[提要] 在定點(diǎn)扶貧中，隨著扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的深入，公共部門對(duì)口扶貧的瞄準(zhǔn)問(wèn)題經(jīng)歷了一系列重要變遷。文章試圖從扶貧瞄準(zhǔn)主體、扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象、扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的投放與管理、扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)估等四個(gè)方面進(jìn)行分析，總結(jié)出公共部門對(duì)口扶貧的瞄準(zhǔn)模式，從而進(jìn)一步提出相關(guān)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 扶貧開發(fā);社會(huì)扶貧;對(duì)口扶貧;公共部門;瞄準(zhǔn)機(jī)制

[作者簡(jiǎn)介]徐俊(1986—)，男，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院碩士研究生。(湖南長(zhǎng)沙410083)

定點(diǎn)扶貧作為社會(huì)扶貧的一個(gè)重要組成部分，它指的是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等利用自身的資源投入到扶貧工作中來(lái)，通過(guò)各種手段幫助貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧致富的一種扶貧模式。黨政機(jī)關(guān)等公共部門是定點(diǎn)扶貧中最重要的一支幫扶力量，通過(guò)對(duì)其扶貧瞄準(zhǔn)問(wèn)題的研究，希圖能夠從整體上把握整個(gè)定點(diǎn)扶貧模式的瞄準(zhǔn)機(jī)制，為定點(diǎn)扶貧工作中的其他幫扶力量提供借鑒。

一、公共部門對(duì)口扶貧的現(xiàn)狀分析

扶貧瞄準(zhǔn)是一個(gè)過(guò)程，由扶貧瞄準(zhǔn)主體、扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象、扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的投放與管理、扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)估等四個(gè)方面的因素構(gòu)成。對(duì)于部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)而言，要將其具體分解成各項(xiàng)重要因素的組合，才有利于我們能夠從整體上窺其全貌①?；诖?，要充分了解公共部門對(duì)口扶貧的瞄準(zhǔn)概況，必須要從以下幾個(gè)方面來(lái)分別予以描述。

(一)公共部門對(duì)口扶貧的瞄準(zhǔn)主體

從扶貧瞄準(zhǔn)主體而言，只要參與到對(duì)口扶貧活動(dòng)中的公共部門都屬于對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)主體的范疇。因此，部門對(duì)口扶貧這一瞄準(zhǔn)主體就數(shù)量上來(lái)說(shuō)是十分龐大的。如果將參與到對(duì)口扶貧中的公共部門進(jìn)行細(xì)分，根據(jù)主體參與到扶貧工作中的具體時(shí)間及其具體職能不同，可以劃分為中央定點(diǎn)、省內(nèi)對(duì)口、東西對(duì)口以及國(guó)際政府組織扶貧四個(gè)部分。中央定點(diǎn)是指中央直屬機(jī)關(guān)及其附屬單位通過(guò)直接投入到國(guó)定貧困縣中的具體貧困地區(qū)的方式參與到對(duì)口扶貧活動(dòng)，其最早開始于1984年;始于1986年的省內(nèi)對(duì)口扶貧則是省內(nèi)黨政機(jī)關(guān)對(duì)省內(nèi)一些具體的貧困地區(qū)進(jìn)行扶貧工作;而1996年開始的東西對(duì)口扶貧是響應(yīng)國(guó)家西部大開發(fā)的號(hào)召，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些公共部門針對(duì)西部一些貧困落后地區(qū)進(jìn)行的反貧困實(shí)踐;最后在1982年引入的國(guó)際政府組織扶貧是由外國(guó)政府組織或國(guó)際性政府組織對(duì)于貧困地區(qū)的扶貧行動(dòng)。

(二)公共部門對(duì)口扶貧的扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象

從扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象而言，我國(guó)公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的是貧困村和貧困農(nóng)戶。在部門對(duì)口扶貧的早期階段，由于還處在扶貧機(jī)制的探索時(shí)期，同時(shí)參與到對(duì)口扶貧中的公共部門相對(duì)較少，為了保證扶貧過(guò)程中的覆蓋面，所以部門對(duì)口扶貧沿用了一些政府專職機(jī)構(gòu)扶貧模式的瞄準(zhǔn)機(jī)制，即將具體的扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象定為貧困縣，在此基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)于貧困縣發(fā)展的具體要求選擇一些扶貧項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施，以此來(lái)達(dá)到部門幫扶的目的。但是隨著公共部門反貧困實(shí)踐的不斷深入，具體的貧困環(huán)境發(fā)生了很大的變化。在將資金和資源投入到具體的貧困縣的過(guò)程中造成了扶貧投入的巨大流失，而且由于公共部門投入到扶貧工作中的資源有限，其投入有時(shí)候不足以支撐縣一級(jí)扶貧項(xiàng)目所需要的相對(duì)龐大的支出，因此部門將扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象定于貧困縣不利于對(duì)口扶貧的進(jìn)一步深入發(fā)展。另外，隨著扶貧開發(fā)工作的深入進(jìn)行，參與到部門對(duì)口扶貧中的公共部門逐漸增多，為了保證各參與部門所具體負(fù)責(zé)的貧困區(qū)域不發(fā)生交叉，因此有必要將扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象下移以適應(yīng)這種客觀條件變化的需要。

