[摘要]復(fù)式預(yù)算概念引入我國(guó)已有幾十年的歷史，試編復(fù)式預(yù)算也已有十多年，但從實(shí)踐來看，我國(guó)現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算依然存在許多問題。因此，有必要重新審視我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政相適應(yīng)的復(fù)式預(yù)算體系。

[關(guān)鍵詞]復(fù)式預(yù)算;制度;路徑

[中圖分類號(hào)]F812.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673-0461(2010)01-0067-04

[收稿日期]2009-06-05

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金項(xiàng)目《我國(guó)預(yù)算的統(tǒng)一和分類管理研究》(07BJY143)。

[作者簡(jiǎn)介]何志浩(1977- )，男，湖北仙桃人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士研究生，廣東技術(shù)師范學(xué)院財(cái)稅系講師，研究方向:財(cái)稅理論與政策。

復(fù)式預(yù)算作為一種預(yù)算管理組織形式，是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上發(fā)展]變而來的。它是指在預(yù)算年度內(nèi)將全部政府預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，以特定的預(yù)算收入來源保證特定的預(yù)算支出，并使兩者具有相對(duì)穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而大大擴(kuò)展了政府預(yù)算管理功能，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府管理經(jīng)濟(jì)的職能。[1]我國(guó)試編復(fù)式預(yù)算已有十多年歷史，但從實(shí)踐來看，我國(guó)現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算依然存在許多問題。因此，有必要重新審視我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政相適應(yīng)的復(fù)式預(yù)算體系。

一、我國(guó)推行復(fù)式預(yù)算制度的理論與實(shí)踐溯源

(一)我國(guó)推行復(fù)式預(yù)算制度的理論依據(jù)

現(xiàn)代國(guó)家政府職能具有雙重性，表現(xiàn)在維持社會(huì)穩(wěn)定、確保國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)行、抵御外來侵略的社會(huì)管理者職能和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)管理職能。我國(guó)是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家既是政權(quán)組織，又是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表，從而政府具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者雙重經(jīng)濟(jì)職能。我國(guó)社會(huì)主義財(cái)政是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙重職能的保障，一方面，既要為保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)和提高人民生活籌集和分配資金;另一方面，又要直接參與生產(chǎn)建設(shè)并對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)整。財(cái)政職能的內(nèi)容決定著預(yù)算工具的形式，這為我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?？偠灾袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代國(guó)家政府的雙重職能，是我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度的基本理論依據(jù)。

(二)我國(guó)推行復(fù)式預(yù)算制度的法律和政策依據(jù)及實(shí)踐

中華人民共和國(guó)成立以來至1991年以前這段時(shí)期，與傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制相適應(yīng)，我國(guó)政府預(yù)算一直采用單式預(yù)算編制方法。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，原來的單式預(yù)算已不能適應(yīng)時(shí)代的需要。因此，改革傳統(tǒng)的預(yù)算制度，借鑒西方預(yù)算管理模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國(guó)國(guó)情的復(fù)式預(yù)算制度就成為一種必然。1990年12月，黨的十三屆七中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》， 最早作出了國(guó)家預(yù)算在“八五”期間實(shí)行復(fù)式預(yù)算的決定。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，1991年4月9日七屆人大四次會(huì)議提出:“國(guó)家預(yù)算實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度，把經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算分開，經(jīng)常預(yù)算堅(jiān)持不打赤字，并略有結(jié)余，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束。建設(shè)性預(yù)算的差額，可以通過舉借內(nèi)債和外債來彌補(bǔ)，但要保持合理的債務(wù)年規(guī)模和結(jié)構(gòu)?！?991年10月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定，“國(guó)家預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分”。根據(jù)《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定，從1992 年起，國(guó)家預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算的形式編制。這是我國(guó)預(yù)算管理體制的一項(xiàng)重要改革。為了使我國(guó)的復(fù)式預(yù)算制度更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，1993年11月14日，中共十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，指出要改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，“建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。1994年3月22日，八屆人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十六條規(guī)定:“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分” 1995年11月2日，國(guó)務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過了《預(yù)算法實(shí)施條例》，其中，第二十條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”[2]

