摘要本文從澳大利亞昆士蘭州的數(shù)字檔案管理背景出發(fā)，介紹了昆士蘭州政府電子文件管理機(jī)制的特色，即將電子文件管理自頂向下地逐層納入到電子政務(wù)、政府信息管理和文件管理的整體之中。

關(guān)鍵詞昆士蘭州數(shù)字文件逐層納入 管理策略

昆士蘭州(Queensland State)位于澳大利亞大陸東北部，是澳大利亞面積第二大、人口第三多的州。作為該州文件、檔案的主管部門，昆士蘭州檔案館(Queensland State Archives，文中簡稱QSA)成立于1992年，目前隸屬于州政府公共事業(yè)部。如同其他國家、地區(qū)一樣，該州數(shù)字文件管理包括傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化和原生性電子文件管理兩個(gè)方面。其中電子文件管理是重點(diǎn)。

昆士蘭州檔案數(shù)字化的工作從影像類檔案起步，2008年昆士蘭影像項(xiàng)目啟動(dòng)，它是一個(gè)提供QSA館藏資源數(shù)字化圖像利用的引導(dǎo)性項(xiàng)目，目前共有4000多件重要館藏檔案，主要是照片文件，進(jìn)行了數(shù)字化，并通過“昆士蘭影像”專門網(wǎng)站提供在線利用。①

圖1昆士蘭州電子文件管理機(jī)制

QSA目前尚未接收電子文件，政府機(jī)構(gòu)是州內(nèi)電子文件的實(shí)際管理主體，檔案部門進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督。從2006年開始，QSA開始“數(shù)字檔案館”的合作研究項(xiàng)目，以最終接收保管具有永久保存價(jià)值的電子文件。筆者通過郵件咨詢了解到，該項(xiàng)目仍處于研究階段。為了夯實(shí)數(shù)字檔案館建設(shè)的基礎(chǔ)，昆士蘭州將當(dāng)下的工作重點(diǎn)放在政府機(jī)關(guān)電子文件管理工作的引導(dǎo)和規(guī)范上。該州采用自頂向下的逐層納入機(jī)制，如圖1所示。首先文件管理納入電子政務(wù)，檔案館在政府電子政務(wù)體制中占重要位置;其次文件管理納入政府信息管理，檔案館參與政府信息管理政策的制定;最后電子文件管理納入文件管理，制定了統(tǒng)一的文件保管框架。

一、文件管理納入電子政務(wù)

昆士蘭州主要通過兩種途徑將文件管理納入電子政務(wù)建設(shè)的整體:第一，通過將文件管理納入政府信息管理而納入電子政務(wù)之中(文章第二部分將詳細(xì)介紹)，第二，主要通過體制層面QSA與其他信息化主管部門的協(xié)調(diào)合作來實(shí)現(xiàn)。QSA與當(dāng)?shù)仄渌畔⒒芾頇C(jī)構(gòu)有不同的職能分工，并保持密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系。

昆士蘭州各信息化管理機(jī)構(gòu)及其基本職能如下:

1. 信息主管辦公室QGCIO(Queensland Government Chief Information Office):為信息管理提供總的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)、支持與建議。

2. 技術(shù)主管辦公室QGCTO(Queensland Government Chief Technology Office):2006年組建于政府技術(shù)服務(wù)提供商——CITEC內(nèi)部，為政府和機(jī)構(gòu)提供ICT事宜的領(lǐng)導(dǎo)、合作、管理和指南，用技術(shù)支撐提供高質(zhì)量的ICT服務(wù)，與政府的戰(zhàn)略事業(yè)目標(biāo)相一致，確保其有效性并滿足全體公眾的需求。

QGCTO與QGCIO工作聯(lián)系密切，QGCTO確保政府對技術(shù)及其應(yīng)用軟件的投資最優(yōu)以滿足信息管理和整合服務(wù)提供的成果，合作將帶來兼容的、標(biāo)準(zhǔn)化的ICT系統(tǒng)以提高效率和連通。

3. 信息產(chǎn)業(yè)局(Information Industries Bureau):發(fā)展信息通信技術(shù)(ICT)產(chǎn)業(yè)并開發(fā)其效能為公民提供經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)利益。

4. 信息委員會(huì)OIC(Office of Information Commissioner):根據(jù)《2009年知情權(quán)法案》建立的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主要為促進(jìn)政府信息的利用。