(三)扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的投放與管理

1.扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的來(lái)源方式

部門對(duì)口扶貧的資金和資源來(lái)源是十分多樣的。主要的來(lái)源方式可以分為以下幾種:第一種是公共部門的直接撥款。這一部分的資金和資源主要來(lái)自于公共部門對(duì)其自身的財(cái)政專用資金進(jìn)行節(jié)約，以及部門內(nèi)的所有通過(guò)募捐形式所獲得的一切資金和實(shí)物，這一部分是部門對(duì)口扶貧中資金和資源的最大來(lái)源。第二種是來(lái)自于公共部門通過(guò)對(duì)社會(huì)發(fā)動(dòng)的募捐活動(dòng)所獲得的資金和實(shí)物，包括企事業(yè)單位和普通群眾的一些捐助。這一部分資金和資源有效地補(bǔ)充了公共部門對(duì)口扶貧的總體投入。第三部分來(lái)自于由公共部門所擁有的社會(huì)資源而直接引入的扶貧資金及資源。如公共部門吸引一些企業(yè)投資于貧困地區(qū)發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，以及利用與銀行的良好關(guān)系，向貧困地區(qū)開放小額信貸服務(wù)等。

2.扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的投放方式

從公共部門瞄準(zhǔn)資金和資源投放方式上看，公共部門對(duì)口扶貧的具體投入主要分為三種方式:第一種方式是將扶貧資金和資源直接投入到具體的貧困群體。貧困地區(qū)有些特殊的貧困群體，由于其喪失了勞動(dòng)能力導(dǎo)致生存難以得到有效保障，公共部門將一部分扶貧資金和資源直接發(fā)放到這些人群中，期望通過(guò)這樣一種直接補(bǔ)助使其能夠獲得一定的生活保障。第二種方式是將扶貧資金和資源投入到具體的扶貧項(xiàng)目中。這樣一種投入方式是部門對(duì)口扶貧對(duì)于資金和資源的最主要投入方式。部門首先通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)具體環(huán)境的深入考察以及當(dāng)?shù)卮褰M織所提供的詳細(xì)建議，選擇合適的扶貧項(xiàng)目，將主要的扶貧資金和資源投入到項(xiàng)目的開展中，用項(xiàng)目的建設(shè)來(lái)改善貧困地區(qū)的具體狀態(tài)。第三種方式則是將扶貧資金和資源投入到當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的建設(shè)中。通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)基層組織的建設(shè)，既幫助當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織完善其組織職能，增強(qiáng)其管理和協(xié)調(diào)的能力，提高人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更能更新當(dāng)?shù)亟M織的思想觀念，加強(qiáng)其對(duì)于反貧困工作所應(yīng)有的責(zé)任感和使命感。

3.扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的管理方式

基于公共部門對(duì)于扶貧瞄準(zhǔn)資金和資源的投放方式的不同，其對(duì)于瞄準(zhǔn)資金和資源的管理也有幾種不同的途徑。第一種途徑是通過(guò)駐村干部對(duì)于具體貧困農(nóng)戶的生活情況進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤觀察，并提供詳細(xì)的報(bào)告交與上級(jí)部門，以具體確定每次投入到此類貧困主體的資金使用效果和特困群體的具體需求。第二種途徑是通過(guò)對(duì)公共部門在貧困村的扶貧項(xiàng)目的具體實(shí)施進(jìn)程對(duì)具體資金和資源進(jìn)行管理，對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程主要是由駐村干部進(jìn)行資金和資源的管理工作。駐村干部通常以由部門聘請(qǐng)的專家對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行資金和資源的分期投入，但是在出現(xiàn)非計(jì)劃內(nèi)情況時(shí)，駐村干部通過(guò)向上級(jí)部門匯報(bào)具體情況，由上級(jí)部門進(jìn)行具體的決策工作。第三種途徑則是由駐派干部對(duì)當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織進(jìn)行調(diào)研，在充分了解其實(shí)際情況之后，由上級(jí)部門進(jìn)行具體的分析，確定資金和資源投入到貧困地區(qū)基層組織建設(shè)的具體數(shù)量和具體內(nèi)容。