這一切都表明，我國(guó)實(shí)施復(fù)式預(yù)算制度，早已具備了必要的法律和政策依據(jù)，并進(jìn)行了逐步的探索和實(shí)踐。由財(cái)政理論界和實(shí)務(wù)部門進(jìn)行的從“單式預(yù)算”轉(zhuǎn)向“復(fù)式預(yù)算”的改革探討和實(shí)踐，大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:第一階段是從“單式預(yù)算”發(fā)展到“雙元預(yù)算”(經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算);第二階段是從“雙元預(yù)算”發(fā)展到“三元預(yù)算”(公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算);第三階段是從“三元預(yù)算”發(fā)展到“多元預(yù)算”(政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算)。

從實(shí)踐來看，復(fù)式預(yù)算體現(xiàn)了新時(shí)期我國(guó)政府的雙重職能:“一要吃飯、二要建設(shè)”，基本反映了政府財(cái)政活動(dòng)，增強(qiáng)了政府財(cái)政的透明度。[3]復(fù)式預(yù)算制度的建立，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政預(yù)算從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“保障供給”型向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“政府宏觀調(diào)控”型轉(zhuǎn)變，也就是政府財(cái)政預(yù)算不再是以消費(fèi)性為主，而是要體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，“彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷”，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體服務(wù)。

二、重構(gòu)我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度的路徑

現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度存在的問題，就是我國(guó)新型復(fù)式預(yù)算制度改革的重點(diǎn)。建立和推進(jìn)復(fù)式預(yù)算制度改革已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府和財(cái)政預(yù)算部門面臨的重要課題。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范現(xiàn)行我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度，建立符合中國(guó)國(guó)情的復(fù)式預(yù)算體系勢(shì)在必行。

(一)建立復(fù)式預(yù)算體系的目標(biāo)模式

為了全面準(zhǔn)確反映政府的活動(dòng)范圍和方向，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和拓寬國(guó)家財(cái)政職能，增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化預(yù)算約束，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，借鑒國(guó)外實(shí)行復(fù)式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，可以構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為雙主體，社會(huì)保障預(yù)算、財(cái)政投融資預(yù)算為補(bǔ)充的四式復(fù)式預(yù)算體系。具體內(nèi)容初步如下:

1.政府公共預(yù)算

政府公共預(yù)算，主要反映政府以社會(huì)管理者身份取得的收入，用于滿足政府基本職能包括維持政府活動(dòng)、保障國(guó)家安全以及政府作為資源配置的主體， 為社會(huì)提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序、發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)的支出。政府公共預(yù)算按《預(yù)算法》的規(guī)定，堅(jiān)持收支平衡，結(jié)余可以轉(zhuǎn)入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。

政府公共預(yù)算收入主要包括:稅收性收入;城市水資源費(fèi)收入;排污費(fèi)收入;教育費(fèi)附加收入;國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入;中央經(jīng)常性補(bǔ)助收入中的稅收返還收入;原體制補(bǔ)助收入;轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入等。政府公共預(yù)算支出主要包括:公共部門的公共性項(xiàng)目投資;地質(zhì)勘探費(fèi);支持農(nóng)村生產(chǎn)支出;支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出;城市維護(hù)費(fèi)支出;公共部門的事業(yè)費(fèi)支出;國(guó)防支出;行政管理費(fèi)支出;武裝警察部隊(duì)支出、公檢法支出;價(jià)格補(bǔ)貼支出;對(duì)外援助支出;教育費(fèi)附加支出;總預(yù)備費(fèi)和其他支出等。