5. 政府戰(zhàn)略信息與信息通信技術(shù)委員會(huì)(The Strategic Information and ICT Board):該委員會(huì)于2005年建立，負(fù)責(zé)提供建議、簽署信息管理和ICT行動(dòng)的戰(zhàn)略性指示。

6. QSA:QSA通過文件管理參與到電子政務(wù)。電子環(huán)境下的政府業(yè)務(wù)日益復(fù)雜，電子政務(wù)的實(shí)施導(dǎo)致信息生成和存儲(chǔ)量急劇增長，電子文件信息的規(guī)模、程度和復(fù)雜性更強(qiáng)調(diào)進(jìn)行有效的文件管理。

電子政務(wù)是現(xiàn)代政府工作與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，管理與技術(shù)同等重要。QSA是政府戰(zhàn)略信息與信息通信技術(shù)委員會(huì)的成員，是其下信息管理分會(huì)的牽頭單位，協(xié)同其他部門為信息管理提供政策和指南服務(wù)，拓展了自身的傳統(tǒng)職能空間，涉及信息系統(tǒng)技術(shù)和電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，則由ICT等部門來負(fù)責(zé)?？梢哉f，QSA與其他信息化管理部門共同致力于推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)。

三、文件管理納入政府信息管理

文件管理是廣義的信息管理的重要組成部分，是政府信息管理的重要內(nèi)容，電子文件管理的復(fù)雜性也模糊了傳統(tǒng)的文件管理和廣義上的信息管理領(lǐng)域之間的界限。信息管理相關(guān)機(jī)構(gòu)相互合作以共同承擔(dān)責(zé)任并解決復(fù)雜問題成為趨勢所需，檔案館負(fù)責(zé)文件管理的政策、指南、標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)督，并與相關(guān)部門保持密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系，參與到政府信息管理政策框架的制定中，為信息管理提供政策和指南服務(wù)。

1. 政府信息管理戰(zhàn)略性框架

2009年9月28日由信息主管辦公室、QSA、信息委員會(huì)、戰(zhàn)略信息與信息通訊技術(shù)委員會(huì)信息管理分會(huì)和其他機(jī)構(gòu)合作開發(fā)了“昆士蘭州政府信息管理戰(zhàn)略性框架”，促成該框架的主要原因是2008年8月昆士蘭州信息自由法的修訂。確保政府信息的質(zhì)量、可靠性和完整性是確保有效決策、高效服務(wù)的關(guān)鍵，因此，一個(gè)全面的覆蓋整個(gè)政府的戰(zhàn)略性信息政策，是實(shí)現(xiàn)開放、負(fù)責(zé)和參與式政府實(shí)現(xiàn)的必要條件。

該框架涵蓋所有信息和信息管理要素的政策框架，旨在推動(dòng)政府信息的管理和開發(fā)利用。該框架由信息原則(透明、可信賴、保護(hù)隱私、公平公正、有價(jià)值、可管理)，信息政策(正規(guī)管理信息、主動(dòng)例行開放信息、信息政策與原則相匹配)以及信息管理政策框架和信息管理行動(dòng)計(jì)劃三個(gè)層次構(gòu)成。其中文件管理是信息管理政策框架的一部分，須確保文件處理滿足法律和法規(guī)的要求。②

根據(jù)《2002年公共文件法》，QSA負(fù)責(zé)為政府當(dāng)局提供戰(zhàn)略性信息管理和文件保管事宜的咨詢和支持服務(wù)。2008年9月，QSA館長繼續(xù)擔(dān)任政府戰(zhàn)略信息和信息通訊技術(shù)委員會(huì)信息管理分會(huì)的主席，以此開展了一系列改進(jìn)信息管理的活動(dòng)，協(xié)助制定昆士蘭州政府信息管理的戰(zhàn)略方向。另外承擔(dān)了信息管理技能缺乏的研究，組織了國家信息管理技能峰會(huì)，提高決策者的信息管理價(jià)值意識，促進(jìn)對信息管理的投入和開發(fā)。國家信息管理技能峰會(huì)后，QSA制定了信息管理技能行動(dòng)計(jì)劃，是政府信息管理行動(dòng)計(jì)劃的重要組成部分，還總結(jié)了政府在信息管理中面臨的挑戰(zhàn)，制定了五年戰(zhàn)略規(guī)劃。③

