[提要] 小產(chǎn)權(quán)指在集體建設(shè)用地上建成的房屋，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。文章在界定小產(chǎn)權(quán)房概念的基礎(chǔ)上，探討了小產(chǎn)權(quán)房帶來的問題，并提出了相應(yīng)的解決對策。

[關(guān)鍵詞] 小產(chǎn)權(quán)房;問題;對策

[作者簡介]薛智韻(1982—)，女，江西省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究實(shí)習(xí)員;麻智輝(1962—)，男，江西省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員。(江西南昌330077)

本文系江西省社會科學(xué)“十一五”(2008年)規(guī)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號:08YJ44)的階段性研究成果之一。

一、小產(chǎn)權(quán)房概念的界定

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用，向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民銷售的房屋。一般由開發(fā)商與村委會合作或由村委會自行開發(fā)建設(shè)，由于這些房屋的土地使用沒有經(jīng)過國家的規(guī)劃、審批手續(xù)，也沒有繳納土地出讓金等費(fèi)用，未獲得國家房管部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，其產(chǎn)權(quán)證也只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會所頒發(fā)，不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)，也稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。簡而言之，小產(chǎn)權(quán)房占用的是農(nóng)村集體土地，按照我國現(xiàn)行法律，這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地，土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒有產(chǎn)權(quán)，更沒有國家土地使用證和預(yù)售許可證。因此，所謂小產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒有產(chǎn)權(quán)。

二、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房在各地以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久，發(fā)展到今天已呈燎原之勢。由于在建、已建小產(chǎn)權(quán)房沒有完善的銷售手續(xù)，其數(shù)量很難統(tǒng)計。據(jù)國土資源部抽樣調(diào)查資料顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟(jì)南、鄭州、廣州、深圳等地，均已建起大量的小產(chǎn)權(quán)房。

在北京，小產(chǎn)權(quán)房從20世紀(jì)90年代中期就開始陸續(xù)出現(xiàn)。當(dāng)時主要是一些明星、藝術(shù)家等為了休閑或養(yǎng)老到郊區(qū)買地蓋別墅，或者直接購買農(nóng)家院。據(jù)中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長顧云昌測算，北京小產(chǎn)權(quán)房大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房價多在每平方米2500元至4000元之間，北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房總面積將超過1000萬平方米。從區(qū)域分布看，北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區(qū)域。

在天津，據(jù)焦點(diǎn)天津房地產(chǎn)網(wǎng)記者調(diào)查，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開始有所分布，雖為星星之火，卻有遍地開花之勢。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少購房者的目光。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在天津，郊縣地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房銷量已經(jīng)占到整個市場的20%。

在成都，據(jù)四川省建設(shè)廳網(wǎng)透露，成都市小產(chǎn)權(quán)房主要在城鄉(xiāng)結(jié)合部和風(fēng)景名勝區(qū)周圍。據(jù)成都市2009年上半年郊區(qū)(市)縣“小產(chǎn)權(quán)房”清理匯總情況介紹，14個郊區(qū)(市)縣共清理出“小產(chǎn)權(quán)房”133個樓盤、建筑面積682萬平方米，占用集體土地約7592畝，已經(jīng)租售房屋26826套。

在西安，據(jù)搜狐焦點(diǎn)網(wǎng)報道，2009年西安市將有32個城中村列入改造計劃，總投資為59.6億元。在西安的東南西北四個城郊接合地，這里因?yàn)橛泻芏嗟胤缴婕俺侵写甯脑?，因此變成了小產(chǎn)權(quán)房的天下。一直居高不下的房價，讓很多想買房的人只能望“房”興嘆，在逼不得已的情況下進(jìn)入小產(chǎn)權(quán)房的購買大軍中。正是因?yàn)閮r格上存在的明顯優(yōu)勢，購房大軍開始爭相購買小產(chǎn)權(quán)房，而小產(chǎn)權(quán)房也因需求旺盛身價一路飆升。西安市的南郊因?yàn)榈靥幬幕瘏^(qū)和商業(yè)區(qū)，這里的小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展勢頭直逼商品房。在西安美院附近的一處小產(chǎn)權(quán)樓盤處，記者了解到這個開發(fā)面積10萬平方米左右的小產(chǎn)權(quán)樓盤早在開發(fā)初期就已經(jīng)銷售一空，而且價格也在3000多元一平方米的高位上。

