[摘要]金融危機(jī)背景下中國政府及時制定了具有明顯時代特征的一攬子宏觀經(jīng)濟(jì)政策。該宏觀經(jīng)濟(jì)政策對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但與此同時也帶來了許多問題。因此，要在保證政策穩(wěn)定性連續(xù)性的同時，及時完善其不足，提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策的質(zhì)量與執(zhí)行力。

[關(guān)鍵詞]金融危機(jī);宏觀經(jīng)濟(jì)刺激政策;成效;問題;建議

[中圖分類號] F120 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)01-0032-06

[收稿日期]2009-12-23

[作者簡介]姜愛林(1964-)，男，湖北襄樊人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，教授，中華全國總工會研究所經(jīng)濟(jì)社會政策研究室主任，中國軟科學(xué)研究會理事，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師，研究領(lǐng)域:宏觀經(jīng)濟(jì)理論與政策。

宏觀經(jīng)濟(jì)政策是有效應(yīng)對金融危機(jī)的重要手段，而宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定事關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施的成敗。應(yīng)對2008年的國際金融危機(jī)，中國政府及時調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，出臺經(jīng)濟(jì)增長的具體措施，構(gòu)建了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一攬子計劃政策。該宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定主要集中在2008年第四季度至2009年第一季度，本文引用的若干政策文件也主要為這一時期的文件，同時，參考有關(guān)研究文獻(xiàn)，由此探討中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的特點(diǎn)與種類、成效、問題與建議等有關(guān)問題，以幫助有關(guān)部門全面、正確認(rèn)識，靈活應(yīng)對，提高經(jīng)濟(jì)政策措施的執(zhí)行效率，豐富宏觀經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容及其體系。

一、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的特點(diǎn)與種類

1.宏觀經(jīng)濟(jì)政策:特點(diǎn)與形式

面對2008年下半年以來的國際金融危機(jī)，中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的與以往相比較，具有明顯的特點(diǎn):一是制定的及時性。不管是國家層面，還是地方層面，所制定的政策文件都十分快速、及時。一經(jīng)研究決定，立即付印實(shí)施。二是制定的權(quán)威性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合或單獨(dú)行文;地方省委省政府聯(lián)合或單獨(dú)行文;兩個以上甚至是5個政府組成部門聯(lián)合行為。既有機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，也有聯(lián)合的權(quán)威性。三是制定的偏經(jīng)濟(jì)性。絕大部分制定出臺都是經(jīng)濟(jì)政策文件，個別是其他問題。有的文件標(biāo)題即可看出，有的是專門制定經(jīng)濟(jì)問題，有的是以經(jīng)濟(jì)為主，有的是間接反映經(jīng)濟(jì)問題。四是制定的雙轉(zhuǎn)向。實(shí)施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的雙轉(zhuǎn)向是其最顯著特點(diǎn)。面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，中國宏觀調(diào)控政策經(jīng)歷了迅速而大幅度的調(diào)整:從雙防轉(zhuǎn)向一保一控，再轉(zhuǎn)向“保增長、擴(kuò)內(nèi)需”，實(shí)施“雙轉(zhuǎn)向”，即財政政策、貨幣政策“雙轉(zhuǎn)向”。五是制定的結(jié)合性。擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的措施體現(xiàn)了“多個結(jié)合”:短期效應(yīng)和長遠(yuǎn)利益相結(jié)合;調(diào)控經(jīng)濟(jì)和改善民生相結(jié)合;刺激經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合;著[國內(nèi)和為國際社會做貢獻(xiàn)相結(jié)合;增強(qiáng)信心和贏得民心相結(jié)合;應(yīng)對風(fēng)險與搶抓機(jī)遇相結(jié)合;穩(wěn)定出口與擴(kuò)大內(nèi)需相結(jié)合等。