(四)公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估

公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估指的是對(duì)公共部門對(duì)口扶貧的過(guò)程及其成效的評(píng)價(jià)。扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估包含兩大要素:評(píng)估主體以及評(píng)估的內(nèi)容。評(píng)估主體決定了評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估手段，評(píng)估內(nèi)容約束了評(píng)估主體的具體活動(dòng)方式。對(duì)于公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估也主要集中在這兩個(gè)方面。

1.公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估主體

參與到部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)估的主體主要是公共部門。由于部門是主要的扶貧治理主體，從扶貧投入上看，公共部門自籌資金往往是對(duì)口扶貧資金的主要來(lái)源，因此作為“投資方”，其有義務(wù)也有權(quán)力在對(duì)口扶貧過(guò)程中實(shí)施評(píng)估。同時(shí)，對(duì)于各方投入到公共部門對(duì)口扶貧的主體而言，他們也委托公共部門對(duì)其資金的使用過(guò)程及成效進(jìn)行評(píng)估。但是，在對(duì)口扶貧中，貧困地區(qū)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織以及貧困農(nóng)戶的評(píng)估參與權(quán)并沒(méi)有得到很好的貫徹。根據(jù)利益相關(guān)性原則，貧困農(nóng)戶與當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織都有權(quán)對(duì)扶貧活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估。所以，就現(xiàn)今狀況來(lái)看，在對(duì)口扶貧中，其扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)估主體的構(gòu)成存在著明顯的問(wèn)題，需要進(jìn)一步拓展評(píng)估主體的范圍，以保證具體評(píng)估內(nèi)容的全面性和真實(shí)性。

2.公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估內(nèi)容

公共部門對(duì)口扶貧瞄準(zhǔn)的評(píng)估內(nèi)容主要是對(duì)扶貧項(xiàng)目的評(píng)估。在扶貧項(xiàng)目開始前，公共部門必須結(jié)合貧困地區(qū)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展?fàn)顩r，在具體的項(xiàng)目選擇上進(jìn)行充分地評(píng)估，這樣一來(lái)既能保證扶貧項(xiàng)目能夠切實(shí)符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，又能夠在項(xiàng)目選擇過(guò)程之中充分考慮到本部門的具體情況。在扶貧項(xiàng)目的實(shí)施階段，公共部門要對(duì)扶貧項(xiàng)目的開展是否與計(jì)劃相符作具體的實(shí)施評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的實(shí)際情況調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施的具體進(jìn)度以及扶貧資金及資源的具體投入分配。最后，在項(xiàng)目結(jié)束之后，還需對(duì)項(xiàng)目所產(chǎn)生的具體扶貧成效進(jìn)行評(píng)估，用以積累項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)項(xiàng)目的完成是否達(dá)到了預(yù)期的效果。

二、關(guān)于完善部門對(duì)口扶貧的政策建議

(一)針對(duì)公共部門對(duì)口扶貧的具體實(shí)際，在制度上完善對(duì)口扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制

由于瞄準(zhǔn)機(jī)制對(duì)具體的扶貧活動(dòng)具有一定的限制和指導(dǎo)作用，公共部門對(duì)口扶貧需要將扶貧工作與其扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制具體結(jié)合起來(lái)，使扶貧活動(dòng)朝著預(yù)定的軌道發(fā)展。扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的制度化、規(guī)范化有利于規(guī)范整個(gè)公共部門對(duì)口扶貧的實(shí)踐方式。因此為了提高公共部門對(duì)口扶貧的規(guī)范程度，需要通過(guò)制度方面的努力來(lái)進(jìn)一步確定對(duì)口扶貧工作的瞄準(zhǔn)機(jī)制，同時(shí)也需要將其瞄準(zhǔn)機(jī)制在制度方面進(jìn)行必要性的說(shuō)明。這樣一來(lái)對(duì)于公共部門而言，一方面可以圍繞著瞄準(zhǔn)機(jī)制來(lái)開展一系列的扶貧開發(fā)活動(dòng)，提升扶貧開發(fā)工作的實(shí)際效率，另一方面可以通過(guò)政策對(duì)于瞄準(zhǔn)機(jī)制的說(shuō)明，進(jìn)一步加深國(guó)家對(duì)于該部門對(duì)口扶貧工作所要達(dá)到的目標(biāo)的理解。而且制度化的瞄準(zhǔn)機(jī)制可以作為公共部門開展扶貧工作的參照物，方便一些新近加入對(duì)口扶貧工作的公共部門迅速科學(xué)合理制定具體扶貧工作的計(jì)劃，縮短對(duì)扶貧工作模式的探索時(shí)間。