在武漢，小產(chǎn)權(quán)房多集中于城中村及城市邊緣地帶，多是農(nóng)民在宅基地建房或城市周邊鄉(xiāng)村大面積進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時，在資金不足的情況下引進(jìn)外援開發(fā)，一部分留給當(dāng)?shù)卮迕窬幼?，另一部分則向外發(fā)售。成品樓往往是面積較大的獨(dú)棟別墅，價格一般比周邊樓盤低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武漢小產(chǎn)權(quán)房交易信息只在知情人的圈子中散布，不會像其他城市一樣打出大幅廣告。

在南京，據(jù)新浪樂居報道，小產(chǎn)權(quán)房在南京有近10年的發(fā)展歷程，從分布區(qū)域來看，南京市的小產(chǎn)權(quán)房大都集中在棲霞區(qū)和雨花臺區(qū)，比較典型的有棲霞區(qū)的興都花園、堯化門附近的銀貢山莊，雨花臺區(qū)的七彩星城、韓府山莊、鳳翔花園小區(qū)等。早在2003年，南京就開始了對集體土地房的全面清查，2007年底，南京市國土局相關(guān)部門公布了10家集體土地房項(xiàng)目可以辦理土地證和產(chǎn)權(quán)證，隨之土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國有。這 10個項(xiàng)目分別是:棲霞區(qū)的興都花園、銀貢山莊、長江花園一二期、堯化中心村、八卦花園、萬鑫花園、沁苑山莊、康靖花園和雨花臺區(qū)的七彩星城、東升山莊。然而截至目前為止，還沒有一個小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目補(bǔ)辦到“兩證”，全省也同樣沒有一家集體土地建商品房辦到土地證和產(chǎn)權(quán)證的。

在濟(jì)南，就連政府為節(jié)水保泉制訂的“南控”規(guī)劃，也難以控制一些違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目在南部山區(qū)的任意開發(fā)。在2007年7月實(shí)施拆除風(fēng)暴之前，濟(jì)南市內(nèi)5區(qū)和高新區(qū)有145個村居正在實(shí)施違法舊村(居)改造，已建成小產(chǎn)權(quán)房住宅面積約700萬平方米，還有約300萬平方米開工在建。

在太原市，據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前太原市六個區(qū)大概有50多個小產(chǎn)權(quán)房在開發(fā)出售，價格是每平方米1950元，幾乎所有有條件的村子都在進(jìn)行，年開發(fā)量不少于正規(guī)住宅開發(fā)量，在市場份額中“小產(chǎn)權(quán)房”所占的比例超過20%以上。

在深圳，據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計，深圳目前住宅總量是2.6億平方米，而小產(chǎn)權(quán)房有1.6億。當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房占到總量的50%以上，突然合法化和不合法化都已經(jīng)是“不可承受之重”。

在廣州，國土房管局2008年底發(fā)布的一份公告顯示，廣州小產(chǎn)權(quán)房主要區(qū)域在白云區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、黃埔區(qū)和原芳村區(qū)，以白云區(qū)最為集中。這些數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房，雖然周邊環(huán)境及房屋品質(zhì)與高端社區(qū)相比有所差距，但是價格優(yōu)勢十分明顯。隨著此前幾年廣州樓價的一路飆漲，小產(chǎn)權(quán)房因其極低的價格成為一些購房者的優(yōu)先考慮對象，白云區(qū)南湖附近上月新開盤的某樓盤均價為8500-9000元/平方米，最便宜的小產(chǎn)權(quán)房僅相當(dāng)于其房價的1/4左右。