宏觀經(jīng)濟(jì)政策形式:①宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定決策形式主要有:中共中央政治局會議;國務(wù)院常務(wù)會議;專門會議，如中央經(jīng)濟(jì)工作會議;政府組成部門辦公會等。2008年到2009年一季度，國務(wù)院先后召開了多次應(yīng)對金融危機(jī)的會議。比較重要的會議有:一是2008年11月5日召開的擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長措施會議。二是2008年11月10日召開的省區(qū)市人民政府和部門主要負(fù)責(zé)人會議。三是2008年12月8日至10日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議。②宏觀經(jīng)濟(jì)政策文件表現(xiàn)形式主要有:中發(fā)[×××] ×號;中辦發(fā)[×××] ×號;國發(fā)[×××] ×號;國辦[×××] ×號;組成部門單獨(dú)文件與聯(lián)合文件等。例如，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長十項(xiàng)措施的通知(中辦發(fā)[2008]18號)》、《人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務(wù)局關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知(人社部發(fā)[2008]117號)》等。

2.宏觀經(jīng)濟(jì)政策:文件種類與措施種類

(1)宏觀經(jīng)濟(jì)政策文件的種類

國家層面文件:國家層面文件主要是中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院組成部門等制定出臺的一系列經(jīng)濟(jì)政策文件。主要有:①《國務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下就業(yè)工作的通知(國發(fā)[2009]4號)》;《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃的通知(國發(fā)[2009]8號)》;《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收的意見(國發(fā)[2009]25號)》;②《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長十項(xiàng)措施的通知(中辦發(fā)[2008]18號)》;《國務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(國辦發(fā)[2008]126號)》;《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于促進(jìn)自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化若干政策的通知(國辦發(fā)[2008]128號)》;《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見(國辦發(fā)[2008]131號)》;《國務(wù)院辦公廳關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費(fèi)的意見(國辦發(fā)[2008]134號)》;③《人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務(wù)局關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知(人社部發(fā)[2008]117號)》;《人力資源和社會保障部、中華全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會/中國企業(yè)家協(xié)會關(guān)于應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定勞動關(guān)系的指導(dǎo)意見(人社部發(fā)[2009]18號)》;《國家稅務(wù)總局國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于外商投資項(xiàng)目采購國產(chǎn)設(shè)備退稅有關(guān)政策的通知(國稅發(fā)[2008]121號)》;《國家發(fā)展改革委關(guān)于繼續(xù)用好國外優(yōu)惠貸款促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的通知(發(fā)改外資[2009]457號)》;《財政部關(guān)于當(dāng)前應(yīng)對金融危機(jī)加強(qiáng)企業(yè)財務(wù)管理的若干意見(財企[2009]52號)》。

地方層面文件:地方層面文件主要是地方黨委、地方政府、地方政府組成部門等制定出臺的一系列經(jīng)濟(jì)政策文件。主要有:①《遼寧省委、省政府關(guān)于貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需方針、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的意見(遼委發(fā)[2008]18號)》;《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的意見(皖發(fā)[2008]23號)》等;②《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市幫扶企業(yè)應(yīng)對國際金融危機(jī)若干措施的通知(京政發(fā)[2009]5號)》;《黑龍江省人民政府關(guān)于實(shí)行更加積極的就業(yè)政策進(jìn)一步穩(wěn)定就業(yè)局勢的意見(黑政發(fā)[2009]11號)》等;③《內(nèi)蒙古自治區(qū)勞動和社會保障廳、自治區(qū)財政廳、自治區(qū)地方稅務(wù)局、自治區(qū)經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢的通知(內(nèi)勞社辦字[2009]8號)》等。

(2)宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施種類

宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行不同的分類。①從隸屬關(guān)系看，可分為中央或國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施與地方宏觀經(jīng)濟(jì)政策。如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃的通知(國發(fā)[2009]8號)》與《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市幫扶企業(yè)應(yīng)對國際金融危機(jī)若干措施的通知(京政發(fā)[2009]5號)》。②從區(qū)域大小看，可分為全國性宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施與部分地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)政策。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(國辦發(fā)[2008]126號)》與《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)大連市促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展政策措施的通知(大政發(fā)[2008] 96號)》等。③從政策本身的綜合與否看，可分為綜合政策措施、行業(yè)政策措施與專項(xiàng)政策措施。綜合政策措施如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長十項(xiàng)措施的通知(中辦發(fā)[2008]18號)》與《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的意見(皖發(fā)[2008]23號)》等;行業(yè)政策措施如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見(國辦發(fā)[2008]131號)》與《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推動個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的意見(皖發(fā)[2008]19號)》等;專項(xiàng)政策措施如稅收政策、財政政策、信貸政策、職業(yè)培訓(xùn)政策、幫扶企業(yè)發(fā)展政策等方面措施。