2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配(用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的支出)而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。各級(jí)財(cái)政部門為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主管部門，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其他國(guó)有企業(yè)監(jiān)管職能的部門和單位，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位。預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要包括:公共預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)入收入、政府投融資預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)入收入;國(guó)有企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司實(shí)現(xiàn)的稅后利潤(rùn);國(guó)有控股、參股的股份有限公司、有限責(zé)任公司分配的稅后凈利潤(rùn)中，由國(guó)有股份分享的股息、紅利和股利;轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和國(guó)有獨(dú)資公司、股份有限公司、有限責(zé)任公司的國(guó)有股權(quán)所得收入;行政、事業(yè)單位轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)的凈收入以及其他按規(guī)定屬于國(guó)有的資本收益和資產(chǎn)處置收益;政府專項(xiàng)資金的撥轉(zhuǎn);國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易收入;資本性基金收入、投資基金收益;其他收入等。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要包括:根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出;用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出以及其他支出。

3.社會(huì)保障預(yù)算

社會(huì)保障預(yù)算是指國(guó)家在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公民生活、實(shí)施扶貧救助及各項(xiàng)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中的收支預(yù)算。社會(huì)保障預(yù)算按收支平衡、略有節(jié)余的原則編制，其結(jié)余資金可按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，但不得用于彌補(bǔ)政府公共預(yù)算赤字。

社會(huì)保障預(yù)算收入主要包括:一是社會(huì)保險(xiǎn)收入，主要是單位和個(gè)人的社會(huì)保障繳款;二是政府公共預(yù)算的轉(zhuǎn)撥收入，主要是指政府從公共預(yù)算中劃撥的主要用于社會(huì)救助和社會(huì)福利的社會(huì)保障資金收入;三是社會(huì)保障基金投資收益及利息收入;四是國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)收入、彩票發(fā)行收入等其他收入。社會(huì)保障預(yù)算支出主要包括:一是社會(huì)保險(xiǎn)支出，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)支出、醫(yī)療保險(xiǎn)支出、失業(yè)保險(xiǎn)支出、工傷保險(xiǎn)支出和生育保險(xiǎn)支出等;二是社會(huì)救濟(jì)支出。包括自然災(zāi)害救濟(jì)支出、貧困救濟(jì)支出、城鎮(zhèn)職工最低生活保障支出、鰥寡孤獨(dú)生活保障支出、殘疾人救濟(jì)支出等;三是社會(huì)福利支出，包括各項(xiàng)老年人福利支出、醫(yī)療保健支出、殘疾人福利支出等;四是社會(huì)優(yōu)撫支出，包括革命軍人轉(zhuǎn)業(yè)退伍安置支出、死亡傷殘撫恤支出等;五是社會(huì)保障事業(yè)費(fèi)支出，包括社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)費(fèi)支出等。

4.財(cái)政投融資預(yù)算

財(cái)政投融資預(yù)算是政府為強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能，實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和政府職能，以信用方式有償籌集和使用部分財(cái)政資金和其他可利用資金從而彌補(bǔ)財(cái)政建設(shè)性資金的不足的各項(xiàng)收支預(yù)算。作為一種制度安排，財(cái)政投融資預(yù)算在政府的宏觀調(diào)控方面有其重要的作用，全面反映政府以有償形式組織的包括融資規(guī)模、資金來源、資金運(yùn)用、投資收益等收入和相應(yīng)支出安排。

財(cái)政投融資預(yù)算收入主要包括:國(guó)庫(kù)券收入;商業(yè)銀行購(gòu)買財(cái)政專項(xiàng)債務(wù)收入、回收貸款及利息收入;國(guó)外借款收入;社會(huì)保險(xiǎn)基金購(gòu)買專項(xiàng)債券收入;財(cái)政周轉(zhuǎn)金存儲(chǔ)及利息收入和郵政儲(chǔ)蓄收入等。財(cái)政投融資預(yù)算支出主要包括:彌補(bǔ)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算差額支出;社會(huì)公共建設(shè)性投資(貸款)支出;大型基礎(chǔ)設(shè)施投資(貸款)支出;國(guó)庫(kù)券還本付息支出、國(guó)外債券還本付息支出;歸還商業(yè)銀行借款的本息支出;歸還國(guó)外貸款本息支出;政府其他借款支出以及財(cái)政以有償使用的形式安排的支出。