三、小產(chǎn)權(quán)房帶來的問題

(一)耕地安全問題

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定，到2010年耕地保有量要保持在1. 2億公頃(18億畝)。小產(chǎn)權(quán)房價格低的最主要原因在于土地。由于不用向國土部門繳納土地使用權(quán)及相關(guān)費(fèi)用，即使以低于城市商品房的價格出售，仍然有很大的利潤空間。由于開發(fā)這種小產(chǎn)權(quán)房對于村鎮(zhèn)政府有巨大的利益誘惑，所以基層村鎮(zhèn)組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及利益的驅(qū)使下，會想方設(shè)法占有更多的生產(chǎn)用地從事小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)。而大量的城市居民轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村尋求居住空間，必然引發(fā)更多的配套設(shè)施建設(shè)，占用更多的農(nóng)村生產(chǎn)用地，與城市集約用地的基本策略相悖。所以，允許開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房將不可避免地引起耕地的流失，18億畝耕地紅線的堅守將難以保證，這是開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房帶來的最為嚴(yán)重的后果之一。

(二)購房者權(quán)益保障問題

小產(chǎn)權(quán)房一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府發(fā)放房產(chǎn)使用權(quán)證，而無國家統(tǒng)一發(fā)放的房屋所有權(quán)證。但在房地產(chǎn)開發(fā)活動中，對國有土地一律是有償使用，任何無償使用土地的房地產(chǎn)開發(fā)都是為法律所禁止。有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的合同也因違法而無效，購買人無法獲得產(chǎn)權(quán)登記或過戶登記，不能成為房子的所有權(quán)人，也無法再行轉(zhuǎn)讓。由于沒有商品房產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，因此“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律的認(rèn)可，也不受到法律的保護(hù)，購房人不能用于抵押貸款以及財產(chǎn)證明等。若遇到拆遷補(bǔ)償、遺產(chǎn)繼承等問題時，業(yè)主的權(quán)益很難得到維護(hù)。

同時，小產(chǎn)權(quán)房存在被執(zhí)法部門拆除或沒收的風(fēng)險。很多小產(chǎn)權(quán)房為非法占用耕地，或違反當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，一旦相關(guān)執(zhí)法部門追究小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)者的違法責(zé)任，房屋會因違反規(guī)劃依法被拆除，即使是不違反規(guī)劃，也面臨非法建筑被沒收的風(fēng)險。而房屋被拆除或沒收不會給購房者任何補(bǔ)償，從而成為購房者購買非法房屋所要承擔(dān)的風(fēng)險之一。

(三)農(nóng)民權(quán)益保障問題

目前法律并不允許其在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，集體土地征用為國有土地是房地產(chǎn)開發(fā)的前提條件。農(nóng)民集體所有的土地建房用于房地產(chǎn)開發(fā)，短期內(nèi)農(nóng)民得到了賣房款，似乎是得到了不少實(shí)惠，但農(nóng)民卻永久地失去了土地使用權(quán)，失去了最根本的生產(chǎn)生活保障，尤其失去了獲得土地這種稀缺資源不斷升值帶來的級差地租的機(jī)會。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民的利益是受到損害的。目前，國家尚未出臺相關(guān)的法律來規(guī)定農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間關(guān)于土地用途改變所帶來的收益增長的分配問題。根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體土地所有權(quán)。而在現(xiàn)實(shí)中，土地所有權(quán)和使用權(quán)的行使往往為少數(shù)村干部掌握。不少村干部不經(jīng)村民同意，利用手中的權(quán)力，將集體土地轉(zhuǎn)讓或與開發(fā)商合作，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，大量的土地收益由村干部和開發(fā)商等少數(shù)人獲得。從集體組織和農(nóng)民個體之間的關(guān)系來看農(nóng)民個體一般處于劣勢地位，其權(quán)益更容易受到傷害。

(四)擾亂了房地產(chǎn)市場秩序

小產(chǎn)權(quán)房擾亂了房地產(chǎn)秩序。一些不法房地產(chǎn)開發(fā)商通過非法途徑拿地，從而非法牟利，干擾了國家正常的房地產(chǎn)秩序，違反了現(xiàn)行的交易規(guī)定，使得本來就敏感的房地產(chǎn)市場再次成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，更為重要的是小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)使得房地產(chǎn)中最為重要的權(quán)屬確定變成了一種模糊、失去權(quán)威性的證明。