二、宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估:成效

中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)復(fù)蘇，下滑衰退已過去。中國政府的一攬子刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀政策對拯救經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。有形的實(shí)際效果、權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)和拉動比率有力驗(yàn)證了這一假說。宏觀經(jīng)濟(jì)政策的作用與效果可以從定性、定量的視角進(jìn)行論述。

1.定量描述方面成效

定量描述方面，其成效具體表現(xiàn)在:一是對拉動全社會投資和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。按照中央“快重準(zhǔn)實(shí)”的總體要求，各地各部門迅速完善落實(shí)中央投資項(xiàng)目組織、政策、監(jiān)管三大保障體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。在中央擴(kuò)大投資政策帶動下，全社會投資增長勢頭強(qiáng)勁，前9個月全社會投資增長33.4%，增幅比去年同期提高6.4個百分點(diǎn)。投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，國家重點(diǎn)鼓勵和支持的農(nóng)業(yè)和教育、衛(wèi)生、社會保障、文化等民生工程投資均同比大幅增長42%～72%。三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.9%，增幅比上半年和一季度分別提高1個和2.8個百分點(diǎn)。[1]

二是為進(jìn)一步加強(qiáng)“三農(nóng)”和改善民生夯實(shí)了基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村民生工程和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力支持農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村電網(wǎng)改善、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村危房改造等工程，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，建成了一大批關(guān)系人民群眾切身利益的惠民工程。在今年四批中央投資中，用于民生工程的投資占比超過50%。截至8月底，已建成1.1萬個基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，改造農(nóng)村初中校舍面積近400萬平方米;建成廉租住房27萬套、開工建設(shè)126萬套;解決2，278萬農(nóng)村人口飲水安全問題，建成農(nóng)村沼氣項(xiàng)目247萬戶、農(nóng)村公路20萬公里、農(nóng)村電網(wǎng)各類線路10.3萬公里。[1]

三是積極推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。堅持把加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的主攻方向。中央投資發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，如安排200億元中央投資用于支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，企業(yè)技術(shù)改造步伐明顯加快，重大裝備本地化工作積極推進(jìn)。加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，開工建設(shè)了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。堅持把節(jié)能減排作為擴(kuò)內(nèi)需保增長的重要抓手，支持十大重點(diǎn)節(jié)能工程、城市污水垃圾設(shè)施及配套管網(wǎng)、重點(diǎn)流域水污染防治等建設(shè)。截至8月底，已建成污水處理能力518萬噸/日，垃圾處理能力1.6萬噸/日，形成節(jié)能能力標(biāo)準(zhǔn)煤669萬噸、節(jié)水能力1.31億噸。

四是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建有力有序開展。著[于緩解基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約，加快重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為長遠(yuǎn)發(fā)展增強(qiáng)后勁。哈大、武廣、南廣、貴廣等一批重大鐵路項(xiàng)目加快建設(shè)，投產(chǎn)里程近1，500公里。南水北調(diào)等大中型水利工程進(jìn)展順利，已基本建成近1，500個大中型水利項(xiàng)目。公路、機(jī)場、城市電網(wǎng)改造有序推進(jìn)。堅持以人為本、尊重自然、統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)重建的方針，加快汶川地震災(zāi)后重建，進(jìn)一步提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。截至8月底，已完成投資5，050多億元，占規(guī)劃總投資的50.5%，實(shí)現(xiàn)了時間過半、投資完成過半。其中，城鄉(xiāng)住房投資完成規(guī)劃任務(wù)的73.4%，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完成40%以上，原定的三年目標(biāo)任務(wù)有望在兩年內(nèi)基本完成。

五是4萬億投資可創(chuàng)造5，000萬個就業(yè)崗位。就業(yè)被認(rèn)為是此次經(jīng)濟(jì)刺激計劃最重要的目標(biāo)之一，學(xué)界普遍認(rèn)為，之所以將增長目標(biāo)定為8%主要原因之一就是考慮到就業(yè)由此決定的社會穩(wěn)定的目標(biāo)。據(jù)測算，在當(dāng)前的投資結(jié)構(gòu)下，此次四萬億投資可以創(chuàng)造出5，000萬個就業(yè)崗位。