(二)重構(gòu)復(fù)式預(yù)算制度的具體措施

實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有益的。但是，實(shí)行復(fù)式預(yù)算制還只是預(yù)算管理形式的變化，并不能通過實(shí)行復(fù)式預(yù)算就可以解決財(cái)政困難和新形勢(shì)下預(yù)算體制的深層次問題。要使其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，還需要相應(yīng)的改革措施與之配套。

1.科學(xué)界定現(xiàn)代政府職能

按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政的基本框架。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)， 僅靠從形式上建立復(fù)式預(yù)算， 還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠， 更重要的是解決財(cái)政職能“越位”與“缺位”的問題，即在實(shí)際工作中，切實(shí)樹立公共財(cái)政觀念，使政府財(cái)政逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性及經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，讓市場(chǎng)成為社會(huì)資源基礎(chǔ)配置力量，政府主要通過制定經(jīng)濟(jì)政策來引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康、持續(xù)地發(fā)展。政府也應(yīng)該積極履行經(jīng)濟(jì)管理職能，而這一職能主要是通過資源配置職能、收入分配職能、宏觀調(diào)控職能和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理職能來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

2. 完善復(fù)式預(yù)算管理制度

(1)修訂預(yù)算科目，做到科學(xué)、細(xì)化，性質(zhì)和用途明確。對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算科目修訂， 既要考慮資金的用途，又要考慮資金的性質(zhì)。主要是增列一級(jí)預(yù)算科目，科學(xué)界定每一科目的內(nèi)涵，從而有利于歸類反映財(cái)政分配的性質(zhì)，便于界定復(fù)式預(yù)算體系中各分預(yù)算的界限，使復(fù)式預(yù)算編制在內(nèi)容上更準(zhǔn)確，在形式上更規(guī)范。[4]

(2)確立復(fù)式預(yù)算的法律審批制度。人大審批復(fù)式預(yù)算，以法律的形式加以規(guī)定，保證復(fù)式預(yù)算編制的強(qiáng)制性，而且要注重從整體上和結(jié)構(gòu)上對(duì)財(cái)政資金分配進(jìn)行審查，看其是否符合黨和國(guó)家的方針政策，是否依法理財(cái)、依法治財(cái)。

(3)進(jìn)一步規(guī)范復(fù)式預(yù)算的編制程序。第一，預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提前，以便預(yù)算編制部門有足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究和論證，使預(yù)算編制盡可能地符合實(shí)際。在必要的時(shí)候可調(diào)整預(yù)算年度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制和審批時(shí)間，可考慮對(duì)財(cái)政年度進(jìn)行調(diào)整，將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的時(shí)間差。同時(shí)，推行多年滾動(dòng)預(yù)算模式。應(yīng)考慮編制3至5年的滾動(dòng)預(yù)算，這樣既有利于資金供給主體長(zhǎng)期分配行為的形成，有利于國(guó)家公共財(cái)政支出戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，堅(jiān)持“ 定量”和“定性”相結(jié)合的原則。一方面，要建立預(yù)算編制的“定量”體系。例如，收入方面，要按稅種確定稅基;支出方面，應(yīng)按各部門的“三定方案”確定其人員、級(jí)別、職務(wù)數(shù)額，制定各項(xiàng)支出的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，預(yù)算編制中還應(yīng)考慮“定性”因素:國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、黨和政府年度工作的主要方向和目標(biāo)、物價(jià)指數(shù)、地區(qū)差別、利率、稅制和財(cái)務(wù)制度的變化、各部門的工作性質(zhì)和任務(wù)，等等。