2.文件保管評估框架

政府信息是戰(zhàn)略資產(chǎn)，需要恰當(dāng)?shù)匾?guī)劃、管理和利用。有效的文件和信息管理支撐著知情權(quán)的改革，是問責(zé)性政府的核心基礎(chǔ)。文件保管評估框架是提高政府當(dāng)局信息管理實(shí)踐的有效工具。

2008年8月昆士蘭州政府發(fā)布《信息利用權(quán):回應(yīng)昆士蘭州信息自由法案修訂》，指明了昆士蘭州政府提高公眾利用政府信息和提高信息管理水平的責(zé)任，同時(shí)增強(qiáng)了QSA改善政府文件保管實(shí)踐的關(guān)鍵性地位。因此，2009年7月QSA制定了新的文件保管評估框架，涵蓋了一系列改進(jìn)政府文件保管實(shí)踐的策略，提高政府當(dāng)局對其自身文件保管工作的監(jiān)控和審計(jì)。政府當(dāng)局負(fù)責(zé)進(jìn)行年度調(diào)查來收集文件保管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)行自我評估和內(nèi)部審計(jì)，了解自身文件保管實(shí)施的水平及存在的差距;QSA負(fù)責(zé)對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實(shí)施評估和外部審計(jì)，為改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的文件保管實(shí)踐提供進(jìn)一步的建議意見。重要的是，該框架下的戰(zhàn)略和政策預(yù)期能夠促進(jìn)政府當(dāng)局文件保管實(shí)踐的持續(xù)提高。④

根據(jù)《2002年公共文件法》，QSA要對政府機(jī)構(gòu)的文件保管情況做年度報(bào)告，2008年度報(bào)告顯示政府當(dāng)局日益認(rèn)識到文件保管的重要性，并將其視為業(yè)務(wù)活動(dòng)的核心職責(zé)之一。

四、電子文件管理納入文件管理

電子文件與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件有著不同的特點(diǎn)和管理方法，但從文件管理角度看，其管理原則是一致的，昆士蘭州將電子文件管理納入整個(gè)文件管理體系。

1. 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層面的納入

昆士蘭州2002年7月1日發(fā)布《2002年公共文件法》。該部法律的主要目的是為了當(dāng)代和后代的利益，確保昆士蘭州的公共文件以一種可用的形式形成、保管、管理和保存。其中“公共文件”是指政府當(dāng)局接收和形成的，以任何形式記錄的，為開展業(yè)務(wù)活動(dòng)提供決策和行動(dòng)依據(jù)的信息，是政府的共同記憶。該法案涵蓋了所有的公共文件，不管其形成、捕獲、管理、保存和利用的技術(shù)或載體如何。該法案為QSA履行電子文件管理職責(zé)提供了法律依據(jù)。

2001年11月，該州發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)《IS 41:技術(shù)依賴性文件管理》，作為既有標(biāo)準(zhǔn)《IS40:文件保管》的補(bǔ)充和擴(kuò)展，提供十條關(guān)于電子及其他技術(shù)依賴性文件管理的強(qiáng)制性原則，包括齊全準(zhǔn)確原則，證據(jù)完整性原則，集成管理原則，獲取利用原則，保持原始生成形式原則，業(yè)務(wù)人員共擔(dān)責(zé)任原則，業(yè)務(wù)系統(tǒng)中嵌入文件保管功能原則，范圍原則，記錄電子文件的結(jié)構(gòu)原則，以及在不破壞證據(jù)完整性前提下能對電子文件進(jìn)行修改的原則。

2006年，QSA開展相關(guān)調(diào)查，83%的政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為IS41可以納入IS40，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為電子文件和傳統(tǒng)文件的保管原則是一致的，所以多數(shù)機(jī)構(gòu)希望能有一個(gè)總的規(guī)范所有類型文件管理的政策，而不是許多規(guī)范性文件。2009年6月30日IS41被廢除，其內(nèi)容被歸入修訂版的IS40中。2009年6月修訂版的IS40涵蓋了所有形式的文件，包括電子的和其他技術(shù)依賴性形式(如視聽文件)。各種類型的電子文件，如電子郵件、在線資源等，都需要像紙質(zhì)文件一樣，依照《2002年公共文件法》和《IS40:文件保管》的規(guī)定進(jìn)行合理管理。