2.定量分析方面成效

(1)上半年一攬子計劃成效(2008年12月～2009年6月)。突出表現(xiàn)為“四個一”:①一個回升:生產(chǎn)增速穩(wěn)步回升。上半年GDP同比增長7.1%。分季度看，二季度GDP增長7.9%，增速比一季度加快1.8個百分點(diǎn)。②一個加快:國內(nèi)需求增長加快。擴(kuò)大內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的動力和抓手。上半年，全社會固定資產(chǎn)投資同比增長33.5%，增速比一季度加快4.7個百分點(diǎn)。同期，社會消費(fèi)品零售總額增長15%，其中商品房、汽車銷售分別增長31.7%和17.7%，成為內(nèi)需增長中兩個較為突出的亮點(diǎn)。③一個推進(jìn):經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整積極推進(jìn)。表現(xiàn)在三個方面:一是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步得到加強(qiáng);二是裝備工業(yè)較快回升，上半年裝備工業(yè)同比增長6.7%，比一季度加快3個百分點(diǎn);三是區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性有所增強(qiáng)，中西部地區(qū)投資和工業(yè)生產(chǎn)增長均明顯加快。④一個改善:民生繼續(xù)得到改善。在經(jīng)濟(jì)困難的情況下，民生仍得到了進(jìn)一步改善:上半年財政用于社會保障和就業(yè)的支出同比增長29.2%，中央財政對城市和農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)貼支出分別增長49.9%和140%以上。[2]

(2)前三季度一攬子計劃成效(2009年1月～2009年9月:經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升勢頭逐步增強(qiáng)，總體形勢積極向好。初步測算，前三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值217，817億元，按可比價格計算，同比增長7.7%，比上半年加快0.6個百分點(diǎn)。分季度看，一季度增長6.1%，二季度增長7.9%，三季度增長8.9%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值22，500億元，增長4.0%;第二產(chǎn)業(yè)增加值106，477億元，增長7.5%;第三產(chǎn)業(yè)增加值88，840億元，增長8.8%。①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢穩(wěn)定，糧食有望獲得好收成。全國夏糧產(chǎn)量連續(xù)六年增產(chǎn)，早稻產(chǎn)量達(dá)到3，327萬噸，比上年增加167萬噸，增長5.3%，全年糧食有望獲得好收成。②工業(yè)生產(chǎn)增長逐季加快，工業(yè)企業(yè)利潤降幅減緩。前三季度，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長8.7%，增速比上年同期回落6.5個百分點(diǎn)。③固定資產(chǎn)投資快速增長，房地產(chǎn)投資增速加快。前三季度，全社會固定資產(chǎn)投資155，057億元，同比增長33.4%，增速比上年同期加快6.4個百分點(diǎn)。④國內(nèi)市場銷售平穩(wěn)較快增長，縣及縣以下增長快于城市。前三季度，社會消費(fèi)品零售總額89，676億元，同比增長15.1%;扣除價格因素，實(shí)際增長17.0%，比上年同期加快2.8個百分點(diǎn)。⑤居民消費(fèi)價格和生產(chǎn)價格環(huán)比由降轉(zhuǎn)升，同比降幅收窄。前三季度，居民消費(fèi)價格同比下降1.1%。⑥對外貿(mào)易繼續(xù)下降，降幅明顯收窄。前三季度，進(jìn)出口總額15，578億美元，同比下降20.9%。⑦城鄉(xiāng)居民收入繼續(xù)增長，轉(zhuǎn)移性收入增長較快。前三季度，城鎮(zhèn)居民家庭人均總收入14，213元。[3]

(3)經(jīng)濟(jì)增長拉動比率佐證。根據(jù)有關(guān)部門估算，大概擴(kuò)張性的宏觀政策對投資的拉動是8個百分點(diǎn)，對零售拉動1.7個百分點(diǎn)，累計起來對經(jīng)濟(jì)增長的拉動大概是2.4個百分點(diǎn)左右，現(xiàn)在一般是在8.3～8.4%，換句話說，如果沒有這種擴(kuò)大性的政策的話，這個作用大概是在6%左右。[4]

