摘要: 本文以一起行政復(fù)議案件為例，通過(guò)分析檔案館和行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案件的看法，指出了檔案部門應(yīng)該用依法行政的要求審視未開(kāi)放檔案的利用工作，為此作者建議從以下四個(gè)方面加強(qiáng)未開(kāi)放檔案利用工作的法規(guī)制度建設(shè)。一是依法區(qū)分檔案行政審批職能;二是加強(qiáng)利用環(huán)節(jié)法規(guī)制度建設(shè);三是梳理特殊檔案查閱限制規(guī)定;四是強(qiáng)化查檔身份審查追溯管理。

關(guān)鍵詞:未開(kāi)放檔案 檔案利用 法規(guī)制度建設(shè)

案情簡(jiǎn)介

2009年11月某日，某律師事務(wù)所一律師持律師執(zhí)業(yè)證、原告代理人的授權(quán)委托書(shū)及某法院的受理案件通知書(shū)來(lái)到某檔案館，要求查閱其代理的經(jīng)濟(jì)糾紛案件中的被告當(dāng)事人的婚姻登記檔案。因涉及第三人隱私，未提供該法院開(kāi)具的有明確調(diào)查內(nèi)容的協(xié)助調(diào)查函或調(diào)查令，接待人員拒絕了其查檔要求。該律師對(duì)相關(guān)解釋不認(rèn)同，堅(jiān)持認(rèn)為受理案件通知書(shū)就是《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第四項(xiàng)規(guī)定的律師及其他訴訟代理人在訴訟過(guò)程中，持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關(guān)的婚姻登記檔案中所稱的“證明材料”。次日，遂向區(qū)政府法制辦提起行政復(fù)議，后由于其他原因該申請(qǐng)人以“民事訴訟案情發(fā)展需要為由”主動(dòng)撤回申請(qǐng)，該案件因此而終止，是北京市首個(gè)提起檔案行政復(fù)議的案件。

點(diǎn)評(píng)分析

該檔案館認(rèn)為，該案件中檔案館未允許申請(qǐng)人查閱未開(kāi)放檔案依據(jù)充分?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)第八條規(guī)定，地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第二十二條第四款、《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《北京市實(shí)施〈檔案法〉辦法》)第二十七條第一款規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及中國(guó)公民利用檔案館保存的未開(kāi)放的檔案，須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意，必要時(shí)還須經(jīng)有關(guān)的檔案行政管理部門審查同意。該案件中，申請(qǐng)人要求查閱其所代理的經(jīng)濟(jì)糾紛案件中對(duì)方當(dāng)事人與第三方的婚姻登記檔案，涉及公民個(gè)人隱私，依據(jù)《實(shí)施辦法》第二十條第一款第二項(xiàng)和《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條第十六項(xiàng)的規(guī)定，形成未滿30年(便形成滿30年)，因涉及個(gè)人隱私，屬于未開(kāi)放檔案。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十七條第二項(xiàng)中，涉及個(gè)人隱私的材料，當(dāng)事人及其訴訟代理人可以申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集證據(jù)的規(guī)定，以及《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第四項(xiàng)的規(guī)定，檔案館只向持單位介紹信的人民法院工作人員，或持法院的協(xié)助調(diào)查函、調(diào)查令的委托人、訴訟代理人提供所要查閱的婚姻登記檔案信息。因此，檔案館未允許申請(qǐng)人查閱婚姻登記檔案依據(jù)充分。

該區(qū)政府法制辦在該行政復(fù)議案件立案過(guò)程中認(rèn)為:接待人員在辦理查閱未開(kāi)放檔案的利用過(guò)程中，應(yīng)留取或復(fù)印相關(guān)證件、證明等證據(jù)材料;對(duì)法規(guī)規(guī)章條款內(nèi)涵不清楚的，不應(yīng)以本機(jī)關(guān)的理解做出規(guī)定，應(yīng)提請(qǐng)制發(fā)機(jī)關(guān)做出書(shū)面解釋，在執(zhí)行時(shí)依據(jù)更為充分。該檔案館已經(jīng)就律師爭(zhēng)議的“證明材料”的內(nèi)涵，提請(qǐng)《婚姻登記檔案管理辦法》的制發(fā)機(jī)關(guān)民政部做出解釋。