(4)擴(kuò)大復(fù)式預(yù)算管理范圍。建立預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)管機(jī)制，盡快規(guī)范預(yù)算外資金的管理和使用，并逐步將其納入預(yù)算的管理范圍;實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)收入繳款和支出撥付協(xié)調(diào)，打破預(yù)算內(nèi)外資金界限，初步實(shí)行了綜合財(cái)政預(yù)算將預(yù)算內(nèi)外資金均作為政府可支配的財(cái)政資源，統(tǒng)籌安排部門的支出。

3.深化部門預(yù)算改革

(1)完善定員定額管理體系。人員支出按照國(guó)家和省出臺(tái)的工資政策，按編制內(nèi)實(shí)有在職職工、離退休人員人數(shù)逐人測(cè)算。將財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)的個(gè)人經(jīng)費(fèi)全部列入年初預(yù)算。

(2)完善日常公用經(jīng)費(fèi)定額管理體系。一是明確日常公用支出范圍。二是合理調(diào)整日常公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。三是采用單項(xiàng)定額與綜合定額相結(jié)合的方法。單項(xiàng)定額是對(duì)每一項(xiàng)具體開支分別制定的指標(biāo)額度。綜合定額是把幾項(xiàng)單項(xiàng)支出定額合并制定的指標(biāo)額度。四是逐步探索建立實(shí)物費(fèi)用定額管理機(jī)制。實(shí)物費(fèi)用定額是按照規(guī)定的實(shí)物配置標(biāo)準(zhǔn)制定費(fèi)用的指標(biāo)額度。隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查和資產(chǎn)配置制度等一系列加強(qiáng)管理的制度建立及措施落實(shí)，要逐步建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、實(shí)物定額與費(fèi)用定額相結(jié)合的機(jī)制，探索對(duì)日常公用經(jīng)費(fèi)中的辦公用房運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)費(fèi)、公務(wù)車輛交通費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置和維修費(fèi)等，試行實(shí)物費(fèi)用定額管理。

(3)建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。項(xiàng)目庫(kù)是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。區(qū)分不同類型項(xiàng)目，根據(jù)政府政策和目標(biāo)重點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類和優(yōu)先排序管理。結(jié)合試編中期項(xiàng)目支出計(jì)劃，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)管理。所有項(xiàng)目支出均實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理。每個(gè)項(xiàng)目都分解到具體開支項(xiàng)目，凡到不了具體項(xiàng)目的資金不能列入部門預(yù)算，沒有明細(xì)支出內(nèi)容的項(xiàng)目不能立項(xiàng)。各項(xiàng)支出應(yīng)有詳細(xì)的立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算過程，并按要求體現(xiàn)在項(xiàng)目庫(kù)中。每年對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行清理整合，取消了一些安排多年，且已執(zhí)行到期的項(xiàng)目;整合歸并了一些沒有實(shí)質(zhì)意義的零散項(xiàng)目，統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn);調(diào)整部門內(nèi)部及部門之間的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，調(diào)整項(xiàng)目節(jié)約的支出以及增長(zhǎng)部分的支出主要用于重點(diǎn)支出。[5]

(4)建立健全部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度。財(cái)政部門組織對(duì)部門預(yù)算開展績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作，檢查部門“花了哪些錢，錢花得怎樣;辦了哪些事，事辦得怎樣”，評(píng)價(jià)部門支出取得的績(jī)效，并將考評(píng)結(jié)果作為今后年度部門預(yù)算安排資金的重要依據(jù)。