三、宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估:主要問題

宏觀經(jīng)濟(jì)政策存在的問題可以從多角度去了解。包括項(xiàng)目執(zhí)行視角、宏觀經(jīng)濟(jì)視角等方面。

1.項(xiàng)目執(zhí)行視角問題

(1)審計署審計:發(fā)現(xiàn)問題

國家審計署審計情況報告顯示，一攬子計劃政策實(shí)施過程中存在四個方面的問題:一是有些項(xiàng)目的地方配套資金到位率不高。截至2009年3月底，審計抽查的18個省(自治區(qū)、直轄市)335個新增投資項(xiàng)目，中央投資資金平均到位率為94%，其中有的項(xiàng)目按工程進(jìn)度地方配套資金到位僅為48%。從投資完成情況看，由于配套資金未到位、部分項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分等原因，有些項(xiàng)目不能按計劃及時開工，有的已開工項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，一些項(xiàng)目已到位資金閑置，還有個別地方虛報到位配套資金和工程進(jìn)度，個別項(xiàng)目用新增投資償還以前年度拖欠的工程款，沒有形成新的實(shí)物工作量。二是部分政策的實(shí)施辦法不夠完善。如由于稅收政策調(diào)控目標(biāo)的多重性，個別高耗能、高排放(以下簡稱“兩高”)企業(yè)享受了一些稅收優(yōu)惠;一些企業(yè)在利用本企業(yè)中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生的廢棄物和再生資源進(jìn)行生產(chǎn)時，沒有充分享受到國家支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策;一些扶持中小企業(yè)政策操作性不夠強(qiáng)，影響了扶持中小企業(yè)政策的實(shí)施效果。三是部分病險水庫除險加固工程規(guī)劃和管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。審計調(diào)查18個省(自治區(qū)、直轄市)病險水庫除險加固工程情況發(fā)現(xiàn)，由于一些地方在水庫安全鑒定和治理上投入不足，審核申報工作不到位，有155座大中型和3，156座重點(diǎn)小型水庫病險狀況比較突出，需要加強(qiáng)治理。四是金融票據(jù)管理把關(guān)不嚴(yán)。由于一些基層銀行審核把關(guān)不嚴(yán)，一些企業(yè)利用虛假合同和發(fā)票辦理票據(jù)貼現(xiàn)，部分貼現(xiàn)資金被存入銀行謀取利差，而未注入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中。這不僅影響金融對實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長的支持力度，虛增了銀行存貸規(guī)模，也加大了銀行系統(tǒng)性風(fēng)險。[5]

(2)中央檢查組檢查:發(fā)現(xiàn)問題

2009年上半年中央檢查組(即由中央紀(jì)委、監(jiān)察部協(xié)調(diào)發(fā)展改革委、財政部、審計署組建)進(jìn)行了兩輪檢查，發(fā)現(xiàn)七大問題:一是個別部門和地方對中央政策認(rèn)識還不到位，工作抓得不緊、措施不得力，收到投資計劃和投資預(yù)算后分解下達(dá)不及時，致使總體工作進(jìn)展比較慢。二是部分地區(qū)和單位2009年新增中央投資開工項(xiàng)目開工率比較低，已開工項(xiàng)目進(jìn)度比較慢。三是一些省區(qū)市和地方配套資金到位率不是很高，配套資金還存在比較大的缺口。四是個別項(xiàng)目單位存在虛報工程進(jìn)度、完成投資數(shù)不實(shí)的問題。五是有的項(xiàng)目審批手續(xù)不全，申報與實(shí)際建設(shè)情況不完全一致;有的項(xiàng)目開工以后還未完成土地審批、初步設(shè)計、施工許可、環(huán)境影響評價等一些手續(xù)。六是有的項(xiàng)目沒有報批就改變了已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、工期，存在報大建小或報小建大問題。七是有的項(xiàng)目沒有嚴(yán)格執(zhí)行中央投資資金專賬管理、?？顚Ｓ玫纫?guī)定，項(xiàng)目資金管理不是很規(guī)范。[6]