案件啟示與對(duì)策

該行政復(fù)議案件對(duì)檔案部門今后如何依法行政、依法利用檔案具有導(dǎo)向和警示作用。通過(guò)辦理該案件，筆者認(rèn)為應(yīng)該用依法行政的要求來(lái)審視區(qū)縣級(jí)檔案館未開(kāi)放檔案的利用工作。2006年以來(lái)，北京市各級(jí)檔案行政管理部門以法律為履行職責(zé)的依據(jù)，梳理、確認(rèn)和公示了行政執(zhí)法職權(quán)，在其他檔案行政執(zhí)法職權(quán)中確定了“利用檔案館未開(kāi)放檔案”的審批類項(xiàng)目。同時(shí)，“檔案館未開(kāi)放檔案的利用服務(wù)”作為檔案館服務(wù)項(xiàng)目，以受理、審查、審定、告知等為辦理程序，同時(shí)公布。但檔案館在實(shí)際提供利用中，對(duì)利用未開(kāi)放檔案的，僅要求利用者填寫(xiě)查檔登記表，詢問(wèn)要查閱的檔案內(nèi)容;對(duì)涉及個(gè)人隱私檔案的，只要身份證件、證明材料符合要求的就準(zhǔn)予查閱。對(duì)不符合要求的，口頭答復(fù)予以拒絕，未按照程序辦理。當(dāng)今，我國(guó)處于黃金發(fā)展期，各種矛盾日益凸顯，利益格局日趨多元化，弱勢(shì)群體的利益訴求量大面廣。①檔案館館藏檔案在為弱勢(shì)群體解決落實(shí)政策、經(jīng)濟(jì)糾紛、維護(hù)權(quán)益、遺產(chǎn)繼承等關(guān)系切身利益的問(wèn)題中發(fā)揮著重要作用。面對(duì)來(lái)檔案館查檔人員因檔案當(dāng)事人身體原因、外出(出境)、故亡等原因委托他人代查、繼承人查閱的情況越來(lái)越多;面對(duì)查檔人員收入水平、受教育程度不同、人員素質(zhì)差異大等情況，如何進(jìn)一步提高檔案利用服務(wù)水平還不完全適應(yīng);隨著法治建設(shè)的不斷深入，依法行政的要求不斷提高，制訂和執(zhí)行便民、高效的檔案利用規(guī)章制度還相對(duì)滯后;未開(kāi)放檔案、特別是專門檔案利用的某些條款規(guī)定原則性多、不詳細(xì)，有的單位要求出具檔案證明的內(nèi)容多樣，法院等單位開(kāi)具的介紹信、證明格式內(nèi)容不一。具體利用過(guò)程中對(duì)相關(guān)條款內(nèi)涵理解不一、相關(guān)解釋又不及時(shí)，導(dǎo)致執(zhí)行不一等等。為確保檔案部門依法行政、依法利用檔案，正確作出未開(kāi)放檔案利用的審查批準(zhǔn)決定，不致成為行政復(fù)議或行政訴訟的“輸家”，提出如下對(duì)策:

對(duì)策一:依法區(qū)分檔案行政審批職能

近幾年，北京市各區(qū)縣檔案館利用人次逐年攀升，有的檔案館年接待利用者近萬(wàn)人次，其中90%以上是公眾個(gè)人且?guī)缀醵际抢梦撮_(kāi)放檔案。如果全部履行審批手續(xù)，工作繁瑣且不利于利用。檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì) “利用檔案館未開(kāi)放檔案”審批項(xiàng)目、檔案館服務(wù)項(xiàng)目“檔案館未開(kāi)放檔案的利用服務(wù)”中的未開(kāi)放檔案的內(nèi)容以及利用者身份條件等加以區(qū)分，確定哪些實(shí)行行政審批固定程序?qū)彶橥鉁?zhǔn)予利用;哪些由檔案館實(shí)行簡(jiǎn)易程序，對(duì)符合條件的準(zhǔn)予利用。如可考慮對(duì)公眾查閱涉及證明本人學(xué)籍學(xué)歷、工齡、婚姻狀況、財(cái)產(chǎn)(和本人繼承財(cái)產(chǎn))等類未開(kāi)放檔案的利用，實(shí)行簡(jiǎn)化利用程序:填寫(xiě)相關(guān)登記表格，接待人員審核，科長(zhǎng)(或帶班人)批準(zhǔn)。而對(duì)檔案當(dāng)事人身份為外籍華人的、且查閱利用又涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)的;查閱《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條規(guī)定的控制使用范圍以外的特定范圍的未開(kāi)放檔案信息的，嚴(yán)格履行申請(qǐng)受理、審查、合法性審查、審核、審定和告知的審批程序。上述程序可以在經(jīng)辦和審批環(huán)節(jié)的分工上加以區(qū)分。如利用接待部門接待人員經(jīng)辦，科長(zhǎng)(在人員編制許可的情況下由法規(guī)部門)審核，主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。建立網(wǎng)上和實(shí)體的“辦事指南、表格下載、填表說(shuō)明、示范文本”使利用者一目了然，對(duì)低學(xué)歷、年齡大、殘障人員等實(shí)行“全程代理”、“一站式”服務(wù)，方便利用者。

對(duì)策二:加強(qiáng)利用環(huán)節(jié)法規(guī)制度建設(shè)

依法開(kāi)展檔案利用工作，其結(jié)果是要靠過(guò)程來(lái)保證的。應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或省市檔案行政管理部門制訂利用者身份審查工作規(guī)則、出具檔案證明規(guī)則、無(wú)檔證明辦理規(guī)則，作為法規(guī)規(guī)章或行業(yè)規(guī)則予以貫徹執(zhí)行。由檔案館或同級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)制訂查閱未開(kāi)放檔案的規(guī)定、查檔接待人員行為規(guī)范、應(yīng)對(duì)查檔利用突發(fā)情況應(yīng)急預(yù)案等。將上述制度的制訂依據(jù)、辦理程序和結(jié)果對(duì)外公布。上述法規(guī)制度都應(yīng)與上位法的規(guī)定一致，條款細(xì)致，內(nèi)容詳盡，操作性強(qiáng)，確保檔案利用始終依法規(guī)范運(yùn)行。具體如下:

1.利用者身份審查工作規(guī)則。參照中國(guó)公證協(xié)會(huì)制訂《審查自然人身份的指導(dǎo)意見(jiàn)》的做法，制訂檔案行業(yè)《利用者身份審查規(guī)則》②。規(guī)定利用者提交的證件種類，證件必須是有接待人員可視讀的照片、且由戶籍管理公安機(jī)關(guān)或全國(guó)性行業(yè)核發(fā)的居民身份證、工作證、護(hù)照、律師證等;建立審查證件的程序，核查利用者提交的身份證件是否真實(shí)、有效，與其提交的身份證件是否同一;建立審查證件的工作記錄，如接談筆錄，復(fù)印或留存的相關(guān)證據(jù)材料等;無(wú)法提交居民身份證時(shí)的替代證件種類，如派出所證明、戶籍簿，證明格式;委托他人代查代辦的委托書(shū)規(guī)定格式、內(nèi)容，是否需要留存原件等，特殊情況下的救濟(jì)措施等。

2.出具檔案證明規(guī)則?！秾?shí)施辦法》第二十一條和《北京市實(shí)施〈檔案法〉辦法》第二十七條都規(guī)定，檔案縮微品和其他復(fù)制形式的檔案載有檔案收藏單位法定代表人的簽名或者印章標(biāo)記的，具有與檔案原件同等的效力。某檔案館就曾有過(guò)一單位在司法訴訟過(guò)程中提出要檔案館在其提交法院的材料上蓋檔案館證明專用章當(dāng)證據(jù)的荒唐事，后被拒絕。這就要求對(duì)檔案證明作出行業(yè)規(guī)范，避免證明被濫用。要規(guī)定對(duì)涉及工齡、婚姻、房產(chǎn)、學(xué)歷學(xué)籍等身份的各類證明的格式，證明經(jīng)辦人、批準(zhǔn)人等人員的權(quán)限;證明結(jié)果登記內(nèi)容和方法;檔案復(fù)制件上應(yīng)標(biāo)注的內(nèi)容:如檔號(hào)、使用范圍，出具證明的時(shí)間，檔案證明專用章加蓋位置，頁(yè)數(shù)，效力等等。