4.實(shí)行零基預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算追加

為了增強(qiáng)復(fù)式預(yù)算編制的科學(xué)性、公開性和透明度，應(yīng)改變以往“基數(shù)加增長(zhǎng)”的支出核定辦法，按照“個(gè)人部分按實(shí)際，公用部分按標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要清理”的原則，打破各部門、各單位的基數(shù)，一切從零開始，摸清家底，根據(jù)實(shí)際情況重新核定各項(xiàng)開支項(xiàng)目、開支標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，加強(qiáng)預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算追加，杜絕亂開支出口子。[6]一方面完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制。在基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算向規(guī)范、科學(xué)、合理化改進(jìn)的同時(shí)，要強(qiáng)化預(yù)算約束，樹立“先有預(yù)算，后有支出，按預(yù)算花錢辦事”的觀念。要結(jié)合決算和審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，督促部門支出行為中加強(qiáng)預(yù)算約束。另一方面規(guī)范預(yù)算追加。預(yù)算一經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)通過，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，任何人不得擅自變動(dòng)和調(diào)整追加預(yù)算，使核定的預(yù)算指標(biāo)真正成為有約束力的剛性指標(biāo)，維護(hù)復(fù)式預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，規(guī)范預(yù)算管理。

5.改革現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度

參照國(guó)際通行做法，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和管理要求，我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度建設(shè)的基本框架是:按照政府預(yù)算級(jí)次，建立財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系;所有財(cái)政性資金都逐步納入各級(jí)政府預(yù)算統(tǒng)一管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政在指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶，主要財(cái)政性支出由財(cái)政國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)從單一賬戶直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者;相應(yīng)建立支付管理機(jī)構(gòu)、管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督檢查機(jī)制。這項(xiàng)制度具體包括建立集中收入制度和集中支付制度兩方面的內(nèi)容。在建立集中收入制度方面，一是要清理取消各種收入過渡賬戶，將預(yù)算收入納入國(guó)庫(kù)，集中收繳。二是將各種政府性基金和預(yù)算外收入逐步納入預(yù)算，實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶管理;暫時(shí)作為預(yù)算外管理的資金，一律納入財(cái)政專戶管理。三是建立財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)和銀行相聯(lián)系的信息系統(tǒng)，健全收入監(jiān)繳和規(guī)范退庫(kù)制度。在建立集中支付制度方面，所有的財(cái)政支出都要通過預(yù)算安排，在基本不改變現(xiàn)行資金申請(qǐng)撥付程序，不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理職責(zé)，不影響部門正常用款的前提下，改革財(cái)政資金的撥付方式，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系運(yùn)作，將主要開支項(xiàng)目的資金直接支付到商品或勞務(wù)提供者。四是進(jìn)一步加強(qiáng)包括“金財(cái)工程”等在內(nèi)的政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)，確保國(guó)庫(kù)集中收付制度在信息化基礎(chǔ)上運(yùn)作。

6.改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)制度

實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)，建立與國(guó)際接軌的政府財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)制度。這要求設(shè)計(jì)規(guī)范的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制準(zhǔn)則，并正確設(shè)定政府會(huì)計(jì)的核算范圍。比較完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)金流量、資產(chǎn)負(fù)債等方面的信息，就其內(nèi)容來看，不僅應(yīng)包括預(yù)決算情況的信息，還應(yīng)包括國(guó)有資產(chǎn)方面的信息、社?；鸱矫娴男畔⒌?，以保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息的全面性、真實(shí)性和可比性。為保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息的可靠性，需要建立與之配套的審計(jì)制度。在國(guó)外，政府財(cái)務(wù)報(bào)告需經(jīng)過獨(dú)立審計(jì)部門的審計(jì)批準(zhǔn)方可遞交國(guó)會(huì)和向公眾披露，我們也應(yīng)建立有制約力的審計(jì)監(jiān)督制度。[7]

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Reconstruction of the Double-entry Budget System in China

He Zhihao1，2

(1.Department of Public Finance and Taxation，Guangdong Polytechnic Normal University，Guangzhou 510200，China;

2.Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430060，China)

Abstract: It is decades since the concept of double-entry budget was introduced to China and it is over a decade since double-entry budget was conducted. In practice， double-entry budget still has many problems. Therefore， it is necessary to re-examine the double-entry budget system in China and construct a double-entry budget corresponding to public finance system in market economy.

Key words: double-entry budget; system; path

(責(zé)任編輯:張靜一)