2009下半年中央檢查組進(jìn)行第三輪檢查發(fā)現(xiàn)4大問題:一是地方資金到位率偏低。部分地方農(nóng)業(yè)、水利投資項(xiàng)目配套資金到位率偏低。第三批擴(kuò)大內(nèi)需中央農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目中，中央投資到位16.86億元，到位率99%;但地方政府配套投資到位3.1，495億元，到位率僅僅為49%。二是地方資金嚴(yán)重缺口，回天無力。地方政府無多余財力為項(xiàng)目提供配套資金支持，已經(jīng)成為4萬億投資中最嚴(yán)峻的問題。2008年11月以來，整個中央投資整體將下發(fā)5，500億左右資金。據(jù)此地方和銀行資金需要配套1.18萬億左右。但是實(shí)際的情況與要求仍存在距離。即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省個別縣市配套資金也存在問題。三是一些項(xiàng)目要求地方配套的資金比例偏高。如縣醫(yī)院建設(shè)，對西部、中部省份要求地方配套25%、50%。甘肅省去年第四季度和2009年前兩批中央衛(wèi)生方面投資計劃要求該省配套資金24，775萬元(實(shí)際占項(xiàng)目總額的21.8%)，調(diào)查反映，該省地方財力難以承擔(dān)。財政特別困難的中西部貧困地區(qū)、民族地區(qū)是否不再要求地方配套。四是部分中央投資項(xiàng)目在具體執(zhí)行中并未能達(dá)到三個100%。個別中央投資項(xiàng)目進(jìn)展不快、資金配套不到位、項(xiàng)目資金管理不規(guī)范等問題，在全國普遍存在。到11月，中央投資第三批資金，在衛(wèi)生系統(tǒng)方面還有3億多沒有下發(fā)到甘肅。擴(kuò)大內(nèi)需第四批水利投資計劃，國家要求10月底前100%開工、地方配套資金100%落實(shí)到位、發(fā)現(xiàn)問題按期100%整改到位，但截至10月底，項(xiàng)目開工率和地方配套投資到位率尚未達(dá)到要求，部分項(xiàng)目的初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨干形赐瓿?。[7]

2.宏觀視角的問題

中國政府一攬子計劃政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)，但潛伏的問題也不容忽視:比如結(jié)構(gòu)調(diào)整總體進(jìn)展不快，不少領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)仍很突出，有的甚至還在加劇以及過度依賴投資拉動、正在積累的通脹預(yù)期等問題，考驗(yàn)著回升基礎(chǔ)尚不穩(wěn)定、不鞏固、不平衡的中國經(jīng)濟(jì)。

一是產(chǎn)能過剩有增無減，通脹預(yù)期大大增加。調(diào)結(jié)構(gòu)是一個涉及到經(jīng)濟(jì)增長的分量和增長的可持續(xù)性問題，正是從這個意義上講當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇基礎(chǔ)還不太堅固。目前，從各地的投資方向看，不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向。一些地區(qū)的投資沖動又有乘4萬億刺激計劃之機(jī)而再度升溫的趨勢;違規(guī)審批，未批先建、邊批邊建的現(xiàn)象又有所抬頭。廣義貨幣供應(yīng)量的增速顯著超越了GDP增速;廣義貨幣供應(yīng)量的增速上已經(jīng)連續(xù)保持在28%到29%的水平。高速的廣義貨幣投放量有效地刺激了經(jīng)濟(jì)計劃的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了通貨緊縮的逆轉(zhuǎn)，但同時對通脹也產(chǎn)生了預(yù)期。國際熱錢再次涌入，以樓市和股市為代表的資產(chǎn)價格依然維持高位運(yùn)行，人民幣升值壓力加大，也使得通脹預(yù)期大大增加。中國經(jīng)濟(jì)的增長動力應(yīng)該更多地依靠實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而不能倚重房地產(chǎn)業(yè)、虛擬經(jīng)濟(jì)等。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正處于企穩(wěn)回升的關(guān)鍵時期，對于部分行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，如不及時加以調(diào)控和引導(dǎo)，不僅嚴(yán)重影響國家擴(kuò)大內(nèi)需一攬子計劃的實(shí)施效果和來之不易的企穩(wěn)向好的形勢，而且將錯失利用國際金融危機(jī)形成的市場形勢推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史機(jī)遇。[8]