(二)對(duì)公共部門對(duì)口扶貧的具體工作模式進(jìn)行制度規(guī)范

根據(jù)上文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)公共部門對(duì)口扶貧的具體行為方式往往是其實(shí)踐活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)型總結(jié)，由于不同的部門對(duì)于扶貧經(jīng)驗(yàn)掌握得不全面，因此往往在扶貧具體行動(dòng)方式方面缺乏一致性，選擇了許多錯(cuò)誤的行為方式。這個(gè)問(wèn)題的解決就需要國(guó)家在政策層面上對(duì)于公共部門對(duì)口扶貧的工作模式進(jìn)行規(guī)范性的制度約束。首先在充分總結(jié)了公共部門對(duì)口扶貧工作開展以來(lái)所獲得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，對(duì)其具體的工作模式進(jìn)行細(xì)致的說(shuō)明和規(guī)范;其次，針對(duì)不同類型的公共部門所具有的一些特點(diǎn)，需對(duì)其工作模式進(jìn)行特別的設(shè)定，使其符合該類型部門的具體需要。如對(duì)一些與扶貧項(xiàng)目無(wú)關(guān)的公共部門(如外交部等)的扶貧方式要作出具體說(shuō)明。這樣一來(lái)有助于各方公共部門遵循制度的規(guī)定，在其框架內(nèi)進(jìn)行扶貧開發(fā)工作，從整體上提高對(duì)口扶貧開發(fā)的效率。需要注意的一點(diǎn)是，制度并不是一成不變的，需要隨著實(shí)踐發(fā)展的變化而變化。所以還需根據(jù)具體扶貧實(shí)踐的不斷發(fā)展，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐當(dāng)中所產(chǎn)生的新理念、新方法，對(duì)具體制度進(jìn)行改進(jìn)，使之能夠適應(yīng)不斷變化的實(shí)際環(huán)境。

(三)在政策上明確各主體的地位，增強(qiáng)貧困地區(qū)基層組織和貧困農(nóng)戶的參與意識(shí)

參與式發(fā)展理論告訴我們，對(duì)貧困地區(qū)的弱勢(shì)群體進(jìn)行賦權(quán)，尊重其意愿，使其能在扶貧進(jìn)程中平等參與，并在參與的過(guò)程中發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，最終使得這些弱勢(shì)群體將反貧困活動(dòng)變成一種自覺(jué)自愿行為，提高扶貧效率。隨著公共部門對(duì)口扶貧實(shí)踐的進(jìn)一步開展，需要在反貧困治理活動(dòng)中的各方主體參與到扶貧工作中來(lái)，推進(jìn)反貧困活動(dòng)的深入。提高各方的參與意識(shí)，有利于強(qiáng)化各方主體在貧困治理活動(dòng)中的主體意識(shí)，使其更加積極地投入到反貧困實(shí)踐中。平等參與，對(duì)于貧困地區(qū)的基層組織和貧困農(nóng)戶而言意味著主體身份的重大變遷，有助于其提高自身在對(duì)口扶貧工作中的積極性，促使部門對(duì)口扶貧取得良好的效應(yīng)。參與的最重要一點(diǎn)在于各方都獲得平等的權(quán)力，因此在參與中最重要的部分在于對(duì)貧困地區(qū)基層組織和農(nóng)戶進(jìn)行賦權(quán)。政策上明確公共部門對(duì)口扶貧各主體之間的地位是對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行賦權(quán)的關(guān)鍵，因此有必要對(duì)各方主體在政策上的地位進(jìn)行必要的說(shuō)明，規(guī)范各方主體在扶貧活動(dòng)中所應(yīng)享有的平等地位，這樣一來(lái)才能夠保障貧困地區(qū)基層組織和貧困農(nóng)戶的參與權(quán)力，從而增強(qiáng)其參與意識(shí)。同時(shí)對(duì)于各方權(quán)力與義務(wù)的規(guī)定，也有助于劃分各方主體在扶貧開發(fā)工作中所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任和具體權(quán)限，使得各方主體能夠各司其職，也便于對(duì)公共部門對(duì)口扶貧工作進(jìn)行行之有效的監(jiān)督。

注釋:

①許源源.中國(guó)農(nóng)村扶貧瞄準(zhǔn)問(wèn)題研究[D].博士論文，2006.

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[6]溫家寶.中央機(jī)關(guān)要為扶貧攻堅(jiān)作出更大貢獻(xiàn)—在中央、國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧工作會(huì)議上的講話.

[7]王立文.組織創(chuàng)新扶貧——國(guó)土資源部定點(diǎn)扶貧調(diào)查報(bào)告[R].

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[責(zé)任編輯:盧林仁]