3.無(wú)檔證明辦理規(guī)則。近幾年來(lái)，有關(guān)部門在辦理婚姻、工齡確認(rèn)等身份證明事項(xiàng)過(guò)程中，要求檔案館為無(wú)檔者出具婚姻檔案無(wú)檔證明、或某人已查某某類檔案證明的情況不斷增多。檔案行政管理部門應(yīng)該制定檔案行業(yè)無(wú)檔證明的辦理規(guī)則，就哪類檔案經(jīng)檔案保管單位查找后確無(wú)檔案內(nèi)容記載的，可以出具無(wú)檔案的證明，并對(duì)該證明的格式、效力等做出規(guī)定。

4.利用未開(kāi)放檔案的規(guī)定。制定檔案館利用未開(kāi)放檔案的規(guī)定，可結(jié)合館藏檔案內(nèi)容的實(shí)際情況由檔案館制訂。應(yīng)包括如下內(nèi)容:未開(kāi)放檔案的定義、檔案所屬內(nèi)容，利用者適應(yīng)對(duì)象、檔案的范圍，查閱利用檔案所持證件的種類，查閱特定檔案的批準(zhǔn)人和批準(zhǔn)權(quán)限，對(duì)被委托人的證明要求，準(zhǔn)許查閱內(nèi)容，摘抄、復(fù)印等復(fù)制的批準(zhǔn)與對(duì)外公布的限制，外借對(duì)象與范圍;對(duì)專業(yè)專門檔案的利用規(guī)定;對(duì)婚姻、房地產(chǎn)、會(huì)計(jì)、工商登記、人口普查等檔案的管理規(guī)定，如《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》、《城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法》、《婚姻登記檔案管理辦法》等專業(yè)檔案法規(guī)，檔案行政管理部門要及時(shí)搜集執(zhí)行中遇到的規(guī)定不細(xì)致、理解執(zhí)行易產(chǎn)生歧義等有關(guān)問(wèn)題，及時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)部門加以解釋，以便于檔案利用部門操作。

5.查檔接待人員行為規(guī)范。檔案利用接待是一項(xiàng)實(shí)踐性、操作性很強(qiáng)的工作。曾有一利用者與律師攜錄音筆前來(lái)檔案館查閱檔案，接待過(guò)程中接待人員噤若寒蟬，不敢多說(shuō)一句話，生怕會(huì)給單位帶來(lái)不良后果。接待利用人員僅靠政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)熟練、熟悉館藏，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)未開(kāi)放檔案利用接待工作要求。應(yīng)制定查檔接待人員行為規(guī)范，對(duì)文明用語(yǔ)、服務(wù)忌語(yǔ)做出規(guī)定。制訂接待回答用語(yǔ)規(guī)范，并根據(jù)情況變化及時(shí)補(bǔ)充修訂，提高接待人員應(yīng)答技巧;接待人員必須具備合理的能力結(jié)構(gòu)，包括語(yǔ)言表達(dá)能力、公眾交往能力、隨機(jī)應(yīng)變能力、適宜的心理素質(zhì)。檔案館宜挑選開(kāi)放型、穩(wěn)重型、興奮型性格的人員從事接待工作。

6.應(yīng)對(duì)查檔利用突發(fā)情況應(yīng)急預(yù)案。近幾年，醉酒查檔鬧事后撥打110報(bào)警者有之、因不合查檔要求被拒絕后吵鬧者有之，為避免不良后果的發(fā)生，制訂應(yīng)對(duì)查檔利用過(guò)程中突發(fā)事件的處置預(yù)案，應(yīng)引起我們的高度重視。要就應(yīng)急處置流程、應(yīng)急工作原則、危險(xiǎn)性分析、組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、指揮機(jī)構(gòu)及職責(zé)、現(xiàn)場(chǎng)處置、培訓(xùn)與演練、應(yīng)急搶救組織紀(jì)律和獎(jiǎng)懲、事后的總結(jié)與評(píng)估等內(nèi)容做出規(guī)定。