二是投資增長明顯過快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。危機(jī)中的人們雖然看到了復(fù)蘇的綠芽，但宏觀數(shù)據(jù)還是讓人對結(jié)構(gòu)性問題心存憂慮。中國投資增長過快，投資率明顯偏高，而最終消費(fèi)率不斷下降，除了發(fā)展的階段性因素外，還有一個重要因素就是收入分配不盡合理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本上取決于需求結(jié)構(gòu)。目前這個消費(fèi)率太低，固定資產(chǎn)投資率太高，積累與消費(fèi)比例已經(jīng)嚴(yán)重失衡。中國經(jīng)濟(jì)“失衡并增長”現(xiàn)象是一個悖論，背后體現(xiàn)了復(fù)雜而特殊的形成機(jī)制。中國一攬子計劃空前的信貸擴(kuò)張和規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，加劇了中國經(jīng)濟(jì)的顯著失衡。除消費(fèi)投資失衡外，迄今為止中國國內(nèi)的國有經(jīng)濟(jì)民營經(jīng)濟(jì)失衡，以及制造業(yè)服務(wù)業(yè)失衡都不僅沒有削弱，反而有加劇的趨勢。中國經(jīng)濟(jì)“失衡并增長”現(xiàn)象，綜合表現(xiàn)在四個方面:“高增長、低就業(yè)”問題日趨嚴(yán)重;“重外需、輕內(nèi)需”、“城市化、二元化”問題;“財政強(qiáng)、保障弱”問題不斷突出。4萬億內(nèi)需刺激方案使得經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性問題變得更為嚴(yán)重。已經(jīng)失衡的投資和消費(fèi)比例將更加失衡。大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資進(jìn)一步推高了投資率。伴隨著國家4萬億投資落實(shí)，中國的投資率已大幅攀升到33%～40%，這已是中國改革開放以來繼1993年投資高峰后的第二個高峰。在投資率突飛猛進(jìn)的同時，中國的居民消費(fèi)率一直處于下降趨勢。1978年居民消費(fèi)占GDP的比例為45%，到2004年下滑縮減至35%。消費(fèi)率之所以下降，根源在于居民收入在總收入中的比重一直在下降，而4萬億投資大部分投向資本密集型的重工業(yè)領(lǐng)域，這將進(jìn)一步加劇中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化和資本密集化。2009年三季度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，投資對GDP增長的貢獻(xiàn)率進(jìn)一步提高95%，即7.7個百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增速中7.3個點(diǎn)是由固定資產(chǎn)投資帶來的。居民消費(fèi)占GDP的比重在2009年三季度降到了35%以下，由于外貿(mào)出口同比下滑，拉低了經(jīng)濟(jì)增速。[9]

三是社保醫(yī)療建設(shè)不足，就業(yè)形勢更加嚴(yán)峻。雖然也相繼出臺與民生相關(guān)的就業(yè)、社保、住房、醫(yī)療政策等社會建設(shè)政策，但是與“保增長”而迅速推出的4萬億投資的力度相比，中國對于公共服務(wù)和社會建設(shè)的投資，財政投入和支出力度仍顯不夠。因此，如何加大對社會建設(shè)的投資，特別是要發(fā)揮財政資金在公共服務(wù)領(lǐng)域“四兩撥千斤”的杠桿作用，應(yīng)是管理層需要認(rèn)真考慮的問題。就業(yè)能否逐步上升是后危機(jī)時期最關(guān)鍵的問題之一。長期以來這個經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長表現(xiàn)出非一致性。就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長不同步體現(xiàn)為，就業(yè)增長率明顯低于GDP增長率;就業(yè)彈性系數(shù)逐年下降。就業(yè)彈性由“九五”期間的 0.14下降到“十五”期間的0.12，2008年為0.08，即GDP每增長一個百分點(diǎn)僅能帶動80萬個就業(yè)。目前需要積極實(shí)施就業(yè)增長優(yōu)先戰(zhàn)略，使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展轉(zhuǎn)型在平穩(wěn)和諧的社會狀態(tài)中進(jìn)行。[9]

