jī)的公共性價(jià)值取向進(jìn)行科學(xué)的界定。其次要優(yōu)化政策組織機(jī)構(gòu)，完善政策制定系統(tǒng)。最后，還要強(qiáng)化政府部門的公共行政精神，實(shí)現(xiàn)行政道德的制度化。[7]

二是要注重推進(jìn)公眾參與。要提高公眾素質(zhì)，大力培育公眾民主法治意識(shí)，提高參政議政能力。堅(jiān)持信息公開(kāi)，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)，加強(qiáng)公眾參與的制度化、程序化建設(shè)。建立公眾參與的資金保障體系，為公眾參與創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。另外還要重視并發(fā)揮非政府組織在公眾參與公共政策制定中的作用。[8][9]

三是要逐步構(gòu)建以人為本的公共政策制定模式。要將人民群眾利益作為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，公共政策的制定要從大多數(shù)人民群眾利益出發(fā)，要以提高人民群眾的物質(zhì)生活水平，又要豐富人民群眾的精神文化生活為目的。要積極創(chuàng)造條件，提高公民參與公共政策，建立、健全公民參與的方法和渠道。同時(shí)，要體現(xiàn)出公共政策的“公平”目標(biāo)，要以橫向的代內(nèi)公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展，從而為未來(lái)發(fā)展準(zhǔn)備條件;以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來(lái)不間斷的發(fā)展。[10]

[注 釋]

①注:赫伯特#8226;西蒙。

②模型的創(chuàng)始人是戴維#8226;伊斯頓。

③模型的提出者是德洛爾。

④模型的提出者包括帕特曼、托夫勒、奈斯比特等。

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Public Policy’s Making-mode and Its Choice in China

Liu Yicheng

(Graduate School， The Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100102，China)

Abstract: Public policy making is an important political act and one of the regular activities in the public decision-making system of social and political life. Policy science originated in the West， whose making-mode， generally speaking， can be divided into two broad categories: integrated and anti-comprehensive mode; open and closed mode. At present， progressive-and-strongly-closed-and-elite mode may be suitable for Chinese public policy’s making-mode. In future， progressive-and-open-and-collective mode will be the more perfect one.

Key words: public policy; making-mode; open mode