對(duì)策三:梳理特殊檔案查閱限制規(guī)定

《檔案法》第二十一條規(guī)定，向檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人，對(duì)其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對(duì)檔案中不宜向社會(huì)開(kāi)放的部分提出限制利用的意見(jiàn)，檔案館應(yīng)當(dāng)維護(hù)他們的合法權(quán)益。據(jù)此，檔案館在辦理單位和個(gè)人移交、捐贈(zèng)、寄存檔案時(shí)，應(yīng)要求其出具書(shū)面限制利用意見(jiàn)，形成《檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案單位和個(gè)人限制利用意見(jiàn)匯集》，并將上述意見(jiàn)匯集在利用場(chǎng)所公示，供利用接待人員掌握，利用者周知，切實(shí)維護(hù)檔案移交、捐贈(zèng)、寄存單位和個(gè)人的合法權(quán)益。

對(duì)策四:強(qiáng)化查檔身份審查追溯管理

檔案館在辦理檔案證明時(shí)，它不僅涉及利用者人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到利用者身份審查過(guò)錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定問(wèn)題，更面臨對(duì)身份確認(rèn)有誤可能引發(fā)的訴訟，以及相關(guān)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)越來(lái)越大。在科技水平日新月異，造假花樣翻新、真假難辨的情況下，肉眼識(shí)別、“表面審查”已經(jīng)過(guò)時(shí)。③在檔案接待利用的實(shí)踐中，應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)、科技手段保障等措施，提高利用接待人員對(duì)利用者身份的識(shí)假能力，為社會(huì)公眾提供更加規(guī)范的服務(wù)。一是定期對(duì)接待人員進(jìn)行身份識(shí)別培訓(xùn)。對(duì)檔案利用接待人員就居民身份證、護(hù)照等證件的特點(diǎn)，機(jī)讀視讀防偽標(biāo)識(shí)的內(nèi)容、方法等進(jìn)行定期培訓(xùn)，提高接待人員核查居民身份證和護(hù)照等證件的方法和技能。二是采取技術(shù)手段進(jìn)行身份識(shí)別。如協(xié)調(diào)有關(guān)部門采取安裝識(shí)別身份證專業(yè)儀器，登陸相關(guān)網(wǎng)站核實(shí)國(guó)家有關(guān)部門頒發(fā)的律師、記者等人員證件，提高識(shí)別身份準(zhǔn)確性。三是建立利用者查檔追溯檔案。目前銀行、通訊等單位在辦理有關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，要求客戶提供身份證件原件并留存復(fù)印件，已經(jīng)十分常見(jiàn)。檔案館在利用過(guò)程中應(yīng)在審查身份證件的基礎(chǔ)上，留存復(fù)印件，與利用登記檔案一起歸檔短期保存，以作為審查證據(jù)。應(yīng)要求當(dāng)事人在復(fù)印件上簽注“本身份證件僅限于×年×月×日查檔之用”，防止復(fù)印件被別有用心之人濫用，引出新的麻煩。只要檔案館依法定程序，采取合理的方式、審慎地履行審查義務(wù)且無(wú)過(guò)失，才有可能在訴訟中免除或減輕檔案館的相應(yīng)責(zé)任。

注釋:

①蔡達(dá)峰常委代表民進(jìn)中央:“矛盾凸顯期”呼喚通暢的訴求渠道.中國(guó)政協(xié)，2009(6):13.

②中國(guó)公證協(xié)會(huì)《審查自然人身份的指導(dǎo)意見(jiàn)》 來(lái)源:http://www.chinanotary.org/articles/2009-03-17/news20090317103835.shtml.

③康樂(lè).從一個(gè)案例談對(duì)《婚姻登記條例》、《婚姻登記檔案管理辦法》的修改建議，來(lái)源:http://www.bjlegalaid.gov.cn/gd/t20090626_265355.htm.

作者單位:北京市朝陽(yáng)區(qū)檔案局