四、宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展:對策性建議

一是要繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，根據(jù)新形勢新情況著力提高政策的針對性和靈活性，特別是要更加注重提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益。

二是要落實(shí)和豐富完善應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊的一攬子計劃，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。明年要繼續(xù)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，保持宏觀政策的基本取向，把握好政策實(shí)施的力度、節(jié)奏、重點(diǎn)，落實(shí)和豐富完善應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊的一攬子計劃，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。當(dāng)前特別要高度重視促進(jìn)民間投資工作，要繼續(xù)加大對中小企業(yè)的扶持力度，抓緊出臺鼓勵和促進(jìn)民間投資的措施意見。

三是把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為主攻方向，大力調(diào)整內(nèi)需外需結(jié)構(gòu)，不斷增強(qiáng)內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的拉動力。中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展和13億人口期待美好生活的強(qiáng)烈愿望，為我們應(yīng)對國際金融危機(jī)、抵御外部風(fēng)險提供了巨大的內(nèi)需增長空間，擴(kuò)大內(nèi)需是我們的長期戰(zhàn)略方針。這就要求我們一定要提高消費(fèi)在內(nèi)需中的比重，努力增加城鄉(xiāng)居民收入，改善居民消費(fèi)預(yù)期，提高居民消費(fèi)意愿和能力。要把加快發(fā)展服務(wù)業(yè)作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)任務(wù)，作為促進(jìn)供需平衡增長的重要結(jié)合點(diǎn);把發(fā)展服務(wù)業(yè)與調(diào)整需求結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，與鼓勵民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)結(jié)合起來，不斷提高服務(wù)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，提高服務(wù)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化水平。

四是把科技創(chuàng)新作為重要支撐，更加注重扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面要突破制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵技術(shù)，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，重點(diǎn)支持新能源、新材料、生物醫(yī)藥、第三代移動通信、三網(wǎng)融合等產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，加快發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，努力占領(lǐng)國際產(chǎn)業(yè)競爭的制高點(diǎn);另一方面要加快運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大幅提升農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化水平。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)常性檢查工作，完善強(qiáng)化金融監(jiān)管力度，促進(jìn)管好用好項(xiàng)目資金。要加大對重大違法違規(guī)和損失浪費(fèi)等問題的揭示和查處力度，促進(jìn)管好用好各類資金。發(fā)展改革委、財政部等部門應(yīng)加強(qiáng)對新增投資項(xiàng)目的跟蹤檢查，督促地方各級政府和相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能減排等宏觀調(diào)控政策，做好項(xiàng)目選擇和前期準(zhǔn)備工作，防止低水平重復(fù)建設(shè)和盲目擴(kuò)張，不斷提高投資的經(jīng)濟(jì)和社會效益。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，促進(jìn)提高金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力;同時加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，建立應(yīng)對重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險的有效監(jiān)控、預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，防范和控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險;特別要加強(qiáng)對票據(jù)業(yè)務(wù)貿(mào)易背景的真實(shí)性、票據(jù)業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性以及假票據(jù)等方面的現(xiàn)場檢查。

六是要更加注重改善民生、保持社會和諧穩(wěn)定，把保障和改善民生作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更加注重完善社會保障體系和發(fā)展社會事業(yè)。要實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，千方百計增加就業(yè)崗位;抓緊完善社會保障體系，進(jìn)一步健全養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障體系，擴(kuò)大覆蓋面，提高統(tǒng)籌層級和保障水平;全面發(fā)展教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、文化體育等社會事業(yè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)逐步均等化。

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Effectiveness， Problems and Suggestions of China’s Policy Package to Stimulate Economy

Jiang Ailin

(All-China Federation of Labor，Beijing 100865，China)

Abstract: Under the background of financial crisis， Chinese government has immediately formulated a package of macroeconomic policies with remarkable characteristics of the times. These macroeconomic policies， on the one hand， have played an important role in the promotion of economic development and， on the other hand， have generated many problems. Therefore， stability and continuity of these policies should be guaranteed， and their defects should be promptly dealt with so as to improve the quality and execution of macro-economics policies.

Key words: financial crisis; macro-economics stimulating policy; effect; problem; suggestions

(責(zé)任編輯:張積慧)