2. 統(tǒng)一的文件保管政策框架

隨著《2002年公共文件法》的實(shí)施，昆士蘭州形成了一個(gè)新的公共文件管理框架。作為文件保管的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，QSA負(fù)責(zé)制定和實(shí)施整個(gè)政府范圍內(nèi)的文件保管政策框架，該框架包括一套標(biāo)準(zhǔn)、政策、指南和工具，以確保政府信息生成、管理、處置、保管和檢索的持續(xù)性，使政府當(dāng)局將文件保管建設(shè)成為其業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)系統(tǒng)性組成部分。昆士蘭州政府文件保管政策框架為全政府提供了一套戰(zhàn)略性和操作性的工具，來協(xié)助目標(biāo)的達(dá)成。

為了對政府電子文件管理提供高水平的指導(dǎo)方針和建議，QSA在2006年6月制定“政府電子文件管理政策框架討論文件”，從政府當(dāng)局收集反饋信息，明確其需要什么樣的政策、建議和實(shí)踐指導(dǎo)來幫助其提高電子文件的管理水平?？v覽來自98個(gè)政府機(jī)構(gòu)的反饋信息，為適應(yīng)電子文件管理需求而進(jìn)行文件保管政策框架的擴(kuò)展得到了強(qiáng)烈支持。

(圖中列出了根據(jù)反饋信息可能研制的新指南和政策，同時(shí)也包含目前已有的電子文件管理政策建議。注:斜體字表示尚未出臺(tái)。)⑤

在電子文件管理方面政府機(jī)構(gòu)急切需要QSA提供的政策、技術(shù)和實(shí)踐層面的建議，包括電子文件的長期保管、數(shù)字簽名、元數(shù)據(jù)、企事業(yè)單位內(nèi)容管理、業(yè)務(wù)系統(tǒng)文件管理、數(shù)據(jù)庫管理、電子文件管理系統(tǒng)(eDRMS)、電子郵件管理等問題，其中70%多的機(jī)構(gòu)需要上述所有方面的建議。對于電子文件的持續(xù)可用，34%的被調(diào)查單位對其電子文件將來的可用性沒有信心，甚至指出目前一些電子文件已經(jīng)因技術(shù)過時(shí)不可利用。相反，53%對自身利用電子文件的能力相當(dāng)有信心，他們認(rèn)為未來的可用性是建立在實(shí)施eDRMS基礎(chǔ)上的，但不可忽視eDRMS不能管理機(jī)構(gòu)內(nèi)的全部電子文件，也不能應(yīng)對技術(shù)過時(shí)問題。

根據(jù)收集上來的政府機(jī)構(gòu)反饋意見，QSA制定了新框架，電子環(huán)境下文件管理一系列的政策和指南將被納入到擴(kuò)展后的文件保管政策框架下。如圖2所示。

QSA還與澳大利亞境內(nèi)、澳大拉西亞數(shù)字文件保管動(dòng)議(ADRI)項(xiàng)目的其他檔案和文件保管機(jī)構(gòu)及國際上的其他檔案機(jī)構(gòu)合作，持續(xù)開展研究電子文件管理和保存辦法，確保電子文件管理和保存項(xiàng)目遵從國家和國際文件保管最佳實(shí)踐，為政府機(jī)構(gòu)提供政策、指南和工具。

注釋

① QSA Annual Report of 200607.[EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/publications/AnnualReport2006_07.pdf.[2010-01-16].

QSA Annual Report of 200809. [EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/publications/AnnualReport2008_09.pdf.[2010-01-16].

② 除了文件管理，政府信息管理政策框架還包括信息管理、信息資產(chǎn)管理、信息資產(chǎn)利用管理、知識管理、數(shù)據(jù)管理和信息安全。政府信息管理行動(dòng)計(jì)劃包括信息管理技能行動(dòng)計(jì)劃、信息管理協(xié)同工作行動(dòng)計(jì)劃和信息安全行動(dòng)計(jì)劃。

③ Queensland Government Information Management Strategic Framework..[EB/OL].

http://www.qgcio.qld.gov.au/SiteCollectionDocuments/Architecture%20and%20Standards/QGEA%202.0/Information%20Management/Information%20Management%20Strategic%20Framework.pdf. [2009-11-27]

④ Recordkeeping Assessment Framework. [EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/downloads/recordkeeping_assess_framework_july09.pdf. [2009-11-29]

⑤ e-government Policy Framework for Electronic Records Management. [EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/downloads/policies/e-GovtPolicyFrameworkForERM.pdf. [2009-11-28].

作者單位:中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院