四、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對策

(一)分別對待，分類處理

對待小產(chǎn)權(quán)房問題，不能簡單的將小產(chǎn)權(quán)房一概否定處置，應(yīng)分別對待，進(jìn)行分類處理。

1.把部分小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的一個關(guān)鍵原因是我國正處于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化中，城市住房供應(yīng)緊張，房價上漲帶來的現(xiàn)實(shí)壓力。目前一些“小產(chǎn)權(quán)房”由于其相對低廉的價格確實(shí)解決了一大批普通老百姓的住房問題。因此，對符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房可看作是經(jīng)濟(jì)適用房的另外一種形式，轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)適用房，完善手續(xù)納入住房保障體系，使小產(chǎn)權(quán)房合法化，以解決中低收入者的住房問題。政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋赜玫匾?guī)劃給予甄別、確認(rèn)，對符合條件在其繳納合理的土地出讓金以及相關(guān)費(fèi)用的前提下可辦理產(chǎn)權(quán)證。參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、限價房的政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為社會保障住房。這樣可以彌補(bǔ)保障房供應(yīng)不足，同時減少了政府對保障房的土地和資金投入。

2.對不符合規(guī)定的小產(chǎn)權(quán)房要堅決拆除。對于非法占用耕地，背離土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)堅決拆除，保護(hù)耕地的原則是底線，必須堅守。因此，基本農(nóng)田是任何相關(guān)者都不得動用的，對于建設(shè)在基本農(nóng)田之下的小產(chǎn)權(quán)房是毫無疑問需要徹底拆除的，在此基礎(chǔ)上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房拆除之后，要進(jìn)行復(fù)耕工作。此外，目前開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”中存在著一類單純?yōu)楂@取巨額利潤而建設(shè)的奢侈性商品房，如某些開發(fā)商在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地上開發(fā)建設(shè)別墅群。這種單純以追求高額利潤而建造的高檔商品房是對國家土地收益的一種掠奪，其土地收益變相的被當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商以及這些奢侈品的購買者所獲得，其收益分配比例違背了社會公平的原則。對惡意、不當(dāng)取得的奢侈性小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)采用強(qiáng)制手段果斷收回國家的土地收益。

(二)完善集體土地流轉(zhuǎn)制度

我國目前的城鄉(xiāng)二元土地政策未盡合理，小產(chǎn)權(quán)房市場的日益壯大正是這種結(jié)構(gòu)性矛盾的體現(xiàn)。要規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)房”管理，最終還必須靠完善土地管理法律法規(guī)來解決。著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面審視現(xiàn)行土地制度，研究集體土地相關(guān)政策，通過改革尤其是從法律上完善土地制度，從根本上解決城鄉(xiāng)二元化體制給現(xiàn)時發(fā)展所帶來的弊端和存在的問題。改變目前多種管理模式下的土地供應(yīng)，逐步建立和健全市場化模式下的土地流轉(zhuǎn)體制，用市場配置的方式對各種土地的價值進(jìn)行評估，加強(qiáng)稅收、法律等方面的管理，用市場化的方式來對土地進(jìn)行評估，削減目前“小產(chǎn)權(quán)房”存在的利潤空間。按照十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”的要求，允許集體建設(shè)用地上市進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)交易，打破因城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的“同地不同價”現(xiàn)象。

(三)合理規(guī)劃，抑制違法違規(guī)建設(shè)

積極采取有力的措施遏制小產(chǎn)權(quán)房的違法再建設(shè)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域做好科學(xué)的土地利用規(guī)劃，報上級主管部門審查備案，嚴(yán)格按規(guī)劃控制建設(shè)用地規(guī)模。確立違規(guī)建設(shè)的第一責(zé)任人，將村鎮(zhèn)合法建設(shè)納入政績考核的基本內(nèi)容。明確界定地方政府對市場監(jiān)管的責(zé)任，完善地方政府市場管理體制，完善行業(yè)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，健全對地方政府的激勵約束機(jī)制。把地方政府對市場的管理置于群眾的有效監(jiān)督之下，加大對行政人員的監(jiān)督力度。實(shí)行問責(zé)制，追究違法違規(guī)地方各級領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任與違紀(jì)責(zé)任，給予與責(zé)任相一致的處罰。

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